2.2 國外土地利用沖突管理的機制與策略

西方國家城市中廣泛存在著土地利用的沖突，土地利用沖突揭示城市土地利用變化引起空間成本與利益再分配的空間規律（王興中等,2000）。而土地利用沖突是一個非常復雜的現象，既包括空間層面上土地用途和功能的不兼容所引發的空間競爭（spatial competition）、區位沖突（locational conflict）、鄰避設施沖突（not in my back yard, NIMBY） 等內容，也包含社會層面上土地所有者、土地管理者和土地使用者之間的目標不兼容性所引發的社會沖突。本書關注的是后者，即土地利用社會沖突，簡稱土地利用沖突。

加拿大地理學家Ley（1983） 認為，城市空間是各種社會因素沖突的場所，區域本身孕育著城市政治問題。由于城市土地利用變化的行為機制受到社會權力因素和社會空間因素的影響，才使得城市空間結構發生了變化，導致土地利用方向朝具有財富與權力的特權階層移動（王興中等,2000）。施耐伯格（Schnaiberg）提出了一種人類與環境互動的沖突理論。他認為大多數對環境問題的分析都過分強調大量消費造成能源和資源的消耗，以及造成的環境污染的嚴重，卻忽視了造成大量消費的社會制度，忽視了當代社會中的生產動力。為此，他提出資本主義社會的政治經濟制度，產生了“苦役踏車”（treadmill of production），在“大量生產—大量消費—大量廢棄”的模式下，造成了今天越來越嚴重的環境危機。施耐伯格認為（李友梅，劉春燕,2004），絲毫不受限制的競爭邏輯才是導致環境危機加劇的重要機制，只要這種結構性的因素沒有改變，則環境問題就不可能得到最終的解決。

2.2.1 城市蔓延與土地利用沖突

西方城市土地利用沖突的研究主要集中在城市空間蔓延性擴展對城市郊區農地的侵蝕和生態環境的破壞。沖突是伴隨著城市空間的使用所不可避免的，是城市空間運作的基本特征。Minnery（1985） 認為，城市規劃的實施過程中存在著諸多沖突，比如，對未來影響不可確知的不確定性沖突、公眾參與不足所引發的規劃編制和實施中的程序性沖突、規劃政策以及社會意識形態所導致的法令結構性沖突等。全球經濟體系下，自然資源的商業化為自然資源的可持續利用帶來了前所未遇的沖擊和挑戰。與此同時，一些環境問題，比如增長管理和居住區蔓延也表明了現存政治過程的復雜。Brogden and Greenberg（2003） 研究亞利桑那州放牧與經濟增長所引發的環境沖突問題，認為必須采取新的政治途徑在利益相關者之間進行合作和知識共享。城市蔓延并不是一種新的現象。在過去的一個世紀中，大都市地區不斷增長不斷外延，將城市地區推進如原本的鄉村地區。歷史不斷顯現表明（Edelman, Roe and Patton,2003），鄉村城市沖突就是這種蔓延式擴張的最終結果。

McGee（2007）提出城市邊緣區的決策阻遏（decisional congestion）模型（圖2.6），城市邊緣區在來自于國家、大型企業以及跨國公司等的自上而下的變革力量的作用之下，同時又受到來自地方基層（如地方政府、中小規模的企業、家庭等）自下而上的變革力量的作用下，在位于城市與農村交接的城市邊緣地域產生急劇而頻繁的土地利用沖突。

資料來源：McGee T.2007. Managing the Rural-urban Transfermation in Asia. The Challenges of the Urban Margins. Speech in Sun Yat-sen Uni-versity, Guangzhou, China.

2.2.2 自然資源管理與土地利用沖突

在人與自然的互動過程中，開發與保護的沖突成為自然資源管理的兩難抉擇。Campbell, Gichohi and Mwangi（2000） 反映了持續不斷地放牧和耕作等生產方式對于稀缺的土地資源和水資源的可接近性的競爭。該文采用政治生態學的方法建立資源可接近性和沖突的分析框架，把社會—環境事務看做是社會過程和生態過程沿時間軸交互作用的結果。亞馬遜地區正在經歷著快速的城市化土地占用，雨林地區的邊緣擴張過程是以大地產所有者和小農戶之間的劇烈、持久的對抗和沖突為特征的，暴力沖突已經成為這一過程中持久存在的特征（Schmink, 1982）。Chu（2002）對浙江天目山自然保護區內的生態環境保護與當地農民生產經營之間的土地利用沖突現象進行分析，認為，土地利用沖突現象因人口壓力的存在而在中國自然保護區管理中非常普遍。在很多地方，對土地資源、水資源等的競爭和爭奪是最常見的地方沖突現象，尤其是在自然資源對于滿足基本生活需要起到至關重要作用的地區更是如此。

2.2.3 土地利用沖突的類型與結構

Lampe and Kaplan（1999）選取了美國8 個社區，對其土地利用沖突解決的案例進行研究。依據包括地理分布特征和沖突的實際內容，包括設施選址沖突、基礎設施項目沖突、增長和發展沖突、環境和自然資源保護與培育沖突等四種類型，并且都采用調解的方式解決嚴重的土地利用沖突。Kluwe（2002） 考察了在阿拉斯加和芬蘭北部，當地人所從事的生計農業活動與外來游覽者所進行的游憩活動之間基于土地利用的矛盾和沖突。作者按照沖突是否明確顯現而劃分為顯性沖突和隱性沖突，并按照社會影響的大小而劃分為微觀沖突和宏觀沖突（表2.2）。

資料來源：Kluwe J,2002.

2.2.4 土地利用沖突的管理策略

目前對土地利用沖突的研究主要集中在自然資源管理過程中。Mitchell（1997）認為，當出現自然資源分配的沖突或者出現環境利益分歧的時候，有四種方法可以用到（表2.3）：第一，政治途徑；第二，管理途徑；第三，司法途徑；第四，替代性爭議解決方式（alternative dispute resolution,ADR）。其中，司法途徑是最常用的一種，利用法庭及其建立好的過程和程序常常是處理爭端的最適當方法。然而，日益增長的對司法途徑耗時和對抗性的關注，已使得人們越來越多地將注意力投向替代性爭端化解。

資料來源：米切爾,2004:415444.

資料來源：Hutchison, 2006.

目前，歐美國家比較盛行的土地利用沖突解決機制是參與機制、溝通機制和合作機制。同時，治理思想的廣泛傳播也在土地利用沖突管理領域產生了應用。

1.參與機制與土地利用沖突管理

目前，歐美國家解決沖突問題最常用的方法是替代性爭端解決，這種方法可以應用于設施選址談判、社區矛盾和爭議等對立雙方面對面的直接解決爭端而不是走正規的法律程序。ADR 試圖避免出現多方對抗以及司法程序常見的非輸即贏的局面，而是面向合作和凝聚共識。一般來說，有談判、調解和仲裁等三種形式（圖2.7,表2.4），形成一個連續系統，從談判到調解再到仲裁，過程變得越來越有組織，而參與者則越來越放棄對該過程的控制。

替代性爭端化解途徑的主要特征包括：第一，對各方利益和需要的關注超過對地位和先例的關注；第二，勸說而不是強迫；第三，承諾共同的協議而不是強制解決；第四，建設性的交流并增進相互理解，而不是否定性的批判和急切的辯護或捍衛權益；第五，由于共同承諾，所達成的解決方案具有持久性；第六，有效分享和使用信息；第七，更大的靈活性。

資料來源：根據米切爾（2004:415444）改寫。

2.合作機制與土地利用沖突管理

除了以上三種ADR 之外，其他的策略就是鼓勵爭議多方相互之間建立合作伙伴關系。伙伴關系更普遍的方式就是建立倡導聯盟（advocacy coalitions）。這種組織是建立在活動個體具有三個層次信念的假設上的（圖2.8）：深層核心信念、核心政策信念以及從屬政策信念。深層核心信念不能改變，然而倡導聯盟的建立是在沖突各方的核心政策信念或者從屬政策信念的交叉上。

倡導性聯盟框架

深層核心信念：不可撼動的信念政策核心信念：個體對系統的感知（比如，隨環境影響程度的感知，由誰負責解決問題等）次要政策信念：政策推行的方式以及界定問題的要求等

資料來源：Hutchison, 2006.

3.替代性治理與土地利用沖突管理

在土地利用沖突的管理中，當前最前沿的沖突管理策略是替代性管治（alternative governance,AG）途徑。它明顯不同于先前較為狹隘的ADR觀點。ADR 源自于采用協商或調節的方式以避免通過法庭判決沖突所帶來的花費和不確定性，而AG 則更廣泛地關注整個治理系統的應用，關注如何才能把他們用來促進國家、公共社團和企業活動的每一方面（米切爾,2004:441443）。AG 途徑革新性的理由包括：為草擬新的政策、法律、法規而舉行的多方當事人圓桌會議過程；發展流域和區域資源管理規劃；履行同舟共濟動議。政府、公共社團和企業都可以發起這些過程。他們在過程中廣泛應用了多種基于協商的技巧，聘請了各種各樣的促進者和調解者。此類決策過程常常被描述為“協商型”、“共享型”或“以一致同意為基礎”，其專門應用則標明“圓桌會議”、“政策對話”、“管理協商”、“一致性會議”、“協調”和“協同管理”。而協商和調節的技巧和過程也日益用于改革諸如公共聽證、顧問委員會、社區委員會那樣的傳統。

4.土地利用沖突管理的行動策略

一般來說，在土地利用沖突的管理中關鍵性的策略包括：共管和決策權共享、建立有效的補償機制、為地方居民提供替代性經濟來源以及互動型規劃等四個方面。目前應用最為廣泛的是賦權、共管和決策權分享的策略。

（1）賦權與社區參與

資料來源：Friedmann, 1992:67.

土地利用沖突經常涉及當地居民與政府行政機構之間的沖突，比如在環境資源保護與地方經濟發展之間的沖突中。比如，以社區為主的生態旅游強調當地居民生活質量及資源保護的并重，但是從全球的案例中舉例來看，可以讓當地原住民族從祖傳的土地和自然資源中獲益太少、權力太小（Scheyvens,1999）。作為掌控生態旅游可能為當地居民帶來何類影響及沖突的架構，賦權的過程被視為一個機制，通過這個機制激發受賦權者的權力意識、培養能力與視野觀點。

Friedmann（1992）認為，當一個地區面臨經濟衰退與發展停滯時，可通過社會網絡、金融資源、自主的生活空間、知識和技術、社會組織、工作和生活的器具、維持生計以外的剩余時間、適當的信息、社會網絡等8個因素的參與和協調，使得此地區可以獲得適當的資源與協助而脫離貧窮（圖2.9）。其中，金融的資源、自主的生活空間、知識和技術、工作和生活的器具、維持生計以外的剩余時間及適當的信息可通過政府的協助而獲得，并配合專業團體的協助及居民主動的參與，共同形塑社區自主發展的空間。

賦權還可以從4個面向來考量：經濟、心理、社會和政治層面（表2.5）。經濟層面強調賦權帶來的可能的收益增加和利益普惠化；心理層面強調通過賦權強化本地居民的自信心以及對本土地資源的認同感；社會層面強調通過賦權達到凝聚社區共識、促進社會和諧的目的；政治層面強調賦權之后帶來社區公共事務決策的民主化，強調公眾參與機制的建立以及對社會弱勢群體利益的照顧。

資料來源：Scheyvens, 1999.

（2）社區參與自然資源管理

相較于過往由上而下的精英領導模式，社區參與強調的是地方居民參與環境事務，并且積極主動地與外來資源結合。因而，將地方居民納入地方資源保護的行動者范疇。政府部門與居民做適當的溝通，引導居民認知到自己對自然資源和傳統文化所擔負的保護、維護責任，并從自然資源保護中獲得經濟上的實際收益。無論國內外，強調地方的參與以及尊重地方社群的主體性也成為重要的焦點。

在自然資源保護過程中，當地居民是生態旅游事業及自然資源的主要經營管理者，社區參與是將自然保護與生態旅游地當地因旅游而產生的工作機會相互連結的方式之一，是結合了保護、經濟和社區發展的方式（Sproule,1996）。因此在社區參與式的自然資源保護中，居民是整個活動的主體兼行動者。當地居民長久以來與自然共存的法則讓居民擁有更多當地資源的知識，對于規劃執行的持續性較高，而政府的人員與政策則隨時有異動的可能。政府的權利與職責下放，不但得以獲得地方的信息與知識，也可收政治支持的效益。參與的好處是有助于加強政府單位等公共部門和民間的伙伴關系，同時也有助于做出正確的判斷。

Pimbert and Pretty（1997）按照居民參與層級而劃分出社區參與的類型與梯度（表2.6），認為唯有社區參與、地方知識得到認同與重視，以及地方社群擁有決策的前提下，生態保護和環境可持續的規劃才有成功的可能。

資料來源：Pimbert and Pretty, 1997.

（3）環境伙伴關系的建立

環境政策的施行經常要面對的是資源保育及開發利用兩種截然不同的管理理念，公眾民主意識的抬頭和利益的沖突往往是環境相關議題紛爭的來源，因此目前環境相關議題常用“環境伙伴”（environmental partnerships）形式來解決。在20世紀最后十年，伙伴關系成了保護與環境保護的重要成功策略。伙伴關系是一種志愿性的結合，目標是共同合作以面對環境問題，需要相當長的信任基礎與資源投入來營造。Elcome and Baines（1999）在世界自然保護聯盟（IUCN）的教育及溝通委員會 （CEC）報告中提出伙伴關系建立的原則（表2.7），以降低公眾參與失敗的概率。

資料來源：Elcome and Baines,1999.

（4）共同管理的實施

共同管理（collaborative management,簡稱共管）意指自然資源管理中存在于各利益相關者之間的伙伴關系。它把“參與”的概念應用于自然資源或保護區的經營管理上，有兩個或是更多個社會行動者（包括原住民、政府機構、非政府組織等）參與協商、界定與確認彼此之間對管理公平的分享、應有的權力以及于指定區域中對自然資源的責任。保護區經營管理上的公眾參與通常是指存在于各利益相關者間的伙伴關系，同意分享彼此間在保護區范圍內資源的權力與責任及其經營管理運作（BorriniFeyerabend,1996）。利益相關者主要包括主管部門、當地居民、資源使用者、地方政府、研究機構、相關從業者等。共同管理模式為當代提供了一個整合社會、文化、政治與環境議題的方法。不同于美國式無人公園的模式，共同管理模式允許原住民使用保護區內的自然資源，以維護他們在文化、發展、政治與心靈上的需求（Sneed,1997）。共同管理對原住民而言有其意義，其中肯定他們的土地權、認可他們的財產（包括社區的擁有或是土地的使用）和他們對地方資源管理制度與執行，不僅提供咨詢還有一定程度的參與保護區管理。

共同管理并無一定的規劃藍圖，隨著各地環境的不同而有所差異。但是我們仍可從國外的實際操作案例中獲得啟發。Sneed（1997） 從美國與加拿大國家公園與原住民共同管理的經驗中，歸納出共同管理執行模式包含三大要點：一是需賦予保護區內自然資源使用有法律制度上的明確性，第二是共同管理組織的建立，第三則是委員會需有充足穩定的資金來源。此外,Borrini-Feyerabend（1996） 提出共同管理的效益可就國家機構（例如國家公園）以及地方利益相關者的獲利這兩個層面來講，通過國家機構（國家公園管理單位）和地方的利益相關者的結盟可避開對資源的剝削，通過所有的團體參與協商來有效的分享管理權力。除了對機構與利益相關者資源管理能力能有所提升外，還可增加國家機構和利益相關者之間的相互信賴，增加公眾對保護議題的了解。

保護區的經營管理需要嚴肅看待與地方經濟發展互動的課題。在保護區內妥當地處理保護與當地經濟發展的關系是達成保護目標最直接、也最有成效的方法，就是注重當地環境的可持續發展，將園區內的生產、生活與生態三個層面的問題妥善處理，在開發與保護之間取得適當平衡，容納地方傳統知識與力量，進而促進保護目標的達成。而在 20世紀70年代，加拿大與澳大利亞等國家公園所推行的與當地原住民“共同管理”機制（Sneed,1997），則是講求尊重當地原住民原有的生活方式，以及國家公園與原住民間彼此利益的分享與責任的分擔。

土地利用沖突現象在中西方城市發展過程中是普遍存在的，但由于中西方城市化發展階段的不同，西方土地利用沖突研究主要集中在城市郊區，尤其是農業空間、自然保護區等在城市郊區化中所面臨的城市侵占。在西方土地利用沖突的研究中，關注較多的是自然資源保護區內的開發與保護的沖突問題。而在本書的研究中也涉及城市邊緣區開敞空間的保護與發展的問題，西方研究關于賦權和共管的經驗為國內的實證研究提供了經驗參照。

[1] Chu S.2002.Peasant Economic Activities,Land Use Conflicts and Their Resolution in Tianmmushan Nature Reserve,China.M.A Dissertation of the University of Guelph,May.