一、緒論

（一）研究背景

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是關(guān)系億萬人民健康福祉的國(guó)家重大民生問題和社會(huì)熱點(diǎn)問題。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，2013年中央財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出比上年增長(zhǎng)26.4％，遠(yuǎn)高于社會(huì)保障、文化、教育等方面。盡管政府投入不斷增加，但我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中“看病難、看病貴”以及“醫(yī)藥合謀”、醫(yī)患危機(jī)等現(xiàn)象仍普遍存在。醫(yī)療衛(wèi)生體制改革無疑是一個(gè)長(zhǎng)期的民生工程。在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中公立醫(yī)院承擔(dān)著近九成的診療人次[1]，是醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的主力軍，也是未來十年醫(yī)療改革的重點(diǎn)工作之一。國(guó)務(wù)院2011年出臺(tái)的《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案》表明，“十二五”期間是醫(yī)療機(jī)構(gòu)[2]治理制度重構(gòu)與有效運(yùn)行的攻堅(jiān)時(shí)期。作為新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重中之重，公立醫(yī)院改革的核心在于體系內(nèi)制度和政策的重新設(shè)計(jì)和有效運(yùn)行。其中，法人治理結(jié)構(gòu)的完善和相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建成為新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的關(guān)鍵。公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)目前已經(jīng)覆蓋全國(guó)大多數(shù)縣市，理事會(huì)、董事會(huì)、醫(yī)管會(huì)等多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，但法人治理結(jié)構(gòu)在公立醫(yī)院的運(yùn)行效率和監(jiān)督效果如何，目前理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注較少。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入GDP增速放緩、宏觀調(diào)控放松、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、增長(zhǎng)動(dòng)力多元的新常態(tài)階段。新常態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等“新事物”層出不窮，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)家管理理念也逐漸向國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。其中，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”發(fā)揮的監(jiān)督作用越來越重要。具體到公立醫(yī)院審計(jì)治理機(jī)制而言，作為醫(yī)院現(xiàn)代監(jiān)督與治理體系中的重要組成部分，其體系的科學(xué)性及審計(jì)質(zhì)量直接關(guān)系到國(guó)家資金的使用效率、醫(yī)院內(nèi)部的管理水平以及醫(yī)院的社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)地位，然而目前公立醫(yī)院審計(jì)治理機(jī)制的健全性和有效性有待改革和完善。公立醫(yī)院還存在大量政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)外包給社會(huì)中介審計(jì)的情形，而社會(huì)中介審計(jì)作為中介鑒證審計(jì)主體的作用在公立醫(yī)院發(fā)揮嚴(yán)重不足。因此，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的審計(jì)治理改革亦迫在眉睫。

公立醫(yī)院改革除需要解決體制重構(gòu)的攻堅(jiān)難題外，還要順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)以及互聯(lián)網(wǎng)+的科技變革。公立醫(yī)院審計(jì)既需要輔助法人治理結(jié)構(gòu)深化，又需要推動(dòng)、完善和服務(wù)于審計(jì)治理和國(guó)家治理。這時(shí)，公立醫(yī)院審計(jì)委員會(huì)的提出既能完善醫(yī)院內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，又能豐富醫(yī)院審計(jì)治理和國(guó)家治理的內(nèi)容。在我國(guó)當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)背景下，研究這一內(nèi)容具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

審計(jì)委員會(huì)自1940年由美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）發(fā)文建議設(shè)立以來，在諸多部門的聯(lián)合推動(dòng)下已得到了長(zhǎng)足發(fā)展，并在2002年由美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《薩班斯-奧克斯法案》第一次以聯(lián)邦立法的形式確定了審計(jì)委員會(huì)制度。美國(guó)上市公司審計(jì)委員會(huì)制度成為公司財(cái)務(wù)治理以及公司治理的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，越來越多的國(guó)家和地區(qū)采用了審計(jì)委員會(huì)的公司治理模式。我國(guó)從20世紀(jì)90年代初就有一些學(xué)者關(guān)注到國(guó)外上市公司審計(jì)委員會(huì)的成功發(fā)展，開始向國(guó)內(nèi)介紹英美的成功經(jīng)驗(yàn)。如今，審計(jì)委員會(huì)已經(jīng)成為我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)監(jiān)管與公司治理的一項(xiàng)必不可少的制度安排。審計(jì)委員會(huì)制度在營(yíng)利部門主體推行了40年之后，國(guó)際會(huì)計(jì)研究組織（Accounting International Study Group，AISG）于1977年第一次提出非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，隨后加拿大、美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家相繼成立了政府、高校以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)審計(jì)委員會(huì)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)審計(jì)委員會(huì)在國(guó)外推行了將近40年，其作為改善醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理、加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)責(zé)任的媒介作用已經(jīng)得到公認(rèn)。我國(guó)從十八屆三中全會(huì)以來，逐步推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，改革的核心一方面在于明確相關(guān)權(quán)責(zé)，另一方面在于加強(qiáng)互動(dòng)，從而使所有利益相關(guān)者利益最大化。2012年，北京、深圳等地多家大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)相繼推出醫(yī)療機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)改革工作，目前已有大批試點(diǎn)醫(yī)院建立了醫(yī)院理事會(huì)或董事會(huì)制度。醫(yī)療機(jī)構(gòu)董事（理事）會(huì)等同于企業(yè)的董事會(huì)制度，而在董事會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)是現(xiàn)代企業(yè)的必然選擇，因此，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在改革進(jìn)程中，無論是設(shè)立理事會(huì)還是董事會(huì)，都應(yīng)配備審計(jì)委員會(huì)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)（傅黎瑛，2012）。

（二）研究意義

隨著公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的完善，審計(jì)委員會(huì)制度的設(shè)計(jì)能進(jìn)一步深化醫(yī)療改革的范圍。具體而言，我國(guó)公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，體系內(nèi)制度和政策的重新設(shè)計(jì)及有效運(yùn)行是醫(yī)療改革的重要環(huán)節(jié)，如何真正發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)的作用成為政策制定者與實(shí)務(wù)工作者關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。本文依據(jù)的問卷調(diào)查考察了法人治理結(jié)構(gòu)改革后的初步成效，同時(shí)對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院設(shè)立審計(jì)委員會(huì)提出了制度構(gòu)想，并通過實(shí)證檢驗(yàn)和質(zhì)性研究討論了公立醫(yī)院設(shè)立與運(yùn)行審計(jì)委員會(huì)的可行性與有效性，這對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改革與完善具有借鑒意義，為新一輪醫(yī)療改革的深化提出了新思路。另外，本文提供了深化醫(yī)療改革的創(chuàng)新性政策建議以及公立醫(yī)院審計(jì)委員會(huì)的實(shí)施手冊(cè)與操作指南，對(duì)提高公立醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)的執(zhí)業(yè)水平和加強(qiáng)醫(yī)院管理具有實(shí)務(wù)意義。

另外，目前國(guó)內(nèi)理論界對(duì)審計(jì)委員會(huì)制度的研究主要集中在上市公司，本文的研究將審計(jì)委員會(huì)制度拓展到非營(yíng)利組織，有利于深化國(guó)內(nèi)審計(jì)委員會(huì)制度實(shí)施范圍的理論研究。目前，國(guó)外公立醫(yī)院審計(jì)委員會(huì)制度的理論研究已經(jīng)較為成熟，而國(guó)內(nèi)關(guān)于公立醫(yī)院審計(jì)委員會(huì)制度的文獻(xiàn)相對(duì)匱乏。公立醫(yī)院審計(jì)委員會(huì)制度研究的缺失，與當(dāng)前我國(guó)公立醫(yī)院改革的需求甚為不符，與國(guó)際普遍做法差距甚遠(yuǎn)，同時(shí)也落后于公立醫(yī)院改革實(shí)踐的發(fā)展。本文首先初步探討了國(guó)內(nèi)公立醫(yī)院審計(jì)委員會(huì)制度構(gòu)建的相關(guān)內(nèi)容。其次從政府管制理論研究了公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的完善和審計(jì)委員會(huì)制度的設(shè)立，拓寬了政府社會(huì)性管制的研究?jī)?nèi)容。

[1] 衛(wèi)生部《2013年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年公立醫(yī)院診療人數(shù)24.6億人次，占醫(yī)院診療總?cè)藬?shù)的89.8％，公立醫(yī)院在我國(guó)的重要性可見一斑。

[2] 實(shí)際上，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的含義較為寬泛，主要由衛(wèi)生醫(yī)院構(gòu)成，其次還包含療養(yǎng)院、診所、衛(wèi)生所（室）以及急救站等。本文僅考察醫(yī)療機(jī)構(gòu)中占比最高的衛(wèi)生醫(yī)院，在醫(yī)院中又重點(diǎn)考察公立醫(yī)院。全文提到的公立醫(yī)院均指產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家的醫(yī)院，既包含政府出資興辦的國(guó)有公立醫(yī)院，也包含近幾年出現(xiàn)的政府和民營(yíng)資本共同出資興辦的混合公立醫(yī)院，本文中除明確對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分外，出現(xiàn)的公立醫(yī)院均同時(shí)包含這兩類。