臺風“安比”與突發公共事件風險管理

劉新立
2018-07-31

2018年7月23—24日，北京遭遇了少見的臺風雨，作為當年影響我國范圍最廣的臺風，第10號臺風“安比”減弱成熱帶風暴給北京帶來大量降水。臺風一直被很多人認為是廣東、福建等東南沿海地區才會出現的天氣現象，但實際上，中華人民共和國成立以來曾經有7次臺風減弱后的低壓經過或接近北京，由此看來概率也不低。作為首都的北京，建立針對自然災害、意外事件等突發風險事故的風險管理體系，是全面保障城市安全及災后恢復的有力措施。

根據國務院發布并實施的《國家突發公共事件總體應急預案》，突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類。北京因有負首都的區位功能，這四類事件的風險都很高。

在自然災害方面，北京處于華北平原—山西和張家口—渤海三大地震帶交會部位，地震風險較高，是和東京、墨西哥城并列為世界上僅有的三個8度設防超大型首都城市。長期以來，以北京為核心的首都圈地區被列為全國地震重點監視防御區。未來一定時期，我國大陸仍處于強震多發時段，北京面臨大震風險。北京面臨的另一自然災害風險是暴雨洪澇災害風險，可分為山洪災害、河道洪水災害和城市暴雨內澇災害三種類型。分析北京的地方志資料可知，北京發生暴雨洪澇災害約兩年一遇，雖然近年來由于北方地區持續干旱的影響，北京出現洪澇災害的次數明顯減少，但也發生了“7·21”暴雨災害，損失接近五百年一遇。事故災難事件具有嚴重的危害性，短時間內就會造成大量的人員財產損失，而且可能出于各種原因造成次生災害或者影響長時間內難以消除，對社會穩定和經濟發展造成嚴重威脅。在公共衛生事件方面，近二十年間現有記載的北京特別重大及重大級別突發性公共衛生事件近50起，此類事件的危害性嚴重，一旦發生就會迅速地演變和傳播，不但極大地危害社會群體的人身健康，尤其對社會穩定及經濟的發展造成負面影響。社會安全事件具有高度的社會危害性，其特點包括發生的突發性、原因的多樣性、影響的社會性、過程的連鎖性、后果的危害性、應對的復雜性。現代城市災害具有很大的不確定性，且由于首都的特殊區位功能，北京面臨的上述各類風險所導致的影響可能還會成倍擴大，致災的易損性很大，只有采取系統的風險管理措施才能有效降低災害的影響，將被動防御轉為主動應對。

首先，在應急管理方面重點把握最關鍵的要素（如指揮中心），加強最薄弱的環節（如人員密集場所風險防范），防范最危險的風險（如各類生命線系統、工業化事故及泄漏危險源等），將有限的資源按重要度集中到最主要的領域。可以借鑒日本東京“首都圈八都縣市應急救援協作體制”的經驗，建立京津冀都市圈聯合應急管理體系，打造由各利益相關方組成的制度化平臺，建立可進行利益表達和利益協調的城市災害應急委員會；制定綜合防災管理法規和技術標準，建立常態化的專家咨詢會和民眾聽證會制度，并嚴格執行以確保城市規劃和建設的民主科學；完善保障非政府組織發展的制度，增強社會參與；落實政府信息公開相關規定，加強輿論引導。在應急響應方面，很多技術已經較為先進。如北京市地震局在“十三五”時期防震減災規劃中就提出，將建設大震風險預警系統，實現地震發生后的5至10秒內向震中周邊區域發出超快測報預警，實現地震速報信息公眾全覆蓋，即地震波未到，通過電磁波傳輸的手機短信就已經收到，以便居民采取切斷煤氣等應急措施減小災害。又如在此次臺風“安比”到達前，全市共有132個景區暫時關閉，北京市氣象臺也于24日9時升級發布暴雨黃色預警。由于這次預警比較及時，各部門都提前做好了應對措施。比如通州大部分的水會流入北運河，而北運河從前一天下午就開始提前放水，處于低水位運行，為排洪騰出了一定的空間。

其次，加強韌性城市建設。城市應具備從變化和不利影響中反彈的能力，應提升對于困難情境的預防準備、響應及快速恢復的能力。隨著城市的不斷發展壯大，而且日益面對氣候變化等不確定性因素的挑戰，韌性已成為城市的重要特性。韌性的風險管理需求與保險的風險管理職能越來越能深度契合。過去災害管理的工作重點是危機管理，社會總是從“一個災害走向另一個災害”，很少降低災害風險。正因為此，聯合國“國際減災戰略”（ISDR）活動提出“抗御災害向風險管理轉變”以及從“災后反應”向“災害預防”轉化的理念。風險管理體系是指把風險的管理與政府政策管理、計劃和項目管理、資源管理等有機地整合在一起，包括建立風險管理環境、確認主要的風險、分析和評價風險、開發有效的方法降低風險等，而保險是一類重要的風險管理手段，從加強韌性城市建設方面來說，保險可以發揮獨特的作用。因此，政府應當在對這些風險進行危險性評價及脆弱性評價的基礎上，針對北京的城市特點，推行包括風險保障在內的一攬子保險計劃。

城市發展絕不僅是經濟實力、科學與信息之爭，還是包括生態環境及減災防災在內的城市安全度之爭。建設全面的針對突發公共事件的風險管理體系，將風險管理措施應用于備災、響應、恢復與減災等各環節，是提高北京城市韌性的有力手段。