第一節
政府績效管理的價值定位

一、政府績效管理的雙重價值

政府績效管理與企業績效管理不同，具有工具與理念的雙重價值。只有雙重價值的政府績效管理，才能在當代治理體系和治理能力現代化中發揮導向助推與價值引領作用。

政府績效管理基本價值的爭論，早在“政治和行政二分法”提出時就開始孕育了，因為二分法基于公共行政現代化是一個絕對理性化的過程。伴隨著公共行政實踐的發展，尤其是20世紀七八十年代以目標管理、績效管理、質量管理等企業領域的管理技術和理念被大量引入公共部門，以“Do More With Less”為標志的新公共管理運動在全球開展，隨著對新公共管理運動的反思和批判，對政府績效管理價值的思考又再次成為理論和實踐熱點。“工具理性對于提高治理能力增進治理效果有顯著的作用，它是審視和理解治理不可或缺的向度。但是，必須同時警惕工具理性的膨脹過度，防止其走向技術至上和制度崇拜，忘卻了人文精神和意義追尋的價值。”^[1]縱觀西方公共管理實踐與理論，對于政府績效管理價值的探究似乎沿著一個從倡導工具理性，到高揚價值理性，最后走向二者融合的軌跡。國內學者也基于20世紀80年代后期我國政府開展的實踐與理論的探索，通過對我國公共行政生態現實的關照提出基于服務型政府目標的公共價值導向的政府績效管理價值體系重建問題。

工具價值，是政府績效管理的主體價值，也是其自然屬性。政府績效管理作為西方新公共管理運動的產物，具有鮮明的管理主義特征，其本質是工具性的，它可不受價值和文化差異的約束，是貫徹執行管理者戰略、高效實現預期結果的有效管理工具。因為績效管理的各種具體化手段有效地實現提高政府行政效率的改革目標，工具價值就是要求人的行為必須選擇最有效的手段，以實現既定的目的，或者以手段的最優化作為理性的最高要求。作為目標結果意義上的績效，正是對管理過程是否運用管理方法，以及運用的管理方法是否達到預定目標的有效驗證。因此，在其引進公共部門的發展歷程與現實效應上，都明顯體現著一種工具性和管理主義傾向。在微觀層面，公共部門績效管理是多種管理工具的融合與共同作用，并逐漸形成了包括績效評估、績效合同、績效審計、績效預算、績效規制、績效申訴等一整套管理方法，其終極目標都指向公共部門績效的提升；在宏觀層面，績效管理因追求組織內部執行力和向心力為組織效能提升的目標實現注入活力，績效管理在貫徹落實政府管理理念、目標上發揮著有效的工具功能，因此被稱為公共部門“管理工具箱”中最有力的武器。

理念價值是指績效管理的社會屬性，是績效管理的目的性價值。人類的實踐從來就不是價值無涉的過程，理念價值，本質上是管理的終極價值，即寄予了人們實現生存的最終目的和最高理想。公共行政意義上的政府績效管理，其理念價值要求人們“關注政治制度、政策與政治思想、文化、價值觀的相應性，即政治制度的假設必須與改革相應的政治思想、價值觀的培育相結合”^[2]。政府績效管理理念價值更是政府管理的終極目標，這種理念價值包含的開放、民主、責任、績效等，即為公共價值的體現，它是主導性的、思想性的，能賦予工具價值以靈魂和能動性。唯有具有理念價值的工具，才不會走向極端，迷失方向。

政府績效管理具有工具價值和理念價值雙重價值。二者正如一個硬幣的兩面，理念價值通過工具價值得以實現，工具價值因理念價值的注入得以升華，成為能動自主的有思想的工具，二者既相互區別又相互依存，形成對立統一體，這就是政府績效管理價值的雙重性。

（一）工具價值是理念價值的載體

工具價值是績效管理存在的物質基礎與保障，是理念價值得以實現的基礎和前提。工具價值可以保障績效管理在政府管理中的有用性、有效性。在政府管理中，作為一個政府管理工具，其有用性主要表現在是否能將黨委政府的戰略目標轉化為各個職能部門的重點工作，并通過過程管理，確保其有效地落實。績效管理的工具價值，也是績效管理組織機構存在的前提和基礎。與現有很多部門不同，政府績效管理是行政改革和治理創新的一個產物，努力證明自己在政府管理中的作用和價值是這項事業存在的前提。因此，績效管理的工具價值是績效管理的物質基礎。

（二）工具價值本身滲透了理念價值

正如科學管理之父泰勒所說：“科學管理其本質是一場精神革命”，工具價值中經濟、效率、質量、結果等價值，體現了績效管理持續改進、不斷超越的價值理念。對于工具價值的實現方式、具體技術選擇、路徑設計和制度安排，如果沒有理念價值作為引領和出發點，必將走向極端。

（三）理念價值依托工具價值得以實現

理念價值通過工具價值來實現，還體現在合法性判斷上。如果沒有一個有效的工具對責任作出判斷，那么公共組織就失去了合法性的權威基礎。績效管理是公共領域責任的度量工具與實現路徑，責任作為一種價值理念，需要通過績效管理工具實現對責任的度量。正如英國學者鄧賽爾指出：績效管理建立在有效公共責任的基礎上，責任不僅僅意味著在自己的權限內回答已經發生或正在發生的事情，在大部分場合下責任還有另外一個含義，就是你的責任應該能夠由監管主體依據一定的標準或預期通過測量來進行評估。^[3]

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[1] 蔡拓：《全球治理與國家治理：當代中國兩大戰略考量》，《中國社會科學》，2016年第6期。

[2] 郭小聰：《論中國近現代政治文明轉型的工具理性思維》，《政治學研究》，2003第3期。

[3]Dunsir，Control in a Bureaucracy：The Execution Process，Oxford：Martrin Robertson，1978：41.

二、我國地方政府績效管理價值定位的嬗變

政府績效管理是公共行政的重要內容，公共行政的價值定位必然會影響政府績效管理的價值定位。從20世紀90年代起，我國的地方政府績效管理在引入發達國家政府績效管理的理念和方法的同時，積極開展符合地方實際的績效管理實踐，從實踐的發展演變看，其價值定位大致經歷了三個階段。

第一階段：以效率為主導（20世紀80年代中期到90年代末）

這一時期，從我國學者翻譯大衛·伯寧翰的《英國地方政府中運用績效評估尺度的觀察》一文起，國內學者開始介紹和引入發達國家政府績效評估的理念與方法體系，政府績效評估開始進入我國。在實踐中，主要引入國際通用的“MBO”技術，把它運用到各級政府的考評之中。價值定位則是以“效率”為主，重點在于行政目標和任務完成的數量與時間。

第二階段：效能與滿意度雙重考量（2000年到2005年）

21世紀初，新公共管理運動席卷全球，我國的政府實踐中開始更多地關注和應用政府績效評估，通過引進和介紹西方國家政府績效評估的理念與方法體系，很多地方也逐漸建立起了自己的評估制度和評估體系。這一時期，隨著經濟社會的發展，政府通過改革自身的評價方式，吸納社會公眾參與政府的績效評價，將社會公眾的滿意作為要素之一納入政府績效考核體系之中。

第三階段：以責任、服務為主導（2005年至今）

2005年前后，各地政府紛紛嘗試和探索符合科學發展觀要求的政府績效管理。同時，公共領域的研究者也在不斷地細化和深入研究國外政府績效管理理念和方法，國內地方政府的實踐也不斷得到理論指導和提升，使國內政府績效管理逐漸系統化。隨著科學發展觀的提出，以人為本的核心價值理念得以推廣，各地的政府績效管理強調以人為本、人民滿意的價值導向，與以往單純強調效率、效果的價值定位相比，有了很大的轉變。在推行動力上，法制化開始成為選擇之一。這一時期的價值定位以“公共利益、公民導向、為民服務”為主導，注重政府治理的有效性和合法性，強調治理成果為民所享，保證人民能夠直接或間接參與公共事務管理。

綜觀我國政府績效管理價值定位的演變歷程，總體上可以體現為“效率、效果、責任、服務、滿意”等要素，并將隨時間的推移和社會的發展不斷拓展與豐富。

三、政府績效管理價值定位的偏差

近代西方政治學家洛克認為，政府的目的和責任就是保障人們的生命、自由和財產等基本權利。^[1]在社會主義市場經濟條件下，政府績效管理要解決的核心問題，仍然是如何通過績效評估提升政府的管理服務效能，進而保障和維護好人民的各項權利。政府績效管理所秉持的效率、效益、服務、責任等價值定位，也都是為了切實增強人民的幸福感，提高人民的滿意度，這是政府績效管理工作開展的出發點和落腳點。但從目前我國的政府績效管理實踐看，在價值導向和價值定位上均不同程度地存在一些偏差：

一是以效率作為政府績效管理單一的價值取向。“以人為本”是政府績效管理的價值核心，因而政府的行政行為在多大程度上促進了社會公共利益應該成為衡量政府績效的根本標準。然而，由于公共利益的界定是模糊不清的，甚至存在將部門利益、地方利益置于公共利益之上，一些地方依舊以效率為主要價值取向，陷入經濟發展至上的誤區，忽視社會公平和民眾需要，從而引發社會矛盾。以“效率至上”作為政府績效的價值，無法真正踐行為人民服務的宗旨，且政府行為容易為各種利益所裹挾。

二是“以人為本”的價值定位偏于形式化。在傳統文化和行政體制影響下，官本位、政府本位的觀念依舊存在。政府在經濟社會生活中處于絕對主導地位，在政府與民眾的關系上過多地強調政府的權威，忽視政府的義務。在制度設計上，一些地方政府績效考核忽視公民的需求和權益，過于強調政府的管理和控制功能，考核的目的主要從政府自身的需要出發。在實踐中，非制度化的權力因素大于制度性安排的影響力，上級部門和領導的約束力遠超政府績效管理。因而，績效管理常常成為上級政府管理下級政府、下級政府迎合上級政府的工具，“以人為本”“為民服務”實際上蛻變為“以上級意見為主”“為上級要求服務”，社會公眾不能有效地參與政府績效管理，群眾意見未作為決策的重要依據，政府也不能及時地回應公眾訴求。

三是經濟發展的價值定位出現偏差。十一屆三中全會以來，以經濟建設為中心成為中國共產黨在社會主義初級階段基本路線的中心、發展中國特色社會主義的工作重點和興國之要。因而三十多年來，經濟發展一直都是政府績效考核中的重要指標，甚至是決定性指標。然而，“以經濟建設為中心”在不少地方卻被片面理解為“以GDP為中心”，將“發展是硬道理”理解為“GDP增長是硬道理”，甚至陷入了“數字出官、官出數字”的怪圈。很多地方政府由于缺乏現代治理理念和對績效管理的正確認識，往往將經濟發展特別是GDP增長作為績效考核的主要指標，但不講投入產出，不計成本，或者雖然表面上講績效，實際上卻沒有具體的績效評估和考核機制，導致片面追求經濟增長，生態環境遭受到嚴重的破壞，社會發展滯后，人民群眾的認可度和滿意度較低，也違背了經濟發展的初衷，不利于全面、協調、可持續發展。

[1] 〔英〕洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1964年，第55—56頁。

四、政府績效管理價值評判的標準

政府治理現代化不僅需要政府自身努力，還需要政府、社會和個人的通力合作，共同解決治理過程中的難題。從服務型政府建設層面，則是要求把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行的基本目標，體現社會公平正義、經濟社會發展以及責任政府的核心內涵。政府績效管理也要按照政府轉型的要求，進一步調整其價值取向和定位。在未來很長一段時間內，應該從以下幾個方面確定我國政府績效管理的價值定位：

（一）提升政府治理的有效性

傳統行政理念下的政府管理，由于缺乏對于行政效果的評估和管理，一定程度上造成了政府做得越多效果越差的尷尬局面。因而新時期的政府績效管理，“有效性”應成為績效評估的一個重要標準；同時，它不僅是一種價值層面的概念，還必須通過實踐將其作為一種實實在在的行為過程。

政府績效管理中的有效價值定位，具體應體現在以下三個方面：①明確政府的角色，即在日常運行和管理中，政府應履行的職能和擔當的角色應該是什么；② 提高行政能力，在相關制度以及框架內，提高自身能力來實現政府的既定目標；③ 完善監督機制，通過民主法治建設，拓寬民眾參與渠道，完善對公共權力的監督，防止政府權力的濫用、資源浪費等。

（二）推進社會的公平正義

政府績效管理的主要目的是保證政府高效運轉，從而更好地推動社會發展。但是，在追求發展的同時，不能忽視公平性價值選擇。公平是公共治理與服務型政府建設中所包含的基本要求與理念，政府管理必須兼顧不同地區、不同領域之間的差距，統籌兼顧，縮小地區差距、貧富差距等，這就更需要在提高效益性的同時注重公平，否則，就會造成不平衡和不公平的問題，破壞長期發展的穩定性。公平正義同樣應該成為我國政府績效管理的重要價值導向，這不僅有助于提升政府績效管理的公信力，更能體現政府績效管理在提升政府治理能力和推動經濟社會發展中的價值。

（三）踐行為人民服務的宗旨

政府作為公共服務和公共產品供給的統籌者以及公共服務和公共產品的首要提供者，應該通過財政支持、政策引導等手段向社會提供優質服務。通過服務的準確價值定位，政府從管理者轉變為服務者，為公民的全面發展提供優質、高效的服務，提高社會發展的活力。“以人為本”“人民滿意”作為政府績效管理的核心價值，也是人民政府為人民服務的最基本的要求。黨的十七大要求政府在政府職能上更加重視政府的公共服務職能，要以優質、高效的公共服務滿足公共需求，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。其中，服務內容由民意決定，服務方式要公開透明，服務效果要人民來評判。黨的十八大明確要求推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。“服務”已經成為我國政府管理的本質和靈魂，也必然是政府績效管理的一項根本性的價值定位。

（四）增進行政民主與回應性

行政民主或民主行政是指民眾是否有權并積極參與到政府的管理活動中；回應性則是指政府是否構建了良好的平臺讓民眾表達利益訴求、參與公共事務以及反饋民眾問題等。政府績效管理中的民主與回應性，主要體現在兩個方面：一是從政府內部考核評估以及管理來說，組織成員之間的民主是一個組織可以不斷發展、保持活力的重要因素。回應性則代表了內部上下級、同級之間的溝通交流渠道。內部績效管理的考核等制度體系設計要科學合理，同時也要通過組織內部民主的方式使得結果容易讓人接受，比如考核規則制定過程中征求各被考核者的意見，考核過程和結果的公開透明等，同時擁有良好的意見反饋渠道，可以使得政府內部溝通更加有效。二是從政府績效管理的外部評價來說，現代社會是一個開放的、價值多元的社會，社會中充滿了各種矛盾和利益沖突，政府能否很好地去聽取和吸納各方意見與利益訴求，暢通社會公眾訴求表達和參與公共事務渠道變得十分重要。多元化的績效管理方式，可以讓社會公眾參與公共事務決策、評價施政結果，并推動政府主動接受民眾的監督，落實“四問四權”，以共治共享的方式實現善政。

政府績效管理的價值定位取向，從宏觀層面來講，與政府所追求的價值定位應該是相一致的。從微觀層面上講，由于各級政府及部門的職能定位不同，因而績效管理的價值定位標準也會存在一定的差異，但是就政府績效管理的基本價值定位而言，經濟、效率、責任、服務、滿意等價值要素，還是具有統一性的。