2.3 國內城市空間的政治經濟學考察

城市是社會政治秩序的載體，其形式不可避免地帶有社會政治色彩，這無論是在西方資本主義國家還是在任何采用其他社會制度的國家都如此（萬強，鐘櫟娜,2007）。地方性問題常常形成了城市內部階級間沖突的焦點，因此應當將空間視角放在分析城市政治的核心地位上（諾克斯，平奇,2005）。作為一種結構化的存在，城市空間既是物質空間，同時也是行動空間和社會空間，既是人類行為實現的場所和人類行為保持連續的路徑，又是對現有社會結構和社會關系進行維持、強化或重構的社會實踐的區域。在這里，城市空間作為一個可重構的結構體，是社會建構的實踐場所（潘澤泉,2007），是作為工業文明標志和象征，也是作為集體意識與消費行為表達場所。

2.3.1 地方政府企業化與城市經營

對于城市空間組織而言，政府永遠是一個無法忽略的行為主體。從行為模式上，政府的力量既可以體現在用直接的發展戰略規劃和城市規劃手段主導城市建設，同時也可以利用各種經濟調控方式影響企業和個人的行為決策，從而對城市社會空間演變產生影響（楊上廣，王春蘭,2007）。在政治學文獻中，“政府”概念有廣義與狹義之分。廣義的政府指全部國家機構，包括全部立法、司法與行政機構；狹義的政府一般只包括國家的行政機構（毛傳新,2001）。在經濟全球化、市場化、分權化的不斷作用下，中國的經濟與社會發展正在經歷著深刻而全面的轉型，其中政府角色與作用的變遷是一個值得關注的重要領域（張京祥，殷潔，羅小龍;2006）。政府尤其是地方政府的角色與定位已經成為影響我國改革與發展的關鍵因素（黃燕，楊振斌，孟繁邨,2007），在城市化尤其是在發展中國家城市化進程中具有不可或缺的地位與不可替代的作用（傅恒杰,2007）。

一方面，中國各級地方政府在市場化改革過程中扮演著不可或缺的重要角色，是我國改革開放的主要推動者，是中國改革的第一行動集團、深化經濟體制改革的中堅力量（毛傳新,2001）。與此同時，隨著市場化改革的推動，地方政府的機會主義傾向越發明顯，具有類似于“經濟人”的特征，在政策執行過程中存在越位和缺位的問題，甚至成為市場秩序的破壞者。如周業安等把地方政府分為進取型、保護型和掠奪型三種類型，并得出地方政府的行為并不必然帶來經濟增長的結論（黃燕，楊振斌，孟繁邨,2007）。趙全軍（2002）認為，轉型時期的地方政府盡管沒有合法的市場主體地位，卻在相當程度上從傳統的中央—地方行政隸屬關系中擺脫出來，成為事實上的經濟主體，具備了與中央政府討價還價的能力，進而成為獨立的利益主體。

1.地方政府利益的形成

改革的過程正是傳統行政權力分解的過程，同時也是故有社會經濟利益格局重組的過程（余立智，翁春光,2001）。在分權化、市場化和全球化等共同作用下的中國經濟社會轉型過程中，對經濟利益、政治利益的追求成為當前地方政府關注的核心內容，地方政府出現了明顯的“政府企業化”傾向（康艷紅,2006）：既擁有一般企業無法獲得的公共資源（土地、環境、公共設施等），又擁有企業所不具有的行政權力、制定競爭規則的權力（如稅收政策、城市規劃）以及規避風險的特權（如銀行貸款、融資等）。城市空間資源成為“政府企業化”的重要載體，城市空間的發展、演化因而也表現出政府強烈主導、逐利色彩濃厚的特征。具體表現為：以行政區劃為載體的壁壘性演化、以空間躍遷為表征的馬賽克斷層演化、以短期效益最大化為目標的經營性演化、以彰顯政績為標桿的非經濟理性演化、以增長聯盟為主體的相互博弈演化（張京祥，殷潔，羅小龍,2006）。因此，政府在市場經濟發展中的職能和定位經歷了長期的發展演變與更替過程（表2.8）。

資料來源：趙一紅.2004. 東亞模式中的政府主導作用分析。北京：中國社會科學出版社,4:266277.

楊咸卯.2001. 市場構建中的政府作用：歷史與現實的話題。經濟問題探索,11:1013.

改革開放以來，在向市場經濟的轉軌中，中央賦予了地方以相對獨立的利益和經濟管理的一定自主權，于是地方政府的利益主體地位日漸凸出。各級地方政府扮演著雙重角色，承擔著雙重職能（宋莉莉，彭濤,2001;涂曉芳,2003;楊帆,2003）。一方面，作為中央政府在地方的利益代表者，作為國家上層建筑體系和國家機器中的一個環節，承擔著執行國家宏觀調控政策的職能；另一方面，又作為地方利益的代表者，是國有地方經濟的投資者和保護人，承擔著地方經濟決策與協調、地方公共事務管理的職能。而后一種角色和后一種職能對于地方政府來說是全新的。因此，地方政府具有不同于單純利益至上的“經濟人”與單純服從命令的“政治人”的政治經濟行為特征。計劃經濟時期延續下來的公共利益代表的身份逐漸分化。因此，政府并非天然的公共利益代表，政府自身利益是客觀存在的，甚至是不以人的意志為轉移的。地方政府始終存在三重身份：一是公共利益的代表；二是利益集團的代表，主要是地方利益、部門利益和單位利益；三是個人利益的代表，是經濟人、政治人、道德人的集合體（趙全軍,2002;劉序盾,2005;季燕霞,2004）。公共選擇理論認為，政府利益內在性的存在意味著組織的或私人的利益很可能支配公共政策的制定，并且決定政府公共官僚機構的運行及官員的行為，是政府失靈的深層原因（季燕霞,2004）。因此，政府利益作為一種客觀存在，它可能促進社會公共利益，強化政府權威，也可能背離、侵蝕公共利益，削弱甚至喪失政府權威。

綜合上述觀點，筆者認為，轉型時期的地方政府實際上具有三種身份，即公共行政主體、公共利益主體和地方經濟利益主體，而這三重身份往往出現自相矛盾，使得地方政府成為區域矛盾和沖突最為集中的一級。作為公共行政主體，地方政府作為公共利益的代理人，要奉行國家發展方針，提供地方公共服務，同時向基層滲透權力，實現區域內的可治理性。作為地方經濟利益主體，由于其獨立經濟利益的存在，往往會與公共利益存在不重疊之處，并進而導致公共利益與地方利益的沖突；為了爭奪企業投資和優惠政策，地方政府與地方政府之間展開激烈競爭；同時，地方政府與資本勢力達成增長聯盟以推動地方經濟發展。

2.政府間權力轉移與競合

十一屆三中全會之后，中央權力開始逐漸向地方轉移，分權成為我國政治經濟體制改革的重要內容。分權化改革重塑了中央政府和地方政府之間的權力關系，將以計劃經濟為基礎的中央集權體制逐步轉型到以市場經濟為主導的地方分權體制，形成了中央和地方分權化的格局（孫柏瑛,2004）。在國家內部，為了建立激勵機制和轉移中央壓力，實行財政放權，放權形成了計劃外資本循環和地方主義（吳縛龍,2002）。在地方經濟實力增長的同時，削弱了中央政府的管治能力。這在實行分稅制后有所改變，但出現了復雜的中央與地方的博弈關系。

以1992年全面推行市場導向的經濟改革為標志，林尚立（2001）將截至目前的分權改革劃分為兩個階段，從改革開放開始到1992 年之前，以體制內的行政分權為主體，而1992 年之后作隨著分權泛化，進入到全面分權時期。楊帆（2003）認為，中央政府的分權有兩個向度：其一是擺正政府位置，加強市場的作用；其二是調整中央與地方的關系，加強地方的作用。1980年以來的分權改革打破了計劃經濟下的傳統關系，從而使地方政府作為相對獨立的行為主體的地位逐步得到確立。這一過程主要表現在三個方面（毛傳新,2001）：① 中央政府向地方政府下放了大量的財權和事權；② 地方政府機構改革和職能轉換的相對滯后，形成所謂產權地方化；③ 非國有經濟的迅速發展。

在地方政府層次上，也存在著權力轉移并進而形成更加復雜的權力關系（王佃利,2006）。第一，向下轉移，權力在城市政治體系中向下移轉給社區或公民；第二，向上移轉，地方政府與中央政府建立伙伴關系，并成為全球與地方經濟創新的節點；第三，向外轉移給遠離政治精英所控制的機構與組織；第四，向外移轉給體制內其他部門。這些轉移不僅形成了城市政府的運行空間，改變城市政府自身的組織結構，更重要的是形成了多重的城市權力主體，導致了城市權力呈現出新的運行方式。適當地“分權”會更有利于提供適合地方偏好的公共物品，有利于建立良性的地方治理機制，也有利于地方政府更有效地調動經濟和社會資源（楊帆,2003）。中央向地方財權、事權的大量下放、國有企業經營管理權限向地方上的轉移，以及大批非國有企業的崛起，深刻地改變了中國經濟的總體格局（毛傳新,2001），使得地方政府的行為獲得了充分的財力基礎。

資料來源：朱文輝.2003. 走向競合—珠江三角洲與長江三角洲經濟發展比較。北京：清華大學出版社， 73.

改革開放以來，在政府間權力轉移的同時，地方政府作為獨立利益主體的角色不斷強化，在政治經濟資源相對稀缺的背景下，地方政府之間不斷展開各種形式的競爭、合作、沖突等博弈互動行為（表2.9）。近年來，對這國家宏觀調控力度的強化以及平衡化區域發展政策的施行，一系列國家層面上的區域規劃的編制和審批推動著地方政府間的博弈由競爭走向合作（表2.10），地方政府間的競合關系日漸主導著城市間關系的演變。

3.地方政府的城市經營行為與內在邏輯

城市經營就是以地方政府為主體，地方政府經營、地方政府獲益為特征的城市公共資源市場化運作行為，其核心內容就是地方政府對城市資源進行控制和經營，推進城市資產的保值、升值和增值，擴大城市的經濟實力，完善城市的多種功能的過程（李郇，李靈犀,2006; 黃燕，楊振斌，石秋霞,2007）。經營城市最主要的特征就是要求政府的行為要以營利為核心和目的，這樣就從根本上混淆了政府行為和市場行為的邊界，并由此加劇了市場的不公平競爭。在目前經濟體制的市場化轉型中，行政力量依然是配置資源的最重要方式之一（張京祥，殷潔，羅小龍,2006），顯現地方政府的“政績”依然是決定政府行事規則的重要出發點。

在理論層面和實踐層面，城市經營都存在著問題。這些問題的出現，并非僅僅是認識與實踐上的“誤區”，而是源于更深層、更本質的癥結，即城市政府管理的制度缺陷（芮國強,2006）。仇保興（2004）認為，城市經營是市場經濟發展的產物，雖然存在許多問題，但是現在還沒法代替它。正確的態度是揚長避短，不斷完善。既有的城市經營理論和實踐從一開始就呈現為典型的政府主導、政府收益、政府經營的市場化特征，城市政府同時作為城市公共資源的所有者、經營者、管理者和監督者（周誠君，洪銀興,2003），這樣的城市經營理論及實踐嚴重扭曲了城市資源配置市場化的本來含義，在缺乏對政府的有效約束條件下，必然對城市公共資源資產的有效配置和合理利用產生諸多不利的影響。

從世界各國來看，任何一個城市的發展都離不開政府與市場的共同作用。改革開放初期，國有企業管轄權、財政稅收權、投資權和融資權等四項經濟權力的下放使地方政府掌握了龐大的社會資源，使得地方政府與企業結合在一起，地方政府可直接分享公有制企業創造的利潤。但是1994年財稅和金融制度改革之后，地方政府經濟職能萎縮，直接控制的發展資源日益減少，對經濟活動的調控只得從直接控制轉為以間接調控為主。政府為了獲取有效的行動能力就需要取得企業的支持，而企業也期望通過介入公共部門的活動以謀取地方政府的保護并獲取非完全競爭所帶來超額利潤。于是，為了共同達成“雙贏”的目標，掌握著權力的地方政府和控制著資本的企業集團，往往在現實環境中結成了各種“增長聯盟 ”（張京祥，殷潔，羅小龍,2006），共同承擔著地方經濟運行主體的職能。

2.3.2 政治經濟學視野中的城市化與城市規劃

1.政治經濟學視角下的城市化

進入21世紀之后，政治經濟學成為研究中國城市的一個獨特視野。觀察角度的變化，使學者們認識到城市化并不僅僅是一個人口集聚、生產方式變革的過程，更成為一種社會生產積累方式，因此導致了一系列問題的產生。從政治經濟學的角度來講，城市化的過程實際上是政府與農民對土地和空間資源再分配的過程，是城市空間持續地隔離、入侵和演替的過程，是城市空間持續地生產與再生產、消費與再消費的過程（潘澤泉,2005;蔡軍,2006）。因此，城市化已經成為一種政治話語，成為各級政府公共政策的重點領域之一。

寧越敏（1998）從政府、企業、個人三個城市化主體的角度分析了20世紀90年代中國城市化的動力機制和特點。城市化不僅意味著人口從農村到城市的轉移，也意味著中央政府、地方政府以及民間私人決策者在城市發展中的決策權發生了變化，越來越多的決策將由地方城市作出（張庭偉,2000）。張庭偉（2002）認為，在全球化的影響下，城市化在實質上已成為一種生產手段，并被賦予了“拉動經濟發展”的重任，城市化已不僅僅只是經濟發展的“結果”，而是造成、帶動經濟發展的一個“原因”。城市建設活動也不再是消費，而是一種生產活動，其產品是城市化的空間，包括城市空間的“量”的增加（非城市空間向城市空間轉化，包括原有城市建成區的擴大，以及新城市、新城鎮的增加）和“質”的提高（原有城市空間質量的提高，包括老城區空間的重組和改建）。吳縛龍（2006）把城市化置于空間的生產視野之下，城市成為當代政治經濟的產物，新興的城市主義是積累政體轉型的結果，而它的出現是在把城市作為新一輪資本積累的載體。城市正是重新被賦予這種積累功能，才成為各種矛盾的熱點，充滿了張力。

2.權力與權力的空間運動

空間是政治學和行政學中存在的一個客觀變量，以空間來觀察行政權力、社會分層和公共政策，是一個非常重要而有意義的角度（胡德，劉君德,2007）。劉彥隨（1997）認為，城市中多種利益群體之間所固有的經濟聯系和利益格局，經常伴隨城市土地利用形態與結構的改變而發生變化，因此，城市空間經常是各種社會權力因素沖突的場所。王興中（1998） 從城市土地利用變化與城市內在社會權力因素的關系角度進行調查、研究，揭示出影響我國內陸大城市空間變化的內在社會權力因素，是以政府職能部門為核心，并與其他權力因素結合形成了類似西方國家的城市“執政聯盟”機制。政府權力的空間運動方式與直接效果可以歸納為（胡德，劉君德,2007）：① 通過中央與地方的財政分權，刺激了地方政府發展經濟的積極性；②通過中央到地方的權力下放，賦予了地方極大的自主權；③通過城市規劃、區域規劃等戰略手段，改善或者構建了較合理的區域經濟格局；④ 通過對具有較優經濟區位的地方或區域賦予特殊經濟政策，促進了該類地區的快速發展；⑤ 通過行政區劃調整（行政等級變更、行政轄區調整、行政中心移位等），改善了區域權力體系格局；⑥ 通過跨行政層級干預，改善區域經濟關系。

權力行使是影響城市空間的“結構性元素”，權力造就了空間（蔡永潔,2006），權力機制與市場力機制共同決定了城市空間形態變化的過程與模式（王冠賢，魏清泉,2002）?？臻g再造過程實質上也是權力運作過程，權力關系通過空間實體的建設表現出來^[1]。無論是舊城改造或者城中村改造以及城市空間擴展的過程，都是城市內部各個利益集團之間博弈的產物，伴隨著空間利益的重新分配過程（楊小彥,2006）。經濟全球化已經使城市建設從改革開放前的“消費性活動”轉變為完全的“生產性活動”，城市化已成為一種生產手段（張庭偉,2002），城市建設被賦予了政治含義，城市化的含義發生了深刻變化。

進入快速城市化階段的中國，空間生產與空間資源成為資本逐利、公民空間權益、政府制度設計三方博弈的主要戰場（任平,2006）。約翰·M.利維（2003）認為社會問題表現最強烈的就是住房問題，各行為主體在住宅區內經歷著新的利益和權力的博弈，住宅區成為城市社會生活中具有特殊意義的“利益場”和“權力場 ”（孟偉,2004）。高宏宇（2007） 認為，在空間—社會的復雜過程中，空間不僅僅是社會發展的背景和“容器”，空間也生產了復雜的社會關系，空間的不公平加劇了社會的兩極化發展。當代城市空間既是社會不同利益群體博弈的場域，又成為競相追逐的重要資源。在經濟全球化和城市化浪潮中，以土地為根基的空間進入資本的領域，地方空間成為全球資本增值運動的工具。中國的經濟全球化和城市化在一定意義上是當代全球空間生產和當代中國空間生產這兩種空間生產在新全球化時代的互動和融合（孫江,2007），農業空間、工業空間和后工業空間等三種空間生產方式在全球范圍內并存，在空間結構上構成以后工業空間為核心、工業空間為半邊緣、農業空間為邊緣的等級結構。

3.空間政治與城市規劃

城市規劃工作的本質是特定社會條件下、應對當時當地社會需求做出的一種制度安排（張庭偉,2006）。城市規劃與政治過程密切相關，城市問題是社會矛盾的空間體現，城市研究必須將城市發展過程與社會結構相聯系。但在現實情況下，城市規劃往往成為政府單方意愿的表達，公眾需求與社會公共效益則在實際操作中被忽視或無視。究其原因，則是由于城市研究中“制度視角”的缺失（陳忠,2003）。城市規劃作為一種政策行為，其實質就是一個政治過程。童明（2005）認為，城市規劃研究應當更多直面現實環境中的政策問題，而真正的城市政策行為是通過復雜的、難以系統化、規范化的政治過程、政治沖突中產生的。大部分的城市政策都是處于全然的“計劃性”與全然的“市場性”之間的，城市政策很大程度上是一種在政府與市場之間的權衡^[2]。

吳縛龍（1991）認為，利益的表達、約束、平衡和實現是城市規劃的社會過程。而城市規劃具有“政府行為”和“技術行為”的兩重性，兩者取向各異，規劃實施的本質是使技術行為的城市規劃變成為政府行為的城市規劃，克服兩者的差距（張庭偉,2000）。服務于權力不是城市規劃的終極目標，城市規劃的終極目的是要幫助城市生存發展，保持城市居民和各行各業者所期待的生活品質（周江評，孫明潔,2005）。高宏宇（2007）提出，城市規劃作為城市空間資源配置的一種手段，從編制、審批到實施的背后是各種利益主體間進行互動的政治博弈。與此相類似，龐文治和于進海（2007）認為，城市規劃受政治制約，政治對城市規劃的作用機制實際上在于權力和利益對城市空間和土地的處置權。丁成日（2004）認為，城市空間結構由市場力量、城市規劃、土地法規、城市基礎設施投資、房地產稅、城市土地發展的融資機制和私有經濟7 大因子共同決定。城市規劃和土地法規約束城市土地開發和使用的類型和強度。城市基礎設施的投資可以改變區位的交通條件，因而提高周邊土地的價格，促進土地的開發和利用。私有經濟成分和土地開發融資機制直接或間接的影響城市土地開發的資本投入量，因而影響土地的開發強度。

城市的社會本質是在分配資源與服務的過程中發生沖突的場所，而沖突正源于城市內部不同社會群體之間的競爭。鑒于目前中國城市規劃行政中存在濫用權力的現象，金勇（2005） 認為，城市規劃行政應堅持“權利本位”，以維護和保障行政相對人的權利為根本目的，而建立行政信賴保護制度是在城市規劃中實現權力控制與權利保護的一種有效途徑。陳錦富和劉佳寧（2005）則提出在城市規劃行政中應該樹立事前救濟理念，其主要途徑有：公眾參與城市規劃編制；對城市規劃成果舉行審批前聽證；對批準的城市規劃文件（尤其是詳細規劃文件）決定等提請行政復議和行政訴訟，并將行政救濟程序納入城市規劃行政編制、審查批準、變更和實施的全過程之中。湯黎明和龐曉媚（2006）建議中國應以確立實施性規劃的法律地位、用法律手段賦予和限制規劃部門的權力等為建設重點。

4.城市規劃與公眾參與

改革開放前，中國長期處于計劃經濟體制下，城市規劃是一個“自上而下”的過程，政府作為這一行動的主導者，對規劃決策形成決定性的引導，使其成為“政府單方面意志的表達”。這種政府的絕對強勢與公眾的非參與，不僅在政府看來理所當然，連公眾都認為無可厚非。改革開放后，隨著經濟、政治體制改革和自上而下的權力下放，市場對于資源配置的主導作用凸現，其弊端亦開始顯現，各種利益沖突表征化，公眾要求參與城市規劃的要求也空前高漲（劉宏燕，朱熹鋼，張培剛等,2005）。孫施文（2002）認為，公眾參與的興起既是國際自由主義復興和民權運動高漲導致公眾自我意識覺醒的產物，又反映了城市規劃界針對現代建筑運動主導下的城市規劃所出現的弊病和在多元化思想的影響下的自覺反省。羅小龍、張京祥和張洪（2002）試圖以元管治（meta governance） 為理論基礎建立中國城市規劃的公眾參與組織形式和保障機制。

目前，中國在城市規劃中的公眾參與從形式上可以分為三類：第一是召開公開會議。這是宏觀解決辦法。這種形式是我國常用的傳統手法，然而大多流于形式。二是召開專業代表會，討論技術問題。三是民眾參與的微觀解決辦法。這種形式參與程度較高、效果較明顯，但需要市民有一定的文化素質，對城市規劃與建設有一定的了解才能做到。20世紀90年代以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷發展，公眾參與規劃決策和管理的呼聲日益高漲，但是由于社會體制、文化傳統、價值觀念等因素的局限，中國公眾參與尚處于起步階段，在“市民參與的梯子”的中段，即“象征性的參與 ”（唐文躍,2002）。吳未（2003）認為公眾自始至終都應該是規劃所服務的唯一對象，公眾參與城市土地利用規劃是社會經濟發展到一定階段的必然結果。吳人韋和楊繼梅（2005）認為，立足于公眾的角度，切實提高中國城市規劃中的公眾參與程度，應當從完善法制體系、確立形式保障內容、培育公眾參與的忠誠感三個方面入手。

2.3.3 空間生產與社會行動者的互動

1.城市空間的社會生產研究

城市發展中的空間結構的變化，伴隨著時間和活動的積累而成。一個城市的形貌，不止于外表的描述，應將其對應的文化、經濟、社會、政治等背景考慮進去。中國臺灣學者夏鑄九在對彰化平原空間的變遷進行探討的時候，研究了在特定的社會與經濟脈絡中的地方政府如何通過政策的中介來對待經濟發展的過程，以及在這一過程中空間是如何被塑造的。城市空間是社會的產物，是多種社會關系和社會力量在相互作用、相互斗爭、相互協調的過程中，歷史地“生產”出來的^[3]。歐陽圓圓（2006）運用社會空間理論，對征地農民群體的身份轉變問題進行了研究，證實了政府在抽象空間維度（征地）對空間的使用，可能會與已存的社會空間（即當地居住者對空間的使用方式）發生沖突，而這種沖突反映了農民在身份轉變方面遇到的困境^[4]。閔思卿（2007）試圖把新馬克思主義城市理論與城市更新理論、文化研究相結合，更好地解釋風貌保護區在空間的生產上表現出來的特殊性，發現在空間生產過程中，資本不僅對政府、專家、媒體等各種資源擁有強大的動員能力，而且對普通市民日常生活的擠壓也是強大的^[5]。朱恩青和王小章（2006）揭示了馬路市場的獨特權力結構的存在，發現了市容隊、代理人與馬路市場三者之間的相對穩定的權力構成。李志明（2008）將城中村違法建設現象（比如違法建筑和集體土地房地產）抽象為一種占用空間的行動^[6]，并從空間的政治性與政治的空間性兩個方面樹立了空間政治學的重要理論，從“空間權力”、“空間權利”和“空間反抗”這三個層面建構了城中村違法建設問題的分析框架。

王磊（2007）在空間生產的機制分析中加入了對文化要素的考量^[7]，以城市創意產業園區的空間生產為切入點，試圖探討“文化”在如今城市發展中的內涵轉變和具體實踐。黃勇（2007） 以“空間生產”的理論視角^[8]，通過對動遷安置基地建設進程的審視來探尋生產出這種大型居住空間的社會、政治邏輯。鄧蕾（2008）從社會空間視角去解讀廉租房及其間凝結的資本、政府與社會的關系^[9]，通過重新梳理和分析廉租住房的政策邏輯、制度設計、執行上的內在張力，探討了廉租房作為城市空間的政治性。陳映芳 （2007） 從社會過程空間過程的相互關系入手，以1949 年至1970年代末三十年間上海棚戶區改造進程為例，探討了隱含在政治、經濟制度變遷背后的、影響城市社會變遷的機制和結果。胡德（2007）以公共選擇理論為基礎^[10]，把中國經濟轉型過程中的國家權力作為研究對象，并通過對國家權力的空間實踐的經驗分析來加以論證。陳薇（2008）以湖北省武漢市黃鶴樓街西廠口社區為研究個案，依循社會—空間辯證統一的觀點^[11]，根據空間生產理論，立足于空間實踐、空間的表征和表征的空間三個層面，在經濟、社會以及政府三個方面考查城市社區空間的生產以及在此過程中新的權力格局是如何成為可能的過程。

2.城市社會行為主體的博弈與互動

隨著中國城市化的快速推進，越來越多的學者也逐漸意識到城市發展和建設不再是單純的物質性、經濟性的問題，而是與城市政府的制度安排和政策選擇密切相關的，政策選擇參與者的價值取向、政策決策和協商機制的構建顯得尤為重要。何丹（2003）回顧了對西方國家城市規劃學界形成重要影響的兩個概念，即“增長機器”和“城市政體”，并探討了現階段中國城市政體的基本特征，提出分析中國城市政體的基礎框架。周愷等（2007）認為，城市政體架構是由“政府”、“企業”、“社會”三方構成的社會決策系統，在三方利益牽扯下，社會的政治決策取向處于三者之間的某一平衡位置，平衡位置取決于三方利益爭奪和權力較量之后的均衡，或者簡單地說取決于利益沖突、利益博弈的結果。石崧（2004）從城市發展的主體入手解析城市空間結構演變的動力機制，認為城市空間結構形態演變的動力主體是政府、城市經濟組織和居民，而城市空間結構的成型則是通過城市空間內部的組織與被組織過程相互交替逐步朝著理性的方向發展。城市空間結構是在自然資源條件的制約下由政府、企業、居民三個利益主體推動城市經濟、技術過程、政治權利和社會組織四種力量相互作用而構成的^[12]，而且它們的作用會隨著時代變遷而此消彼長。

城市重大建設觸動了既有的利益格局，各類行為主體本著利益最大化的目的而（主動或被動地）參與進來。除城市居民、商業利益群體（主要是房地產開發商與相關機構）以外，行為活躍的政府也成為一類特殊的利益主體，既代表公共利益又代表個體利益。從根本上說，地理學中所研究的地域空間結構實際上是個人和社會組織空間偏好與選擇的結果（曾菊新，羅靜,2002）。張京祥、殷潔和羅小龍（2006）對中國地方政府企業化主導下的城市空間發展與演化進行了研究，認為政府在市場經濟中同時扮演“裁判員”與“運動員”的雙重角色，實際上成為具有獨立利益和行為目標的準市場主體。

城市的社會本質是在分配資源與服務公眾的過程中發生沖突的場所，而沖突正源于城市內部不同社會群體之間的競爭。城市是社會中各種力量角逐的戰場，對城市空間的占有和控制，往往是社會權力最直接的映射^[13]。進入快速城市化階段的中國，空間生產與空間資源成為資本逐利、公民空間權益、政府制度設計三方博弈的主要戰場（任平,2006）。各行為主體在住宅區內經歷著新的利益和權力的博弈，住宅區成為城市社會生活中具有特殊意義的“利益場”和“權力場 ”（孟偉,2004）。高宏宇（2007）認為，在空間社會的復雜過程中，空間不僅僅是社會發展的背景和“容器”，空間也生產了復雜的社會關系，空間的不公平加劇了社會的兩極化發展。當代城市空間既是社會不同利益群體博弈的場域，又成為競相追逐的重要資源。在經濟全球化和城市化浪潮中，以土地為根基的空間進入資本的領域，地方空間成為全球資本增值運動的工具。

2.3.4 城市管治與城市治理研究

從20世紀80年代末開始，關于管治的研究在全球范圍內興起，最主要的原因在于全球性的深刻的社會變革，國家、市場、社會之間的關系上產生了根本性的長期的變化（劉筱，閆小培,2004）。管治問題是伴隨著使用公共資源的個人所面臨的各種集體行動（沖突、共享、協作等）展開的，而這一問題從人類社會形成以來就一直縈繞著人們（羅小龍，羅震東,2002）。經濟體制轉型給中國的社會、經濟發展產生了巨大的影響，改變了中國的社會管治基礎（吳縛龍,2002），與傳統的以控制和命令手段為主、由國家分配資源的治理方式不同，管治研究是在分別研究各種組織和力量的基礎上，專門研究組織與力量之間的互相滲透、互相依賴的互動關系（何興華,2001）。城市管治的本質在于用“機構學派”的理論建立地域空間管理的框架，提高政府的運行效益，從而有效地發揮非政府組織參與城市管理的作用（顧朝林,2000）。管治是通過多種集團的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源的統治方式（張京祥，莊林德,2000），以補充市場交換和政府自上而下調控之不足，最終達到“雙贏”的綜合的社會治理方式。

1.管治的概念和內涵

管治（governance）研究發端于西方國家，由于語言的差異，其相關的學術術語在中國學界有著不同的譯法。例如社會經濟領域的學者將其譯為“治理”，國內地理學界、城市規劃學界較為通行的做法是借鑒香港學者的做法將其譯為“管治 ”（沈建法,2000;陳振光，胡燕,2000;楊汝萬,2002;顧朝林,2000;張京祥,2000;張京祥，莊林德,2000;黃光宇，張繼剛,2000）。由于governance本身源出于社會學、管理學、經濟學，在上述領域中較為通行的譯法是“治理”，因此，國內地理學界、城市規劃學界一些學者在借鑒其他學科理論工具的同時，本著便于學科交叉和融通的原則保留了該譯法（孫施文,2002;孟延春,2004;陶希東,2005a,2005b,2005c;羅震東,2007;魏成、陳烈、唐常春,2007;馬學廣，王愛民，閆小培,2008b;馬學廣，王愛民，李紅巖,2008）。“管治”與“治理”是不同學科領域對同一個概念的多樣化解讀，其區別主要在于研究對象和研究方法的差異。地理學和城市規劃學界的研究對象是城市、區域等空間實體，而社會學、管理學和經濟學科則主要針對政府行為、社區、各種社會現象的研究。在學科界限日漸模糊、研究方法不斷交叉融合的今天，對“管治”和“治理”的研究出現了日漸溝通和交流的現象。周誠君和洪銀興（2003）認為，對于城市化和城市經營問題，“治理”的說法較之“管治”更能揭示權利各方在現代社會經濟結構中的責權利關系，因此建議把“urban governance ”譯為“城市治理”。

管治作為一種在政府與市場之間進行權利平衡再分配的制度性理念，已經愈來愈成為全球性的共同課題，并迅速滲透到城市與區域規劃的具體行動中來（張京祥，莊林德,2000）。城市與區域管治是一種地域空間管制的概念，它是將經濟、社會、生態等可持續發展，資本、土地、勞動力、技術、信息、知識等生產要素綜合在內的整體地域管治概念，既涉及中央元、又涉及地方元，也涉及非政府組織元（NGO）等多元主體的權利協調（張京祥，莊林德,2000; 張京祥,2005）。陳振光和胡燕（2001）認為，“管治”的復興是現實社會不斷膨脹的系列不同規模的新現象、新問題“時空壓縮”的體現。沈建法（2000）認為城市管治的焦點是各個利益集團之間的權力與責任的調整，主要是處理它們之問超越于市場經濟范圍之外的社會經濟關系。因此，城市政治經濟學是城市管治的理論基礎。而且，“管治”不具有普遍的模式，即使是現代西方國家，其管治的模式也是各具特色、十分不同的，因為除了意識形態，還有更多影響管治的因素，最明顯的如經濟因素。更具體地，每個城市、地區甚至該城市或地區的不同部門，其“管治”都可能具有自己的特色（張京祥，莊林德;2000）。姚鑫和陳振光（2002）指出中國大城市管治正朝著“多中心”管治方式轉變。張京祥、李建波和芮富宏（2005）將地方政府的“競爭型區域管治”形態劃分為5 種主要模式：區劃調整、空間整合模式；多邊協調、協議框架型模式；區域規劃、政策引導型模式；要素互補、跨區開發型模式；項目推動、共同維護型模式。

2.管治思想的應用

城市管治思想在不同空間尺度上得以應用，包括社區（羅鵬飛，徐逸倫,2003）、小城鎮（洪明，徐逸倫,2001）、城市郊區（徐逸倫,2002）、大城市（姚鑫，陳振光,2002）、都市圈（吳未，曹榮林，易曉峰,2002）、大都市區（許豐功，易曉峰,2002;安樹偉,2007）、城鎮密集區（張京祥，沈建法，黃鈞堯等,2002;吳玉琴,2003;陳明,2007）、城市聯盟（于立,2007）和跨境城市區域（沈建法,2002）等。區域管治的核心是協調區域多元利益發展主體（包括政府、企業和公眾）的權利分配關系（張京祥，沈建法，黃鈞堯等,2002）。沈建法（2002）認為，香港的跨境城市管治從“跨境保護主義”向“跨境自由貿易區”的轉變對香港珠江三角洲的發展具有顯著的意義。陳明（2007）指出，中國城鎮密集地區管治的困境在于既存在政府失靈，也存在市場失靈。許瑞生（2006）認為明確財權和事權的劃分是區域管治的關鍵。于立（2007）認為，城市聯盟的建立是為了在城市連綿區搭建一個協商、對話、溝通、交流、合作和協調的多層次平臺。只有通過實現各自的經濟利益，才能實現各方之間的協作和信任，有效的經濟補償機制是城市聯盟有效發揮作用的一個重要的前提。

城市管治在不同領域的應用，包括行政區劃調整（張京祥，吳縛龍,2004;謝滌湘，文吉，魏清泉,2004）、城市開發過程（易曉峰，甄峰,2001）、人居環境（何興華,2001）、城市生態管治（李楊帆，朱曉東，鄒欣慶,2005）、非政府組織（胡萍，盧姍,2007）、基礎設施供給（周春山，王登嶸，馬向明,2005）等。顧朝林（2001）認為，以行政區權限、行政區等級變更標準為主線研究不同層次行政區間的運行機制、利益沖突、協調模式對提高中國不同等級城市政府間的管理效率，具有十分重要的學術價值，也可能為探索中國特色的城市管治模式找到新的切入點。因此，行政區劃成為折射政府間激烈競爭和沖突關系的一面鏡子（張京祥，吳縛龍,2004）。甄峰、簡博秀和沈青等（2007）認為，當前制度框架、經濟政策與要素集聚、社會文化及空間規劃等方面是造成目前政府間管治沖突的主要原因。城市管治的一個重要內容是城市政府與其他社會組織和團體的相互關系。城市政府在各種城市社會經濟事務中扮演什么樣的角色是城市管治研究的一個重要內容（沈建法,2002）。易曉峰和甄峰（2001）認為，城市管治中城市政府的作用是重要的，但不是唯一重要的。大量區域生態環境、地區產業雷同、基礎設施浪費和城市惡性競爭等問題已成為中國實施可持續發展戰略的根本障礙。管治理念的興起為區域協調研究提供了一個全新的視角（李廣斌,2006）， 周春山、王登嶸和馬向明（2005）構建了轉型時期基礎設施供給管治體系。

顧朝林（2001）對發展中國家的城市管治進行了理論探索，尤其注重南亞、西非、東非、南非和拉丁美洲城市管治的最新發展，以便于中國城市管治研究的進一步深入和有效化。楊汝萬（2002）對發展中國家的城市管治理論進行了歸納，指出其對中國城市與區域發展的含義。宋迎昌（2004）以洛杉磯、華盛頓、路易斯維爾三個大都市區為例，通過對20世紀20年代以來城市管治理論在美國城市的階段性發展中所起到的作用的分析，提出一些值得我國借鑒的經驗。羅小龍和羅震東（2002）認為，對管治的研究必須從中國的社會實際出發，激發本土傳統社會和文化的積極因素，塑造管治形成、發展和壯大的環境。顧朝林（2001）指出，中國的城市發展有三個獨特的平臺：① 社會主義的市場經濟體系；② 5000 年的中國文化（集權、儒學、薄弱的公民社會）傳統；③ 長期且強有力的城市行政等級體系。由于中國的經濟改革造成了城市基層的管治真空，所以國家機器通過權力向基層滲透的國家地域化過程以加強其對社會的管治能力（吳縛龍,2002）。因此，中國的城市管治不僅不能擺脫政府的管理，而且還要充分利用政府的力量（劉寧,2007）。中國的特定國情以及所處的特定階段決定了中國的城市管治與西方國家所推崇的管治有較大區別，中國的管治方式推崇的國家控制之下的強國家強社會模式，是國家統合主義，而不是多元主義，更不是社會統合主義（劉筱，閆小培,2004），政府在城市發展和城市競爭中仍然起到決定性作用。

3.治理及其應用研究

中國著名政治學家俞可平（2000）認為，治理意味著一系列來自政府、但又不限于政府的社會公共機構和行為者；意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；意味著涉及集體行為的組織必須依靠其他組織；意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。因此，城市治理實質就是基于市場原則、公共利益、共同認識、平等互利基礎上的公私互動合作（侶傳振,2007）。城市治理是政府和社會之間合作關系的一種機制，其實現過程也就是利益主體之間不斷沖突、相互協商的過程（王佃利，王桂玲,2007）。城市治理強調政府職能的稀釋和政府組織的精干，強調城市利益相關者對城市發展的廣泛參與，通過合力來促進城市的發展和城市競爭力的提高（芮國強,2006）。王佃利（2006）認為，城市治理理論提出了整合多元主體的思路，注重在多層次治理、跨域治理、治理能力、伙伴關系等方面來分析城市的發展和權力運行。

面對個人“原子化”、社會“破碎化”等矛盾重重的城市社會現實，陳景嶺（2007）提出通過建立城市空間中的網絡聯盟以實現我國轉型期的城市治理。而李杰義（2003）認為，完善中國城市治理結構的根本問題是政府職能由生產型向調控型轉變，積極培育參與城市治理的多元化主體，提高城市管理的宏觀調控能力。羅震東（2007）認為，城市發展的主要矛盾是人的發展或城市社會的發展與城市治理之間的矛盾。區域經濟的發展引發和促生了大量區域公共問題，行政區與經濟區的沖突既是導致區域公共問題產生的重要原因，又是影響區域公共問題解決的體制障礙（李榮娟,2007）。陶希東（2005b）構建了“跨省區域治理”的基本框架體系。孟延春（2004）指出，美國城市治理的成功所在就是較好地解決了城市建設和治理中政府“越位”和“缺位”的問題。孫施文（2002）認為，將治理引入到城市規劃領域，可以改變我們對城市規劃作用方式的理解，同時也可以使我們通過城市規劃發揮作用的機制發現規劃作用方式的轉變。魏成等（2007）指出目前珠三角各城市的城中村治理中的挫折與困境，客觀上反映了國家宏觀制度供給結構與先行快速城市化地區的制度落差。

4.管治（治理）思想在中國應用的缺陷

從管治（治理）理論在我國的應用來看，管治作為一種“動員資源的統治方式”、“綜合的社會治理方式”的實踐，還沒有完全形成共識（何興華,2001）。而且，由于對管治中地方政府作用的過度強調，在城市規劃領域中出現了兩種最典型的誤讀（孫施文,2002），一是將治理解讀為是政府的一種管理方式，二是將治理解讀成了是對公眾參與的強調。沈道齊（2006）也認為，當前中國學術界對西方“管治”的理解還不夠深入，更沒有在實踐中應用。因此，中國的城市管治理論距離形成系統的體系還相差很遠，國內關于城市管治理論的分析和評述遠不及對它的引進及介紹的多（劉寧,2007）。從管治理論本身來看，它并非萬能，雖擅長于進行橫向協調及協商規范，卻陋于通盤權衡，其根本性的短處在于試圖通過引進市場式的決策模式從而排斥通過政治來治理社會，存在著在某些領域同常規政治分離的傾向（張京祥，莊林德,2000），而且管治無法考慮政治權力的特殊性，過分強調橫向管治便減少了城市政府在主要問題上推行長期政策的合法性和可能性（張京祥,2005）。此外，一味地強調管治可能導致決策脫離公眾控制而使權力向特殊利益集團轉移（李銘，方創琳，孫心亮,2007）。

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