第四節
以改革和開放推動內外部風險的化解

一、中國發展面臨的外部風險

第二次世界大戰之后全球經濟的活躍最主要的原因就是全球化。全球化帶來了全球商品、資本、生產線和資金的自由流動，全球生產要素按照比較優勢的原理獲得合理的分工，要素投入獲得合理的回報，全球產業鏈的分工使得各參與全球化的國家都能從中獲益。但是，最近幾年世界經濟發展出現了一些新問題，很多國家沒有認真從產業鏈及制度等因素去考慮，而將其歸罪于全球化，全球面臨的風險開始加劇。

（一）特朗普上臺后帶來全球化模式變化的風險

唐納德·特朗普（Donald Trump）認為美國過去制定了規則，但美國人并沒有從這些規則中獲利，至少美國基層人民存在著諸多不滿，所以他要全面檢討，不管以前美國做出過什么承諾、相信什么樣的價值理念，現在都要重新予以考慮，一切都要以美國優先為原則。2017年12月，特朗普向國會遞交了首份國家安全戰略報告，強調要保護美國經濟安全，“競爭”一詞出現了86次，保護主義傾向明顯。特朗普是商人，會以商人的心態和理念來處理外交事務。共和黨原來以布什家族為中心的權力架構已經不起作用了，隨著特朗普的當選，共和黨將開始構建一個以特朗普為中心的權力架構，這就使得美國各種政策出現一些顛覆性的變化。基于特朗普對全球化的認識，未來的全球經濟、現存的國際經濟運作模式都具有了很多不確定性。特朗普上臺后馬上要求重新談判北美自由貿易協定，還啟動針對中國301條款的調查，這些都與特朗普的美國利益優先和認為美國在現有全球化模式中利益受損的理念息息相關。

（二）美國接連退出各個國際組織，給世界秩序治理帶來風險

特朗普在“美國優先”的理念下采取一系列行動，美國先后退出了巴黎協定、聯合國教科文組織、伊朗核協定、聯合國人權理事會等。這些舉措將給世界格局帶來巨變，美國一旦真正退出自己建立的全球政治格局，各個地區的一些內部矛盾可能就會開始激化和顯露出來。因為那個大家習以為常的第二次世界大戰后世界地緣政治格局，實際已經難以為繼，這給世界發展的秩序帶來不確定性，給世界發展帶來一定的風險。

（三）中美貿易摩擦加大中國經濟外部風險

2017年8月，美國貿易代表辦公室根據301條款啟動了一項調查，重點是中國政府在技術轉讓、知識產權和創新方面的政策和做法。2018年3月22日，美國貿易代表辦公室又發布了一份報告，報告認為中國在外資所有權、外資市場準入、技術轉讓、知識產權保護等方面、對美國企業存在歧視性行為，從而加重了美國企業的負擔。

面對中美貿易摩擦，很多輿論認為中國過分渲染了自身的力量。特朗普試圖恢復G8，建立一個對抗中國的聯合體。因為他覺得中國國有企業的補貼機制對它們這些發達國家的企業來說很不公平，它們有共同的訴求。不管未來如何發展，顯然當今中國面臨的世界發展環境已經發生改變，發展的道路已經不再那么順暢了，世界完全可能出現新的冷戰風險。中國對外開放的道路會更艱難，考驗韌勁和耐力的時代已經到來。

二、國內經濟運行風險

中國經濟存在的潛在風險早已引起中國各階層的關注，從去產能到去杠桿等都是上層對風險做出的應對，十九大報告首次提出防范化解重大風險，并且將其放在首位。2018年政府工作報告也將其作為重點任務來抓。隨著中美貿易戰的開打，內外環境的變化加劇風險的集聚。高房價堆積起來的房地產資本泡沫在新的形勢下究竟會不會成為壓倒中國經濟的最后一根稻草，讓國內外都有所擔憂。尤其是全球經濟危機又到了一個十年的關口，對市場的預期也產生一定的不利影響。

（一）經濟下行的風險

近年來，中國經濟下行壓力越來越明顯，2018年后表現得尤為突出。分別從拉動經濟增長的三駕馬車來看：一是投資下滑較快。2018年固定資產投資受基礎設施投資影響回落較快。一方面，和過去相比，基礎設施大幅度增加的需求有所減弱，另一方面，從項目和資金看，為防范化解重大風險，對不合規、不合法項目進行規范和清理，要求地方融資行為、舉債行為更加規范。同時，當前利率處于高位、金融去杠桿影響表外融資等因素將繼續對基建投資構成較強約束。而作為民間投資的主要領域，在經濟預期并不十分明朗以及融資環境有待改善的情況下，增幅進一步提高也有難度。所以，未來一段時間，投資增幅將呈現平穩略有回落態勢。二是需求的增速下降明顯。需求不足主要是受收入增長較慢、供需不夠匹配、貧富差距過大、投資對于消費的擠出等因素影響。這些因素在當前都不同程度地存在，隨著經濟下行壓力加大，居民收入增速放緩，2018年第一季度居民收入增幅低于GDP增速。供給體系質量與消費升級需求不匹配，高質量、高附加值產品的供給能力不足制約消費擴大。自2010年以來，中國穩居全球制造業產出第一大國，有100多種消費品產量居全球首位，但中國卻是高端消費品進口大國，2016年中國消費者奢侈品消費有77%發生在境外，“弱品質”成為中國高端購買力嚴重外流的主要因素。貧富差距的加大也影響需求的持續擴大，因為財富掌握在少數人手中會導致占人口絕大多數消費傾向高的人群缺乏購買能力，2017年全國居民收入基尼系數超0.4，居民收入差距依然較大。投資對消費的擠出在中國當前最為突出，過高的房價對于普通民眾的消費擠出效應非常明顯，尤其是中低收入人群。顯然影響內需的幾個因素在未來一段時期仍有強烈影響，所以提升消費仍有較大壓力。三是貿易順差縮小趨勢加劇。受美國減稅、加息的影響，全球資本開始回流美國、美元指數開始回升，第一季度外貿出口對GDP的貢獻為負值。總貿易順差下行且低于預期，且隨著中美貿易戰對出口的影響的加深，隨著進口關稅的降低，未來消費品進口的空間很大。這意味著貿易順差可能進一步減少，對GDP的貢獻進一步下降。總之，2018年出口難以延續2017年的“亮眼”表現。從貿易對GDP影響上看，由于中國總貿易順差存在明顯長期下降的趨勢，將對GDP增速持續產生負效應。

（二）地方債務的風險

地方債務的風險的衡量最主要不僅僅要看總量，還要看其償債意愿、償債能力和債務期限。截至2018年4月，對于中國地方債務風險的總量雖然沒有完全準確的數據，但是從最簡單的口徑來看，包括地方政府債和城投債在內，中國債市總量當前達到76.01萬億元，其中地方債券規模已達22.22萬億元。僅從官方提供的數據，地方債務壓力并不是很大，但是一些隱性負債，包括名股實債的PPP、政府購買服務、BT項目、地方政府專項債以及平臺公司的融資等，數量難以估計。按照全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員賀鏗援引國外機構的估計，中國的地方債大概是40萬億元，應該是合理的，但是地方政府就沒有一個想還債的。原因是經濟發展進入新常態，地方財政收入下滑，土地出讓金大幅下降，地方政府工資發放都已經困難，地方政府還債能力下降，還債意愿不強加大債務風險。從債務剩余期限上來看，短期地方債到期償還量并不太大。根據Wind數據，2018年地方債到期規模為8 389億元，2019年為1.31萬億元，2020—2022年到期均在2萬億元以上。另外，財政部發布《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》，增加15年、20年期限地方政府普通專項債券；增加2年、15年、20年期限地方政府一般債券；鼓勵各類機構和個人，全面參與地方政府債券投資。這些長期限品種地方債的推出，既能滿足地方經濟社會發展對長期資金的需要，也有利于目前調整債務結構、緩解還本付息壓力，防止出現區域性、系統性財政金融風險。但是，地方債務如果沒有足夠的收入來償還，風險只是被推遲而已。

（三）房地產市場的風險

這被很多國內外學者認為是中國經濟最大的潛在風險。樓市風險目前一是來自房地產開發企業，一是來自購房者。隨著當前貨幣政策的收緊，去杠桿的不斷加重，Wind數據顯示，到2018年第一季度末，房企資產負債率上升至79.42%，房企負債率創下13年新高。第一季度末，資產負債率超過80%的A股上市房企近40家。負債率達歷史高位，而融資卻在去杠桿的背景下處處受限，多部門發文整治行業亂象，嚴格控制資金違規進入房地產行業。而房企償債的第一次小高峰在2018年9月—2019年10月，償還規模約3 800億元，月均償還額280億元；第二次大高峰集中在2020年5月—2021年10月，償債規模約8 600億元，月均償還額480億元。在不能依靠融資的前提下，如果不能做到快周轉、快銷售、快速回籠資金解決流動性，房地產企業的風險有可能會爆發。而來自購房者的風險主要是住房按揭風險。短期看由于中國居民多數首套房的首付比例是三成，二套更高，有的是七成，居民違約成本比較高，此外，只要不出現重大風險事件，房價暫時深跌的可能性不大，所以來自居民的違約風險不大。但是我們也需要引起重視的是，在對政府和國企去杠桿的這些年，居民加杠桿的風險不斷凸顯，住戶部門杠桿率最近幾年以年均超過4%的增速，快速攀升至55.1%。與美國和日本相比，中國居民杠桿率提升速度較快，且居民債務與可支配收入比值已超越兩國當前的水平。雖然高儲蓄率保證了居民有較強的清償能力，但是，2017年居民儲蓄存款增長率首次出現負增長。所以，從長期看，居民加杠桿的風險不可忽視，當前在政府和企業去杠桿的同時也需收縮居民杠桿率。

綜合國內外風險，我們認為當前環境下，單一的風險并不可怕，中國也有能力應付，可怕的是風險的疊加，尤其是在中國經濟下行的同時，美國貿易戰會加劇中國經濟下行的風險。另外，當前為了控制金融系統性風險和去杠桿行動采取的緊縮性貨幣政策，如果采取的措施過激容易誤傷正常企業對資金的需求，會帶來風險的加劇，所以也需要警惕在控制風險過程中的風險。

三、以改革與開放化解風險的政策建議

面對當前國內外的風險，唯有加強改革，擴大開放，以更加合乎市場經濟規范的姿態融入全球化中；繼續深化國有企業改革、深化財稅制度改革、加強金融改革與開放，深化“放管服”改革，擴大開放。通過深化改革和擴大開放，激發各類市場主體活力，從根本上破除制約資源配置優化的體制機制障礙。

（一）深化國企改革，加強與世界全方位的融合

中國自2001年加入世界貿易組織后，融入全球化的進程加快，但是我們必須清醒地認識到，我們的融入還是淺層次的，主要是中國的商品涌向全球，但中國的體制依然保持了與西方不同的顯著特征，包括龐大的國有企業和政府對經濟的干預等。雖然中國的民營企業也不斷走向全世界，但是在一些關鍵領域，走出去的還是國有企業。隨著中國融入全球程度的加深，中國與發達國家尤其是美國的利益沖突日趨明顯化。中美貿易沖突的表象是中美貿易的逆差，但是沖突的根源還是中西方“政企關系”的不同模式。中國的市場經濟發展到今天，必須真正地加強國企改革，把國有企業公司制改革作為進入市場經濟體制的重要任務，政府放權、授權，把企業推向市場，至少是在國內讓民營企業與其獲得平等的地位。通過分類改革和混合所有制改革大力提升國有企業市場化程度，建立現代企業制度。深化國企內部勞動、人事、分配制度改革，按市場經濟的內在要求建立起現代人力資源管理體系，建立職業經理人制度，同步減少行政任命管理人員，發揮企業家作用，去除國企的行政化色彩。建立起員工能上能下、能進能出的機制和相應的薪酬激勵機制、監管機制，提升國企市場競爭力。提高國企利潤上繳比例，充實國家養老、醫療和社會保障基金，讓國企成為真正屬于全體國民的企業。減少對國企補貼和保護性措施，尤其是不涉及國計民生的企業，讓國企能自己有骨氣有底氣地參與世界市場的競爭，而不是政府扶持下的“巨嬰”，成為外國企業鄙視和敵視的對象。只有這樣，才能獲得更多的國際認同和尊重，也才能真正地融入全球化的浪潮當中，有能力抵抗風險。

（二）加強財政體制改革，切實實現地方財權事權匹配

面對當前國內地方債務風險和消費存在的問題，切實加強財稅改革是關鍵。中國1994年之后的分稅制發展到今天，在為中央政府獲取更多財權之外，也建立起一個財權與事權極不匹配的財稅體系，更是成為推高中國房價的主要推手，是時候建立起財權與事權相匹配的財稅運行體系了。建立“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”體系，提高地方政府收入與支出的匹配度。借鑒發達國家成功做法，改革地方稅收體系，降低地方政府財政收入對土地出讓金的依賴，加快形成以消費稅、房地產稅、資源稅為主的地方政府收入體系。尤其是在中國當前國力較強，政府信用較好的背景下，可以采用市場化運作方式，大規模發內債、外債的方式解決財政問題，同時把大量的稅減下去，這應該成為財稅體制改革的一個大方向。提高地方政府舉債額度，徹底打開地方政府規范融資的“正門”，放松中央政府對債務額度的行政性約束，充分發揮地方人大的約束作用，由地方人大自主決定發債的額度、期限和利率。完善地方政府債務管理框架，提高地方政府預算管理和財政信息的透明度。建立和完善地方債務信息系統，建立信息披露制度，明確規定地方政府必須對其地方財政和地方債務方面的真實情況進行披露。盡快確定地方政府債務風險控制線，將各地區的債務負擔率及其他風險指標進行公開，向投資者提示地方債風險。探索建立地方政府破產制度，對地方政府行為形成硬約束，也有利于警示地方政府盲目舉債寄希望于上級政府最終兜底的思想，當然地方政府的破產必須不影響普通公眾的基本公共服務。

（三）加強稅收改革，促進消費能力提升

加大減稅力度，因為減稅是解決內需不足的核心。從中國的普通企業和普通民眾承擔的稅收來看，2017年國務院審議的企業所得稅法修正案草案除了對小微、高新技術企業分別實行20%和15%的優惠稅率，對西部地區鼓勵類企業實行15%的低稅率，普通企業的所得稅率為25%。單看所得稅稅率并不算高，在全球算比較平均。但是，中國企業不只有所得稅，還有增值稅一般是16%，還有消費稅、城建稅、教育費附加、關稅等，另外還有各種費用。因此，在美國當前將企業所得稅從35%降低到15%的背景下，我們再不降低企業稅收和相關費用，有能力的企業是會用腳投票的，這也符合市場經濟規則。

而個稅方面，2017年全國個稅收入11 966億元，同比增長18.6%，對比2013年的6 531億元，5年時間增長了5 435億元，幾乎實現翻一番，而且到2017年年末，中國占人口絕大多數的中低收入者的稅收貢獻率已經高達65%，而美國高收入人群按20%稅率上繳的稅收收入貢獻率高達87%。雖然2018年個稅起征點由3 500元調整到5 000元，但是對于很多房價均價都已過萬元的城市，確實看不出個稅作為調節收入分配的功能。較低的個人所得稅起征點，也抑制了邊際消費傾向高的普通工薪階層的消費。所以，中國的個人所得稅起征點應該大幅提升，同時，應該加快以家庭為單位征收，扣除子女教育、大病醫療等專項費用后進行個稅的征收，這樣才能體現稅收的公平性。需要加強對高收入人群的稅收監管和征收力度，只有這樣才能真正發揮個稅促進社會分配功能的實現，而且這對促進社會消費的提升也有積極意義。

（四）引導房地產企業漸進去杠桿，防范房地產市場風險

針對當前房地產企業高杠桿的風險，一方面通過嚴監管，倒逼房地產企業加快房地產開發節奏，促進房地產企業加快銷售、加快資金回籠，這對于房地產市場供給也產生積極影響，對房價的影響也具有積極意義。另一方面也應該注意房地產企業債券違約風險，鼓勵房地產企業的重組并購，允許合規企業發行ABS等債務融資工具。從長遠看，應該建立健全包括房地產市場、銀行部門、銀行間市場、資本市場等在內的系統性風險防范應對框架。還應對“影子銀行”為房地產開發商提供融資的業務進行清理整治。對消費貸款資金嚴格管理，防止個人消費貸款資金違規流入房地產市場。

（五）進一步加大對外開放的力度，以開放的理念促進創新

面對外部帶來的風險，中國應以更加開放的姿態迎接挑戰。當今世界，開放大潮滾滾向前。習近平同志明確指出：中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。“貿易戰”后商務部一再重申，中國將堅定不移地深化改革、擴大開放，保護企業家精神，強化產權保護，為世界各國在華企業創造良好營商環境。通過擴大開放，讓更多的世界優秀企業參與到中國的市場經濟發展中，才能更好地促進國內市場的競爭。更為重要的是通過開放促進國內的創新，建設現代化經濟體系，離不開創新的戰略支撐。黨的十九大報告在關于建設現代化經濟體系的論述中強調，堅持引進來和走出去并重，加強創新能力開放合作。當今世界的創新投入和活動呈現全球化，只有開放才能融入全球創新的行列。經濟全球化和信息技術的發展促進創新要素在全球加快流動，沒有開放這些創新要素就無法進入。創新模式呈現多樣化、網絡化趨勢，需要不同國家發揮各自行業和領域的優勢來促進創新，所以全球范圍內的創新合作也在不斷加強。除此之外，也只有開放，才能將中國的社會活力提高到世界的一流水平，實現對全社會的智力、熱情、探索精神的最大釋放，形成整個國家千帆競發、昂揚向上的局面。