張某某農村承包經營戶與重慶市石柱土家族自治縣人民政府等農村土地承包經營權證上訴案

案例依據

重慶市高級人民法院〔2017〕渝行終449號行政判決書。

案例內容

石柱土家族自治縣民用爆破器材有限公司（簡稱“石柱民爆公司”）請求撤銷重慶市石柱土家族自治縣人民政府（簡稱“石柱縣政府”）向張某某農村承包經營戶（簡稱張某某戶）頒發的農村土地承包經營權證一案，張某某戶不服重慶市第四中級人民法院〔2016〕渝04行初65號行政判決，向重慶市高級人民法院提起上訴。法院依法組成合議庭進行了審理，現已審理終結。

一審法院經審理查明，張某某戶系重慶市石柱土家族自治縣燈盞鄉帽頂村菜地組（原帽頂村二組）農戶，經村組合并，張某某戶所在組合并為重慶市石柱土家族自治縣南賓街道紅井社區濱河組。二十世紀八十年代初，在第一輪農村土地承包時，張某某戶在其所在的帽頂村二組承包了土地。1998年第二輪農村土地承包時，石柱縣農村土地承包合同分戶清冊（代副本）記載，張某某戶在菜地組承包了“野雞平”7塊、“瓦廠壩”4塊、“田壩”1塊、“材林中上段”4塊、“材林屋當頭”9塊、“七樹品”4塊、“加擔堂”7塊土地，其中“加擔堂”7塊土，面積0.96畝，四至界線為東至自己屋當門，西至靠樹林，南至靠自己森林，北至公路邊。2010年完善第二輪農村土地承包經營權確權頒證，石柱縣政府于2010年11月30日為張某某頒發了石柱縣政府農地承包權（2010）第CQ360116040025號《農村土地承包經營權證》（簡稱《土地承包經營權證》），該證記載張某某戶在濱河組承包了“瓦廠壩”“上坎”“野雞坪”“梁家灣”“梁橋”“野雞坪”“煉（炸）藥庫”共7塊土地。其中，“煉藥庫”土，面積2.1畝，四至為東廠房，西張某某地，南溝，北張某某房子。

二十世紀七十年代，石柱土家族自治縣物資總公司（石柱土家族自治縣物資局）在石柱土家族自治縣燈盞鄉帽頂村二組修建了占地面積為664.16平方米的炸藥倉庫。八十年代，該公司在炸藥倉庫外修建了圍墻。1993年，石柱土家族自治縣物資總公司對該倉庫用地申請登記，土地登記審批表記載倉庫用地面積為3213.16平方米，四至為東公路，西石崖，南責任地，北石崖，附有權屬界址示意圖。1997年石柱土家族自治縣物資總公司改制，其下設的化工建材公司改制成立石柱民爆公司。2007年11月27日，重慶市國土資源和房屋管理局為石柱民爆公司頒發了石柱縣房地證2007字第002347號房地產權證，該證記載石柱民爆公司倉庫坐落于石柱縣南賓鎮城北路，土地使用權面積為3549.87平方米，附有宗地圖。2014年9月5日，重慶市石柱土家族自治縣國土資源和房屋管理局為石柱民爆公司頒發了石柱縣房地證2014字第014528號房地產權證，該證記載石柱民爆公司倉庫坐落于石柱縣南賓鎮城北路，土地使用權面積為3549.87平方米，附有宗地圖（四至為東公路，西石崖，南責任地，北石崖）。石柱民爆公司認為石柱縣政府2010年為張某某戶登記的“煉藥庫”土地屬其使用，其登記行為侵犯了石柱民爆公司的合法權益，遂提起本訴，請求撤銷石柱縣政府為張某某戶頒發的《土地承包經營權證》中關于“煉藥庫”的登記。

另查明，為了查清案件事實，一審法院對爭議地現場進行了踏勘。爭議地位于石柱土家族自治縣南賓街道紅井社區濱河組小地名石堰溝，該地原為巖窖地與張某某戶實際耕種的土地相連，當地村民于二十世紀八十年代在此處開山取石形成一塊空地即爭議地，該空地在石柱民爆公司炸藥倉庫圍墻范圍內，也在張某某戶《土地承包經營權證》中登記的“煉藥庫”土地的四至界線內。

一審法院經審理認為，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第二十三條的規定，縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。根據《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第四條的規定，實行家庭承包經營的承包方，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證。石柱縣政府有為其轄區內農村土地承包頒發農村土地承包經營權證的法定職責。本案的爭議焦點為，一是石柱民爆公司是否具有本案原告主體資格問題。二是被訴行政登記是否屬于人民法院受案范圍問題。三是石柱民爆公司的起訴是否超過起訴期限問題。四是被訴行政登記是否合法問題。

一、石柱民爆公司是否具有本案原告主體資格的問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款之規定，只有與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織才能以原告的身份對作出行政行為的行政機關提起行政訴訟。本案中，涉案“煉藥庫”土地在石柱民爆公司提交的其倉庫用地宗地圖（四至界線）范圍內，石柱縣政府作出的被訴登記行為與石柱民爆公司間存在利害關系，石柱民爆公司具有原告主體資格。

二、被訴行政登記是否屬于人民法院受案范圍的問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第一條規定，“農村集體土地的權利人或者利害關系人認為行政機關作出的涉及農村集體土地的行政行為侵犯其合法權益，提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！薄吨腥A人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第四條規定，“實行家庭承包經營的承包方，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證?！备鶕鲜鲆幎?，農村土地權屬登記行為是法律法規賦予行政機關作出的涉及農村集體土地的行政行為，如果該行為侵犯了利害關系人的合法權益，利害關系人提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。本案中，石柱縣政府在《土地承包經營權證》中為張某某戶登記“煉藥庫”承包地，該行為屬于農村土地權屬登記行為，利害關系人石柱民爆公司對該行為不服，可提起行政訴訟，人民法院應當受理。

三、石柱民爆公司的起訴是否超過起訴期限的問題。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款之規定，公民、法人或者其他組織從知道或者應當知道行政行為內容之日起2年內就應當針對行政行為提起訴訟。石柱縣政府和張某某戶提出石柱民爆公司的起訴已超過法定起訴期限。經查，石柱縣政府和張某某戶未提交證據證明石柱民爆公司的起訴已超過2年的起訴期限，且本案也無其他證據證明該事實存在，故其意見不成立，不予采納。

四、被訴行政登記是否合法的問題。根據《重慶市人民政府關于開展農村土地承包經營權確權頒證工作的意見》（渝府發〔2010〕82號）規定精神，在完善第二輪農村土地承包經營權確權頒證中，政府為農村土地權利人頒發的農村土地承包經營權證登記的農村土地權屬關系應當明確，界址清楚無爭議，做到證、賬、簿、地相符。本案中，石柱縣政府為張某某戶登記的“煉藥庫”土地與石柱民爆公司倉儲用地經現場查勘實地存在重合。石柱縣政府認為其為張某某戶頒發的《土地承包經營權證》記載的內容與張某某戶1998年石柱縣農村土地承包合同分戶清冊內容一致，張某某戶認為其承包的“煉藥庫”土地與其“加擔堂”土地系同一塊土地。經查，石柱縣政府和張某某戶均未提交張某某戶第一輪土地承包的相關證據，無法判明張某某戶第一輪土地承包情況。張某某戶1998年石柱縣農村土地承包合同分戶清冊（代副本）中記載的“加擔堂”的四至界線與“煉藥庫”登記的四至界線不管是在登記上還是在實地上均不一致，且“煉藥庫”的附錄面積（原承包面積）與“加擔堂”在清冊中記載的土地面積也不一樣。故現有證據不能證明張某某戶1998年承包的“加擔堂”土地與2010年登記的“煉藥庫”土地屬同宗土地。綜上，石柱縣政府為張某某戶登記的“煉藥庫”土地存在爭議，根據上述規定精神，石柱縣政府在登記中未盡審慎審查義務，其登記行為事實不清，證據不足，應予撤銷。但實際上，本訴行政爭議實屬當事人間土地的權屬之爭，撤銷登記不等同于化解了實質爭議，只有當事人啟動行政裁決程序由有權機關進行裁決，爭議才能得以實質化解。

綜上所述，石柱縣政府為張某某戶頒發的《土地承包經營權證》中關于“煉藥庫”的登記事實不清，應予撤銷，石柱民爆公司的請求成立，予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決撤銷石柱縣政府為張某某戶頒發的《土地承包經營權證》中關于“煉藥庫”的登記；案件受理費50元，由石柱縣政府承擔。

張某某戶上訴稱，石柱民爆公司并非《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第一條規定的農村集體土地的權利人或利害關系人，被訴行政行為亦非涉及集體土地的行政行為，故石柱民爆公司不是本案適格原告，其起訴不屬于行政訴訟受案范圍。根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規定，石柱民爆公司對建設用地使用權主張權利應經過行政機關處理的前置程序才能起訴。2013年9月各方當事人就爭議地發生權屬糾紛并由社區居委會調處時石柱民爆公司應當知道被訴行政行為，其起訴超過了6個月的起訴期限。1984年第一輪土地發包時候爭議地被發包給張某某戶，倉庫圍墻內包含了張某某戶等三戶的承包地，經各方協商后才修建圍墻。炸藥倉庫房屋占地僅664.16平方米，1993年卻登記為用地面積3213.16平方米，2007年再增加336.71平方米，其中的差額面積顯然是將張某某戶的承包地登記為石柱民爆公司所有，一審法院未對石柱民爆公司取得爭議地是否合法進行審理。一審法院認定部分事實不清，適用法律錯誤。請求撤銷一審判決，依法改判。

石柱縣政府二審中未提交書面答辯意見。

石柱民爆公司二審中未提交書面陳述意見。

石柱縣政府在法定舉證期限內向一審法院提交并舉示了以下證據：1．張某某戶重慶市石柱縣農村土地承包經營權證登記簿；2．張某某戶石柱縣農村土地承包經營權確權頒證分戶清冊。擬證明石柱縣政府為張某某戶頒發的承包經營權證與承包合同、登記簿一致，其頒證行為合法。

石柱民爆公司在法定舉證期限內向一審法院提交并舉示了以下證據：1．營業執照。擬證明該公司的基本情況。2．法定代表人身份證明書。擬證明該公司的法定代表人情況。3.1993年土地登記審批表，石房權（96）字第323號房屋所有權證存根。擬證明1993年，石柱縣政府將爭議地已登記在石柱縣物資總公司名下，面積3000余平方米，土地性質國有，四至界限清楚，石柱民爆公司享有爭議地的權屬。4．石柱縣房地證2007字第002347號房地產權證。擬證明爭議土地系國有土地，使用權屬石柱民爆公司。5．石柱縣房地證2014字第014528號房地產權證，石柱縣房地證2014字第014529號房地產權證，石柱縣房地證2014字第014531號房地產權證。擬證明涉案土地屬于國有土地，登記在石柱民爆公司名下，其使用權屬石柱民爆公司。6．張某某戶重慶市石柱縣農村土地承包經營權證登記簿，石柱縣農村土地承包經營權確權頒證分戶清冊。擬證明張某某戶1998年登記中沒有“煉藥庫”，2010年換證改變了1998年承包狀況，被訴行政行為違法。7．石柱縣農村土地承包合同分戶清冊（代副本）。擬證明張某某戶1998年沒有“煉藥庫”2.1畝土地登記。8．石農文〔2014〕90號石柱縣土家族自治縣農業委員會關于南賓鎮紅井社區張某某土地承包經營權證登記錯誤調查情況的報告。擬證明80年代初涉案土地被征，補償了300元，變成了國有土地，并修建了圍墻。

張某某戶在法定舉證期限內向一審法院提交并舉示了以下證據：1．張某某身份證復印件。2．戶口復印件。證據1、2擬證明張某某及其家庭成員信息情況。3．石柱縣農村土地承包合同分戶清冊（代副本）。擬證明張某某戶在1998年土地承包情況。4.《土地承包經營權證》。擬證明張某某戶在2010年土地承包情況。5．馬某某證實材料及身份證復印件。擬證明1987年，石柱縣物資局在張某某戶的土地處修建圍墻，將部分土地圈入圍墻內，由物資局開門供張某某等農戶進入干農活。6．陳某某證實材料及陳某某及代書人陳某甲的身份證復印件。擬證明1987年，石柱縣物資局在炸藥庫房處修建圍墻將張某某戶、馬某甲戶、譚某某戶的承包地及自留地圈入圍墻內，經協商，由石柱縣物資局開設一門供農戶進出干農活；土地承包證上的面積比實際面積小。7．石柱土家族自治縣南賓街道紅井社區居民委員會證明。擬證明張某某戶與石柱民爆公司糾紛發生的經過。8．示意圖。擬證明爭議地的實地情況。9．經張某某戶申請，證人陳某某、馬某某出庭作證，擬證明“加擔堂”和“練藥庫”是一個地名，該地由張某某戶至今在耕種，以及修建炸藥庫的時間和修建圍墻的時間。

為了查清案件事實，一審法院組織石柱民爆公司、石柱縣政府和張某某戶對爭議地現場進行了查勘，制作了現場圖和筆錄。

經一審庭審質證，1．對石柱縣政府提交的證據，石柱民爆公司對真實性無異議，但對合法性和關聯性有意見，認為2010年是在1998年基礎上換證，應該與1998年證一致，石柱縣政府未舉示第一、二輪土地承包的證據，達不到證明目的。張某某戶對上列證據無異議。

2．對石柱民爆公司提交的證據，石柱縣政府質證意見如下：對證據1-2無意見；對證據3的真實性無意見，合法性有意見，與本案無關聯，不符合征收程序；對證4的真實性無意見，但對合法性、關聯性有意見，圍墻沒有納入炸藥庫范圍，炸藥庫的土地沒有轉為國有土地；對證據5的真實性沒有意見，涉案地塊是農用地沒有審批轉為建設用地，炸藥庫土地范圍是炸藥庫本身；對證據6-7認為實際是發包方和承包方一致認可的承包內容，登記簿也是對分戶清冊的登記，石柱縣政府只是對已經取得承包經營權的土地頒證，2010年頒證的地名、地塊、四至和1998年相比有變化是普遍現象，達不到證明目的；證據8中的300元是對圍墻的補償，不是對圍墻內土地的補償，本案的土地沒有被征收，從中可以看出在2014年前就有爭議，石柱民爆公司起訴超過了起訴期限。張某某戶的質證意見如下：對證據1-2無意見；對證據3的真實性無異議，土地證違法，不能證明70年代支付了補償款轉為國有土地，也證明不了爭議地被頒在2.1畝之內；對證據4的真實性無意見，對取得該證的程序有意見，達不到證明目的；對證據5的真實性無意見，但頒證程序違法，不能證明2.1畝在這個范圍內；對證據6-7的真實性、合法性、關聯性無意見，“加擔堂”與“煉藥庫”的四至一致，達不到證明目的；對證據8的真實性無意見，該文件認可炸藥庫于70年代修建，80年代建圍墻，但證明不了石柱民爆公司支付了補償款。

3．對張某某戶舉示的證據，石柱民爆公司的質證意見如下：對證據1的真實性、合法性、關聯性無異議；對證據2無異議；對證據3的真實性、合法性無意見，關聯性有意見，1998年分戶清冊中沒有“練藥庫”地塊，該清冊中“加擔堂”地塊不在炸藥倉庫圍墻范圍內；對證據4的真實性無異議，對合法性、關聯性有意見，2010年土地承包登記是以1998年登記為依據，2010年增加“練藥庫”登記程序不合法；對證據5中的證言的真實性、合法性、關聯性均有異議，對身份證無異議；對證據6中證實材料真實性、合法性、關聯性有異議，對陳某某的身份證無意見，但應由律師依法收集；證據7中記載糾紛發生在2013年不屬實，石柱民爆公司在2013年不知道被訴行政行為；對證8的真實性、合法性、關聯性均有異議，無制作人、制作時間，且與實地不符。對證據9陳某某出庭作證的證言認為，修建圍墻時間應是80年代，占用該地支付了300元，“加擔堂”在巖上，倉庫之外；對馬某某出庭作證的證言的真實性、合法性、關聯性有異議，“加擔堂”不在圍墻之內。石柱縣政府對證據9中馬某某出庭作證的證言認為，其證言證明炸藥倉庫修建時不存在圍墻，修圍墻時沒有發生土地性質改變，圍墻內的土地和炸藥倉庫占地不是一個概念，石柱民爆公司無原告主體資格；對其余證據無異議。

4．各方當事人對一審法院制作的現場圖無意見；石柱民爆公司對一審法院現場制作的筆錄無異議，石柱縣政府和張某某戶對現場制作的筆錄提出以法院查證的事實為準。

一審法院對以上證據材料認證認為，1．石柱縣政府提交的證據證明張某某戶“煉藥堂”土地的登記情況，與本案有關聯，予以采信。2．石柱民爆公司提交的證據1-2具有真實性、合法性，與本案有關聯，予以采信；證據3-5證明涉案土地的權屬，與本案事實有關，予以采信；證據6證明張某某戶“煉藥庫”土地的登記情況，與本案有關聯，予以采信；證據7證明張某某戶1998年土地登記情況，與本案有關聯，予以采信；證據8無單位印章，不具備證據形式要件，合法性存疑，不予采信。3．張某某戶提交的證據1-2證明張某某的基本情況，與本案有關聯，予以采信；證據3證明張某某戶1998年土地承包情況，與本案事實有關聯，予以采信；證據4證明“煉藥庫”土地登記情況，與本案有關聯，予以采信；證據5-6能證明本案事實部分，予以采信；證據7證明涉案土地爭議協調情況，與本案有關聯，予以采信；證據8無當事人、制作人等簽字確認，來源不清，不予采信；證據9能證明本案事實部分，予以采信。4．一審法院查勘現場制作的爭議現場圖和筆錄，能證明爭議現場狀況，予以采信。

法院二審經審查，一審法院對各方當事人舉示的證據認定正確，法院予以確認。二審查明的事實與一審無異。

案例判決

二審法院認為，《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第二條第一款規定：“農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。”本案中，炸藥倉庫的1993年土地登記審批表、2007年房地產權證、2014年房地產權證均載明該倉庫用地屬國有土地，四至均為東公路，西石崖，南責任地，北石崖。本案爭議地位于前述炸藥倉庫使用的國有土地范圍之內，亦在張某某戶《土地承包經營權證》記載的“煉藥庫”承包地范圍之內。石柱縣政府在爭議地已于1993年登記屬國有土地的情形下，于2010年頒發《土地承包經營權證》將爭議地作為農村土地“煉藥庫”確認由張某某戶承包經營，屬認定事實不清。一審法院據此判決撤銷《土地承包經營權證》中關于“煉藥庫”的登記并無不當。張某某戶舉示的證據并不能證明2013年爭議地權屬糾紛發生時石柱民爆公司已經知曉《土地承包經營權證》的內容，其提出石柱民爆公司的起訴超過6個月起訴期限的上訴理由不能成立，法院不予支持。本案被訴行政行為是《土地承包經營權證》，炸藥倉庫使用土地被登記為國有土地是否合法不屬于本案的審理范圍，張某某戶提出本案中應對石柱民爆公司獲得爭議地使用權的合法性進行審理的上訴理由不能成立，法院不予支持。

綜上所述，一審判決認定事實清楚，適用法律法規正確，上訴人張某某戶的上訴理由不能成立。2017年9月28日，二審法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人張某某農村承包經營戶承擔。

本判決為終審判決。