李某某等訴攸縣國土資源局征收案

案例依據

湖南省株洲市中級人民法院〔2017〕湘02行終102號行政判決書。

案例內容

上訴人李某某因訴被上訴人攸縣國土資源局、第三人攸縣春聯街道辦事處土地儲備行政征收一案，不服湖南省攸縣人民法院〔2016〕湘0223行初12號行政判決，向株洲市中級人民法院提起上訴。法院受理后，依法組成合議庭，于2017年9月29日公開開庭審理了本案，本案現已審理終結。

原審認定，攸縣人民政府于2009年開始規劃建設東城新區，并以預征土地的方式啟動征地，共征收土地9801畝。被告攸縣國土資源局根據攸縣東城新區規劃建設的要求，需要實質儲備攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組范圍內部分土地，在征得該組同意后，被告于2010年1月25日與李家組簽訂《土地征收協議書》，征收原告所在村民小組的土地680.28畝，其中水塘19.08畝、水田48.29畝、林地474.19畝、油茶132.77畝、旱土6.35畝。征地補償標準根據土地利用現狀分類GB/T21010-2007的標準，參照醴茶高速攸縣段征地補償安置標準執行。其中對工礦倉儲、公共管理與公共服務、特殊項目、交通用地等用途的用地，今后不另行增加補償；對商服和住宅用途的土地，另在供地時適當進行補償。在簽訂該協議中，原告因被告未向原告公告批準征地機關、批準文號、征收土地范圍等內容，不同意該協議，也未在協議上簽字。2013年4月，攸縣人民政府下達《關于東城新區征地工作有關問題的專題會議紀要》（攸府閱〔2013〕26號），明確了征地補償價格、商業用地提留補償、安置地和預留地政策等問題。2013年7月，攸縣聯星街道辦事處《關于東城新區公益事業用地提留補償的請示》，建議征收公益事業用地每畝另外補償6000元，該請示得到攸縣人民政府的同意。攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組共有組民118人，26戶，在《征收土地協議書》上簽名有18戶。攸縣東城新區迎賓大道占用雙沿村李家組土地面積20.57畝；旭日陶瓷住宅小區占用該組土地面積110.19畝；義烏國際商貿城占用該組土地面積64畝，均已審批。原告認為，被告與原告所在村民小組部分村民簽訂的《土地征收協議書》不合法，且攸縣人民政府將公益用地轉為商業用地違法，侵犯了原告的土地補償利益，要求補償經濟損失30萬元。原告故訴至法院。

原審認為，本案系土地儲備行政征收糾紛。本案爭議的焦點是：1．原告是否為本案適格的訴訟主體；2．攸縣國土資源局與攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組簽訂的《征收土地協議書》以及政府部門將征收攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組的部分土地用于商業用地是否合法；3．原告要求攸縣國土資源局補償經濟損失30萬元應否支持。現具體分析如下：

原告是否本案適格的訴訟主體問題。

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第一條規定：“農村集體土地的權利人或者利害關系人認為行政機關作出的涉及農村集體土地的行政行為侵犯其合法權益，提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”第四條規定：“土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。”根據上述規定，原告作為本案征收土地所在村民小組的成員與征收土地的行政行為具有直接利害關系，在其認為自己的權益受到侵害時，有權提起訴訟，是適格的訴訟主體。故，被告及其訴訟代理人提出“原告不是適格的訴訟主體”的辯論意見，法院不予采納。

攸縣國土資源局與攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組簽訂的《征收土地協議書》以及政府部門將征收攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組的部分土地用于商業用地是否合法的問題。

首先，攸縣國土資源局是簽訂本案《征收土地協議書》的一方當事人，該協議是以攸縣東城新區規劃建設而儲備土地為目的而簽訂的。《土地儲備管理辦法》第二條規定：土地儲備是指市、縣人民政府國土資源部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備包含了土地的收回、收購、征收等一系列工作，涉及土地、計劃、財稅等多部門，是多種法律關系與多種法律行為的綜合，地方政府實施的土地儲備行為既有行政管理行為，又有平等主體之間的民事行為。本案中，土地征收雖然是被告實施，但征收土地協議的簽訂，并非被告單方行使行政管理權的行為，協議的訂立遵循平等、自愿、有償的原則，被告的法律地位與土地使用權人均系平等的民事主體，協議內容也是雙方合意的結果；參照《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規定，李家組現有居民26戶，已有18戶在協議上簽名同意，超過了該組三分之二以上的戶數，應視為代表了李家組。因此，被告為儲備土地而簽訂的本案《土地征收協議書》并不違反相關的行政法律法規。其次，原告還訴稱“政府部門將公益用地轉為商業用地違法”，經查，《征收土地協議書》首先載明目的是“根據攸縣東城新區規劃建設需要”，且協議第四條中也提及征收的土地并不排斥“商服和住宅等用途”，《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。”因此，原告訴稱“公益用地轉為商業用地違法”的事實不成立。

三、原告要求攸縣國土資源局補償經濟損失30萬元應否支持的問題。

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定：“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。”《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征用的人民政府裁決。”國務院法制辦公室作出《關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法〔2011〕35號）規定：“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。”鑒于本案中原告提起行政訴訟的目的主要訴求是對政府土地補償有異議，根據查明的事實，原告就該項訴請沒有先行由行政機關裁決，而是徑行提起訴訟。且原告未提供由被告賠償其損失的事實和法律依據，故，對原告方的該項訴訟請求亦不予支持。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回原告的訴訟請求。本案案件受理費50元，由被告攸縣國土資源局承擔。

宣判后，李某某不服，上訴稱：1．攸縣國土資源局與攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組部分村民簽訂的《征收土地協議書》確定的補償標準過低，且攸縣國土資源局未履行發布征地公告、組織聽證、進行地籍調查和地上附著登記確認、擬定一書四方案并報審批、發布征地補償安置方案等法定程序，該《征收土地協議書》違法，上訴人不同意該協議，也未在協議上簽字，應確認該協議違法。攸縣國土資源局將共益用地轉為商業用地未經過審批，也應確認違法。2．要求攸縣國土資源局補償上訴人經濟損失30萬元。3．依法撤銷一審判決。

被上訴人答辯稱：1.《征收土地協議書》系雙方的真實意思表示，征地行為完成后，政府將土地性質變更與上訴人無關，被上訴人在預征地過程中無侵權行為，也無侵權結果，無侵權事實，上訴人要求賠償30萬元沒有依據。2．原審法院認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，應予維持，請求二審維持一審判決駁回上訴人的上訴。

原審第三人攸縣春聯街道辦事處述稱：1.《征收土地協議書》的簽訂遵循了平等、自愿有償的原則，協議的內容是雙方真實意思的表示。《征收土地協議書》征收土地的目的是“根據攸縣東城新區規劃建設需要”，該協議中同時也明確了征收土地的用途為商業和住宅，根據相關法律規定，具體實施的建設項目土地的用途是公益或者是商業，由市、縣人民政府批準，因此上訴人提出將公益用地轉為商業用地違法的上訴理由完全不能成立。2．根據《土地管理法實施條例》的規定，對土地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由原批準征用的人民政府依法裁決，因此行政裁決是前置程序。3．被上訴人的土地收行為符合法律規定，上訴人提出違反征收程序的理由與客觀事實不符，其上訴不能成立。綜上，請求駁回上訴，維護行政機關行政行為的權威性、嚴肅性、法律性。

原審判決認定事實的證據已隨案移送法院，經審查，可以作為認定事實的證據。法院對原審查明的事實予以確認。

另查明：攸縣蓮塘坳雙沿村李家組共有組民118人，24戶，在《征收土地協議書》上簽名的有18戶。該組被征土地已經使用的有審批手續，未使用的尚無審批手續。

還查明：被上訴人攸縣國土資源局是以土地儲備方式啟動征地。

案例判決

二審法院認為，本案系土地儲備行政征收案，爭議的焦點是：1．攸縣國土資源局與攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組簽訂的《征收土地協議書》以及政府部門將征收攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組的部分土地用于商業用地是否合法；2．被上訴人攸縣國土資源局是否應當補償上訴人經濟損失30萬元。根據雙方訴辯理由及本案爭議焦點，法院分述如下：

一、關于攸縣國土資源局與攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組簽訂的《征收土地協議書》以及政府部門將征收攸縣蓮塘坳鄉雙沿村李家組的部分土地用于商業用地是否合法的問題。

《土地儲備管理辦法》第二條規定：“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。”第四條規定：“市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。”《中華人民共和國土地管理法》第五條第一款規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。”《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”根據上述法律的相關規定，攸縣國土資源局有權以攸縣東城新區規劃建設而儲備土地為目的與李家組簽訂《土地征收協議書》。在本案中，攸縣國土資源局與李家組簽訂《土地征收協議書》是攸縣國土資源局作為行政主體為實現行政管理目標，與相對人之間經過協商一致達成的協議，屬于行政協議，協議的內容并非攸縣國土資源局單方意思表示的體現，而是雙方合意的結果，且李家組現有居民24戶，已有18戶在協議上簽名同意，參照《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規定，因該組三分之二以上的戶數在協議上簽字，應視為代表了李家組。雖攸縣國土資源局與李家組在簽訂《征收土地協議》時尚未辦理征地審批手續，但被上訴人亦未實際對協議中的集體土地予以征收。至于該協議簽訂后，攸縣國土資源局在取得審批手續的情形下，實際征收使用的土地以及被上訴人沒有取得審批手續至今仍由上訴人耕種使用的土地，只是上訴人認為補償數額應按新的補償標準予以提高，但尚不影響協議的效力。因此，被上訴人攸縣國土資源局為儲備土地而簽訂的本案《土地征收協議書》沒有違反法律規定。對于上訴人所稱“政府部門將公益用地轉為商業用地違法”，因《征收土地協議書》首先載明目的是“根據攸縣東城新區規劃建設需要”，且協議第四條中也提及征收的土地并不排斥“商服和住宅等用途”，且《土地儲備管理辦法》第十五條規定：“已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。”第二十二條規定：“儲備土地完成前期開發整理后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源部門統一組織供地。”《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定：“……在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。”因此，納入儲備的土地，由市、縣人民政府國土資源部門統一組織供地，具體建設項目用地可由市、縣人民政府批準。上訴人訴稱“公益用地轉為商業用地違法”的事實不成立。

二、關于上訴人要求攸縣國土資源局補償經濟損失30萬元是否應予支持的問題。

在《土地征收協議書》簽訂后，攸縣國土資源局向雙沿村李家組支付了土地征收補償款3517922元，部分履行了協議約定的內容，李家組部分村民也領取了相應款項，視為對攸縣國土資源局履行行為的認可。上訴人對政府征地補償標準有異議，要求攸縣國土資源局補償30萬元，根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條之規定：“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。”《土地管理法實施條例》第二十五條第三款之規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征用的人民政府裁決。”及國務院法制辦公室《關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法〔2011〕35號）之規定：“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。”上訴人就該項訴請應先行申請行政機關裁決，故法院對上訴人該項訴訟請求不予支持。當然，被上訴人攸縣國土資源局作為土地行政主管部門，應當積極配合協調處理好上訴人的具體訴求，在法律、政策允許的范圍內，充分保障上訴人的合法權益。

綜上，上訴人的上訴理由不能成立，法院不予支持。原審認定被上訴人以預征地方式征地，上訴人與被上訴人系平等的民事主體不當，應予糾正，但適用法律、法規正確。2017年10月27日，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人李某某負擔。

本判決為終審判決。