第三節 官制
至于內爵，則是以公、卿、大夫，分為三等的。所以《白虎通》說：“公卿大夫何謂也？內爵稱也。”又說：“內爵所以三等何？亦法三光也。所以不變質文何？內者為本，故不改內也。”這是說商朝內外爵皆三等；周朝改商朝的公一等，侯一等，伯子男一等，為公、侯、伯、子、男凡五等。至于內爵則不改。這是天子之制至于諸侯，卻是《王制》所說“上大夫卿、《白虎通》引少一個卿字，然而《白虎通》只說“諸侯所以無公爵者，下天子也”。沒有說諸侯無卿爵，則其以上大夫為卿可知。下大夫、上士、中士、下士，凡五等”，所以《白虎通》引這句話，又說明道：“此謂諸侯臣也。”
設官的數目，則是以三遞乘的。《王制》說：“天子三公，九卿，二十七大夫，八十一元士。”《昏義》同。《北堂書鈔》卷五十引《五經異義》《今尚書》夏侯、歐陽說亦同。又說明其故道：“凡百二十，在天為星辰，在地為山川。”《白虎通》說：“凡百二十官，下應十二子。”《御覽》引《尚書大傳》說：“古者三公，每一公，三卿佐之。每一卿，三大夫佐之。每一大夫，三元士佐之。”《白虎通》同。鄭玄注《王制》說這是夏制，他是據著《明堂位》“有虞氏官五十，夏后氏官百，殷二百，周三百”，把三公、九卿、二十七大夫、八十一元士加起來，得百二十之數；抹掉二十，單說一百，合于古人“舉成數”的例；所以如此說法。然而《明堂位》這篇書，本來不甚可信，前人疑之者甚多。鄭注《明堂位》說：“周之六卿，其屬各六十，則周三百六十官也；此云三百者，記時冬官亡矣。”已經穿鑿得不成話。又說：“以夏殷推前后之差，有虞氏官宜六十，夏后氏官宜百二十，殷宜二百四十，不得如此記也。”可見他也有點疑心。案《春秋繁露》說：“天子三公，九卿，二十七大夫，八十一元士之外，又有二百四十三下士，合為三百六十三，法天一歲之數。”周官三百六十，恐不是像《周禮》所說的。周六官，其屬各六十，見天官小宰。
畿內的公卿大夫和封于外的諸侯，爵祿都是一樣的；所爭者，內官但“世祿”而不“世位”，外諸侯則可以父子相繼，實際上的權力就大不相同了。《王制》：“天子之縣內諸侯，祿也（《正義》此謂畿內公卿大夫之子，父死之后，得食父之故國采邑之地，不得繼父為公卿大夫也）；外諸侯，嗣也。”諸侯之國，也是如此，所以春秋譏世卿（見《公羊》隱三年宣十年傳）。這是法律上的話，實際上如何，自然另是一問題。
侯國的官，《王制》說：“大國三卿，皆命于天子；下大夫五人；上士二十七人。次國三卿，二卿命于天子，一卿命于其君；下大夫五人；上士二十七人。小國二卿，皆命于其君；下大夫五人；上士二十七人。”《春秋繁露》說：公侯伯子男之國，都是三卿，九大夫，二十七上士，八十一下士。《繁露》的大夫，就是《王制》的下大夫，其數不合。案《鄭注》：“小國亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君；此文似誤脫耳。”則《王制》此節，文有脫誤，似以《繁露》為可據。
至其職掌，則《北堂書鈔》引《異義》《今尚書》夏侯、歐陽說：“天子三公：一曰司徒，二曰司馬，三曰司空。”《周禮》司徒為官疏引《尚書傳》“天子三公：一曰司徒公，二曰司馬公，三曰司空公。”《韓詩外傳》卷八“三公者何？司空，司馬，司徒也。”說俱同。《論衡·順致篇》引《尚書大傳》：“郊社不修，山川不祝，風雨不時，霖雪不降，責于天公；臣多弒主，嬖多殺宗，五品不訓，責于人公；城郭不繕，溝池不修，水泉不隆，水為民害，責于地公。”《太平御覽·職官部》引《尚書大傳》“百姓不親，五品不訓，則責之司徒；蠻夷猾夏，寇賊奸宄，則責之司馬；溝瀆壅遏，水為民害，田廣不墾，則責之司空”；則天公是司馬，人公是司徒，地公是司空。和《韓詩外傳》“司馬主天，司空主土，司徒主人”之說相合。《白虎通》：“《別名記》曰：司徒典名，司空主地，司馬順天。”至于九卿，各書皆不明言其名稱及職事，案《荀子·序官》：
以上所舉，除司徒、司馬、司空及冢宰外，又得宰、太師、治田、虞師、鄉師、工師、傴巫跛擊、治市、司寇九官，似即系九卿。冢宰一官，有人說就是司徒兼的，然據《王制》，“冢宰齋戒受質”和“大司徒、大司馬、大司空，齋戒受質”分舉，分明不是一官；更據荀子此文，似乎確在三公之外。漢承秦制，有九卿而無三公，然而有相國丞相，秦制必沿襲自古，也可證冢宰在三公之外。《周禮》地官序官疏引鄭《尚書大傳》注：“周禮，天子六卿，與太宰、司徒同職者，則謂之司徒公；與宗伯、司馬同職者，則謂之司馬公；與司寇、司空同職者，則謂之司空公。一公兼二卿，舉下以為稱。”則似系以意彌縫，并無所本。冢宰似乎沒有官屬的，百官都屬于三公。所以下文說“大司徒、大司馬、大司空，齋戒受質；百官各以其成，質于三官；大司徒、大司馬、大司空，以百官之成，質于天子”，鄭注“百官，此三官之屬”。正和“每一公三卿佐之，每一卿三大夫佐之，每一大夫三元士佐之”的話相合。
古文家之說：則《五經異義》說：“《古周禮》說：天子立三公：曰太師、太傅、太保，無官屬，與王同職；故曰：坐而論道，謂之三公。又立三少以為之副，曰少師、少傅、少保，是為三孤。冢宰、司徒、宗伯、司馬、司寇、司空，是為六卿之屬。大夫士庶人在官者，凡萬二千。”案《偽古文尚書》《周官》。
攻《偽古文》的，都說他誤據《大戴禮·保傅篇》《漢書·賈誼傳》，把太子的官屬，認作天子的三公三孤。又說鄭玄注《周官》“鄉老二鄉則公一人”說：王置六卿，則公有三人也。三公者，內與王論道，中參六官之事，外與六卿之教。又他注《尚書·君奭序》，“召公為保，周公為師”，說：此師保為《周禮》師氏保氏，大夫之職。《書疏》。可見得鄭玄不主張六卿之上，別有三公三孤。然而《五經異義》所舉的古周禮說，確和《偽周官》相同。《周禮》朝士，“建外朝之法，左九棘，孤卿大夫位焉。……面三槐，三公位焉”，也明說公孤在卿之外。又保氏序官疏引《鄭志》“趙商問：案成王《周官》，立太師、太傅、太保，茲惟三公。即三公之號，自有師保之名。成王《周官》，是周公攝政三年事；此《周禮》是周公攝政六年時，則三公自名師保；起之在前，何也？鄭答曰：周公左，召公右，兼師保，初時然矣”。趙商所說的《周官》，固然不是現在《偽古文尚書》里的《周官》，然而可見得不偽的《周官》，也確有此文。又看鄭玄的答語，雖不承認“召公為保，周公為師”就是三公里的太師太保；卻也并沒有否認“立太師、太傅、太保，茲惟三公”之說。又《周禮》雖沒敘列公孤之官，然而涉及公孤的地方很多，宰夫、司服、典令、巾車、司常、射人司士、太仆、弁師、小司寇等。可見得六卿之外，別有公孤，《周禮》確有此說，并不是造《偽古文尚書》的人杜撰的。
六官之說，《大戴禮·盛德篇》：“古之御政以治天下者；冢宰之官以成道，司徒之官以成德，宗伯之官以成仁，司馬之官以成圣，司寇之官以成義，司空之官以成禮。”《管子·五行篇》：“昔者黃帝得蚩尤而明于天道，得大常而察于地利，得奢龍而辨于東方，得祝融而辨于南方，得大封而辨于西方，得后土而辨于北方。黃帝得六相而天地治，神明至。蚩尤為當時大常為廩者，奢龍為土師，祝融為司徒，大封為司馬，后土為李。春者，土師也；夏者，司徒也；秋者，司馬也；冬者，李也。”都和《周禮》相合。此外《曲禮》：“天子之五官：曰司徒、司馬、司空、司士、司寇，典司五眾。”《春秋繁露·五行相勝篇》：“木者，司農也；……火者，司馬也；……土者，君之官也，其相司營；……金者，司徒也；……水者，司寇也。”《左傳》昭十七年郯子說：“祝鳩氏，司徒也；鳩氏，司馬也；鸤鳩氏，司空也；爽鳩氏，司寇也；鶻鳩氏，司事也。”昭二十九年，蔡墨說：“五行之官，是為五官：木正曰句芒，火正曰祝融，金正曰蓐收，水正曰玄冥，土正曰后土。”都只說五官。案古人五行之說，土是君象；董子說“土者，君之官也”，其義最古。天、地、人、四時，謂之七始。五官之說，除掉了“土者君之官”，其實只有四官；合著象天地人的三公，似乎是配七始的。《文王世子》：“設四輔，及三公，不必備，惟其人。”疏引《尚書大傳》“古者天子必有四鄰：前曰疑，后曰丞，左曰輔，右曰弼”。怕也是就五官里頭，除掉四個的。因為總只有這幾個官，卻要“三光”，“四時”，“五行”，很麻煩的“取象”。所以三公、四鄰、五官，也是互相重復。這種錯雜不整齊的制度，很合乎歷史上自然發達的事實；《周禮》一部書，說得太整齊了，所以就有點可疑。16
其地方制度，《周禮》也說得很完備的。按照《周禮》，“王城”之外為“鄉”；鄉之外為“外城”，外城謂之“郭”；郭外為“近郊”；近郊之外為“遂”；遂之外為“遠郊”，遠郊謂之“野”；野之外為“甸”；甸之外為“稍”；稍之外為“縣”，縣為“小都”；小都之外為“鄙”，鄙為“大都”；甸、稍、縣、都之地都是采邑，是行貢法的。鄉以五家為比，五比為閭，四閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉；比長是下士，閭胥中士，族師上士，黨正下大夫，州長中大夫，鄉大夫就是卿。遂則五家為鄰，五鄰為里，四里為酂，五酂為鄙，五鄙為縣，五縣為遂；遂大夫、縣正、鄙師、酂長、里宰、鄰長，比鄉官遞降一級。遂大夫是中大夫，里宰是下士，鄰長無爵。六鄉之吏：計鄉大夫六人，州長三十人，黨正百五十人，族師七百五十人，閭胥三千人，比長一萬五千人；六遂的數目同六鄉相等；共有三萬七千八百七十二人。案《管子·立政篇》：“分國以為五鄉，鄉為之師；分鄉以為五州，州為之長；分州以為十里，里為之尉；分里以為十游，游為之宗；十家為什，五家為伍，什伍皆有長焉。”《小匡篇》“五家為軌，軌有長；十軌為里，里有司；四里為連，連有長；十連為鄉，鄉有良人；五鄉一帥”，其制鄙則“五家為軌，軌有長；六軌為邑，邑有司；十邑為率，率有長；十率為鄉，鄉有良人；三鄉為屬，屬有帥；四屬為一大夫。”兩篇所載，小有異同，然都和《周禮》相近，大概這一種組織，是和軍制相應的。
其《尚書大傳》：“古八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里，五里而為邑，十邑而為都，十都而為師，州十有二師焉。”《御覽》百五十七。《公羊》宣十五年《何注》，“在田曰廬，在邑曰里；一里八十戶；八家共一巷。……選其耆老有高德者，名曰父老；其有辨護伉健者，為里正。”……見第四節。則純系以井田制度為根本。《韓詩外傳》說“中田有廬，疆場有瓜”這一條，也說“八家而為鄰”，和《尚書大傳》《公羊》何注，都是相合的。春秋以后的官制，散見于各書者甚多，尤其多的是《左傳》。《春秋大事表》里，列有一表，很為詳備，可以參考。17
至于當時服官的人：大概從士以下，或者用平民；從大夫以上，都是用貴族的；看下節便可明白。