一、近代歐洲公共利益概念與地位的轉(zhuǎn)變

歐洲近代主權(quán)國家可以說是打著公共利益或公共福祉的旗號(hào)而興起的。在中世紀(jì)的歐洲，原無私人權(quán)利與公共權(quán)力的明確區(qū)分。許多在今天看來屬于政治統(tǒng)治權(quán)力的，在當(dāng)時(shí)往往并不具有獨(dú)立的功能與地位，而只是特定社會(huì)地位的附屬權(quán)利，而擁有土地所有權(quán)則是占有某一特定社會(huì)地位的最重要表征。個(gè)人的權(quán)利或權(quán)力是與個(gè)人在封建等級(jí)秩序中的地位、角色及所承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)與社會(huì)功能相聯(lián)系的。個(gè)人權(quán)利或權(quán)力乃導(dǎo)源于、立基于、從屬于以傳統(tǒng)或上帝的意旨為正當(dāng)性根據(jù)的，預(yù)先設(shè)定而不容改變的，表達(dá)正義與公共利益、福祉的客觀理想與秩序。

中世紀(jì)歐洲的舊秩序在中世紀(jì)與近代之交面臨了危機(jī)，無法有效應(yīng)對(duì)宗教、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)情勢(shì)的各種新變化。為有效解決時(shí)代的新挑戰(zhàn)，勢(shì)力較為強(qiáng)大的君主或諸侯力求把原來在空間上、對(duì)象上以及功能上分散的各項(xiàng)統(tǒng)治權(quán)力或權(quán)利集中、壟斷于其一身，成為至高無上的主權(quán)，現(xiàn)代意義的國家因此誕生，私人權(quán)利與公共權(quán)力的區(qū)分因此出現(xiàn)。主張絕對(duì)王權(quán)的君主訴諸公共利益與福祉，訴諸當(dāng)時(shí)意指良好的共同體秩序的“良善警察”(gute Policey)理念^[1]，致力擴(kuò)張其立法、行政與司法權(quán)力。他們打破法律源自傳統(tǒng)或上帝而不可制定、修改，只得繼承、補(bǔ)充與完善的中世紀(jì)舊觀念^[2]，根據(jù)自己的理念與政策需要進(jìn)行立法、修法并介入司法裁判，從而推動(dòng)社會(huì)中傳統(tǒng)的權(quán)利義務(wù)格局與利益分配。如此一來，法律秩序固然比以前來得有彈性，能夠因應(yīng)社會(huì)的變動(dòng)發(fā)展而調(diào)整變化，但是個(gè)人權(quán)利對(duì)公共利益或福祉的從屬關(guān)系卻反而得到強(qiáng)化。因?yàn)樵诮^對(duì)王權(quán)之下，公共利益不但繼續(xù)作為一個(gè)在個(gè)人行動(dòng)之前預(yù)先確定的、指引與決定個(gè)人行為與社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)體概念而存在，不但仍然是優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利、規(guī)范與決定個(gè)人權(quán)利的內(nèi)涵與范圍的上位原則，公共利益的內(nèi)涵還可能隨時(shí)調(diào)整變化——與中世紀(jì)公共利益理念與秩序的不變性截然不同，而對(duì)公共利益內(nèi)涵的定義權(quán)與調(diào)整變化權(quán)最終又只落在掌控公共權(quán)力的專制君主手中。因此，個(gè)人的權(quán)利義務(wù)地位隨時(shí)可能面臨著由于君主對(duì)公共利益內(nèi)涵的調(diào)整而發(fā)生變動(dòng)乃至陷于不確定的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

18、19世紀(jì)的自由主義反對(duì)以君主所定義的這種實(shí)體性公共利益為中心的社會(huì)秩序，轉(zhuǎn)而以個(gè)人為建構(gòu)理想社會(huì)秩序的出發(fā)點(diǎn)。自由主義者或者從道德哲學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為自由根源于人性，是每個(gè)人任何有意義行動(dòng)的前提要件。因此，一個(gè)理想的社會(huì)秩序應(yīng)該保障所有人平等地享有自由。法律與公共權(quán)力的任務(wù)不在于落實(shí)、貫徹一個(gè)預(yù)先確定的、為所有人謀求幸福或?yàn)閭€(gè)人設(shè)定道德使命的、指引與決定個(gè)人具體行為的實(shí)體性公共利益，而在于維護(hù)所有人平等的自由。為了達(dá)到此一目的，尤其需要?jiǎng)澏▊€(gè)人自由的范圍與界限，使所有人的自由得以在社會(huì)中和諧共存；也需要防止自由的濫用，防止個(gè)人對(duì)他人所應(yīng)享有自由的侵犯。公共利益就存在于對(duì)平等的自由的維護(hù)，除此之外即無公共利益可言。

有的自由主義者則從經(jīng)濟(jì)理論的角度，主張只有放任個(gè)人自由決定、自由行動(dòng)、自由地與他人合作、自由地與他人訂定契約并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，經(jīng)由人與人之間的自由互動(dòng)，經(jīng)由市場的“看不見的手”，而不是經(jīng)由國家的統(tǒng)一調(diào)控，才能使每個(gè)人都受惠而達(dá)到最大的公共利益。換句話說，公共利益無法預(yù)先設(shè)定，它只能是個(gè)人自由行動(dòng)、互動(dòng)的結(jié)果。倘若我們把視角從個(gè)人轉(zhuǎn)移到各自承擔(dān)不同社會(huì)功能的各種社會(huì)子系統(tǒng)如經(jīng)濟(jì)、傳媒、藝術(shù)、學(xué)術(shù)等社會(huì)系統(tǒng)，也可以說，公共利益是這些不同的社會(huì)功能系統(tǒng)自主運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果，或總而言之，是社會(huì)自主運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果。

總之，自由主義把公共利益與個(gè)人權(quán)利的原有順位關(guān)系顛倒過來，不再是個(gè)人權(quán)利立基、導(dǎo)源、從屬于公共利益，而是公共利益立基、導(dǎo)源、從屬于個(gè)人權(quán)利。這并不意味著完全不得以公共利益為理由限制個(gè)人權(quán)利，而是意味著，以自由與平等為核心的個(gè)人權(quán)利無需公共利益作為其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，公共利益則存在于對(duì)以自由與平等為核心的所有人的個(gè)人權(quán)利的維護(hù)，它的核心內(nèi)涵在于劃定與維護(hù)個(gè)人自由的界限，以實(shí)現(xiàn)所有人平等的自由。如此一來，公共利益不再是指引與決定個(gè)人具體行為的實(shí)體概念，而是在很大程度上被掏空內(nèi)容而形式化了。從上述公共利益作為個(gè)人自由行動(dòng)、互動(dòng)以及社會(huì)自主運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果的角度來說，也可以說公共利益程序化了。^[3]

[1] 關(guān)于歐洲近代早期的“警察”概念，參見Hans Maier, Die ?ltere deutsche Staats-und Verwaltungslehre,2.Aufl.,München 1980,S.92 ff.;Thomas Simon,“Gute Policey”,Frankfurt a.M.2004,S.111 f.;Karl Kroeschell,Deutsche Rechtsgeschichte,Bd.2(1250—1650),9.Aufl.,K?ln 2008,S.306 ff.;Bd.3(seit 1650),5.Aufl.,K?ln 2008.,S.81 ff.

[2] Fritz Kern,Recht und Verfassung im Mittelalter,2.Aufl.,Darmstadt 1958,S.11 ff.;Otto Brunner,Land und Herrschaft,Darmstadt 1990,S.133 ff.;Wilhelm Ebel,Geschichte der Gesetzgebung in Deutschland,2.Aufl.,G?ttingen 1958,S.13 ff.;Dieter Grimm,Politik und Recht,in:ders.,Die Verfassung und die Politik,München 2001,S.13(13 f.).

[3] Dieter Grimm,Bürgerlichkeit im Recht,in:ders.,Recht und Staat der bürgerlichen Gesellschaft,Frankfurt a.M.1987,S.11(13 ff.).