2 精準扶貧相關概念及可持續發展概念的界定

2.1 精準扶貧

2.1.1 貧困

貧困的概念屬于歷史范疇，不同時期的不同貧困狀況下，人們對于貧困的認識存在差別。傳統意義上的貧困是指絕對化的收入貧困，隨著時代的發展，貧困的概念被擴大化，逐漸被擴大為多元化的人類貧困。

收入貧困是被現代社會普遍認可和接受的貧困表現形式。早期對于貧困的認識主要是以食物為主的生活必需品的匱乏，導致“食不果腹”的現象產生，后逐漸擴大為社會最低生存需求中最低收入和物質必需品的匱乏，即除食品外，還包括了非食品類的必需品，如住房、衣著和參與社會基本活動等其他物品的缺乏，逐漸擴大為一種“食不果腹、衣不蔽體、房不遮風雨”的生活狀態。收入貧困的研究也由最初的收入貧困的科學界定、對收入貧困的測量標準和尺度轉為對收入貧困的評價、如何緩解收入貧困等多方面內容的豐富與擴充。其中，收入貧困的評價主要包括：第一，從宏觀角度對一個國家的國民人均收入進行評價；第二，從微觀角度，即從社會居民收入角度衡量收入貧困。

人類貧困較于收入貧困更為復雜。以諾貝爾獎獲得者孟加拉國經濟學家阿馬蒂亞·森為代表，學者們將人類貧困看作是除生活必需品外，貧困者獲取收入的能力與創造機會的能力均處于社會最低水平，并意味著貧困者缺乏可以獲得和享受正常生活水平的能力。1989年，歐洲共同體將貧困定義為“個人或家庭可獲得或享受的資源非常有限，因此導致被排除于最低限度或正常的生活方式之外”的生活狀態。1997年，聯合國開發計劃署發布的《人類發展報告》中指出“貧困是一種對貧困者多種生活標準方面缺失的展現”。世界銀行發布的《2000/2001年度世界銀行發展報告》將貧困明確界定為“貧困意味著工資收入、消費能力的不足以及可獲得教育、健康等各項權利的缺失”“是福利被剝奪的狀態”。聯合國發布的《2030年可持續發展議程》（2015）提出除要實現消除生活收入在國際極端貧困標準的貧困外，還要實現包括社會保障制度大規模覆蓋窮人和弱勢群體，人們平等享有資源和基本社會公共服務，并從“健康、教育和生活標準”等三方面、十指標加權計算貧困指數。

因此，從影響因素看，人類貧困是收入水平、自身能力、機會、環境、權利等多種因素影響的多元化現象。

本書所界定的“貧困”主要是從收入意義上而言，即按照國家2010年人均收入水平不足2300元的農村貧困標準所定義的人群則為“貧困人口”。國家根據《中國農村扶貧開發綱要（2010—2020年）》，將中西部扶貧任務艱巨、貧困人口相對集中的地區，按照貧困人口數量、農民收入水平和基本生產生活條件，適當兼顧人均國內生產總值人均財政收入等標準，確定了592個國家級扶貧工作重點縣。并將2007—2009年3年的人均縣域國內生產總值、人均縣域財政一般預算性收入、縣域農民人均純收入等指標低于同期西部平均水平的地區劃分出11個集中連片特困地區，加上長期實施特殊扶持政策的西藏自治區、四省藏區、新疆南疆三地州地區，共14個集中連片特困地區、680個縣。這些地區主要是以收入標準為依據界定的貧困縣，是農村財政扶貧資金的主要支持地區。

以“收入水平”為界定標準，便于國家對貧困人口和貧困地區進行衡量與統計，是多元化“人類貧困”的最終表現形式。目前，國家扶貧工作面臨的多維化、復雜化的“人類貧困”現狀并未改變，因此，財政扶貧資金的扶貧目標和措施仍面向的是多元化的“人類貧困”，還需采取向貧困人口提供財政補助或扶貧資金項目等多種扶持形式，以及“因戶施策、因人施策、扶到點上、扶到根上”的施策方法，促進貧困人口收入水平和發展能力提高、所處環境改善。

2.1.2 扶貧模式

無論是從經濟角度還是社會角度看，貧困問題一直是抑制經濟增長、影響社會穩定的重要障礙，減少貧困成為人類追求社會公平、公正、正義的具體表現之一。貧困現象在表面上主要表現為物質匱乏和經濟困難，在深層次上表現為能力的不足和文化、權利等水平的缺失，因此，扶貧工作的開展還應立足于促進經濟發展，著眼于文化的提高和權利的回歸。目前，我國的貧困不僅體現為收入水平的不足，還體現為自我發展能力的欠缺（或能力貧困）。長期以來，以政府為主導的扶貧主體自上而下、遞推式地將資源分配給貧困地區和貧困農戶，很容易使信息不對稱和效率降低，從而難以達到預期的扶貧效果，因此，為更加有效率地扶貧和減貧，還需政府結合實際，采取適應貧困地區減貧發展的扶貧模式。

從理論上講，模式是指處理、解決某類問題的方法論。所謂扶貧模式，是在解決貧困問題的基礎上，被“加工”成為的可模仿、推廣、借鑒的行為的集合。根據劃分標準的不同可區分出多種扶貧模式，根據扶貧主體、扶貧主體作用于扶貧客體、投入的扶貧要素、扶貧分配的對象以及扶貧客體脫貧領域的劃分標準，呈現出不同的扶貧模式。此外，按照新發展主義經濟學理論和我國扶貧模式的演變，我國的扶貧模式可劃分為傳統意義的扶貧模式和新型扶貧模式。其中，傳統的扶貧模式包括直接救助、項目扶貧、產業扶貧、科技扶貧和小額信貸扶貧模式；新型扶貧模式包括教育扶貧、異地搬遷開發扶貧、轉移勞動力、市場經濟扶貧開發和啟動式參與扶貧的模式。傳統的扶貧模式主要是中華人民共和國成立以來至2000年我國政府所采用的扶貧模式，新型扶貧模式主要是2000年之后，為適應新形勢下的時代環境和貧困背景，并結合前期扶貧經驗所開展的一系列扶貧模式。

傳統的扶貧模式與新型扶貧模式會依據不同的時代特點和貧困狀況同時出現，且不局限于主體為政府的行為，市場主體也會不同程度地采取傳統或新型的扶貧模式開展扶貧工作。

本書所研究的“扶貧模式”是指在政府財政扶貧資金的支持下，通過教育扶貧，異地搬遷，轉移勞動力，開發產業市場，鼓勵貧困農戶積極參與的，“輸血”與“造血”并重的多元化扶貧方式。近年來，隨著我國從高速經濟增長向中高速經濟增長的轉變，政府采用積極的財政政策推進市場經濟的發展，減稅政策的實施和財政赤字規模的不斷擴大，導致財政收入規模呈現一定程度的壓縮。同時，由于經濟增速放緩造成充裕的社會資本投資熱度下降，游離的社會資本急需尋找更適合的投資之地，探尋與政府的合作，尋找資金的有效配置。目前，扶貧攻堅已進入“啃硬骨頭”的階段，政府的財政扶貧資金和現有的部分市場資金支持，因投入與運行中存在的一些問題已難以滿足貧困農戶和帶動貧困農戶脫貧的四類新型農業經營主體的資金需求，隨著貧困人口的減少，已脫貧農戶和普通農戶也會因逐步開展的規模化農業生產而促使資金的需求不斷增加，農村地區亟待擴充新的資金來源形式以彌補資金缺口，這不僅是新時期反貧困進程中應著重解決的問題，也是財政扶貧資金面臨2020年貧困縣全部脫貧后財政資金如何再支持的問題。因此，在未來多變的市場經濟環境下，政府式扶貧模式還應逐漸利用政府政策引導社會資本轉變，并逐漸向擴大社會資本投入為主、支持“三農”發展的主要經濟模式發展，成為促進農村貧困地區持續脫貧發展的新趨勢。

2.1.3 財政扶貧資金

2.1.3.1 扶貧資金

扶貧資金是指為緩解貧困現象，政府和非政府類的社會主體根據機構特點所提供的用于支持貧困地區基礎設施建設、發展貧困地區農業生產和促進地區經濟、社會發展，以項目或直接資金補助形式給予貧困人群支持的資金?，F階段，根據國家統計局按照資金來源的統計口徑，我國扶貧資金主要包括三個方面：政府財政扶貧資金、國際扶貧資金和其他扶貧資金投入。其中占比最高的是政府提供的財政專項扶貧資金，其次是世界銀行、亞洲銀行等國際組織提供的國際扶貧資金，國內社會組織捐贈、企業幫扶、定點幫扶、對口幫扶、信貸扶貧等其他扶貧資金的規模也在不斷提高。

2.1.3.2 財政扶貧資金的界定與劃分

按照資金的投向劃分，財政扶貧資金主要包含兩種口徑，一種是大口徑下，國家為改善貧困地區的生產、生活條件，提高貧困人口生活水平和自我發展能力，支持貧困地區經濟發展而設立的財政資金；具體包括財政發展資金、扶貧貸款貼息、以工代賑資金、少數民族發展資金等專項財政資金，這種口徑涵蓋了所有財政扶貧金。另一種是小口徑的財政扶貧資金，是直接以補貼資金發放給貧困農戶的資金，不包括各項發展資金。此外，按照財政支出項目的口徑，財政部也對財政扶貧資金的種類進行了界定，包括了行政運行、一般行政管理事務、機關服務、農村基礎設施建設、生產發展、社會發展、扶貧貸款獎補和貼息、“三西”農業建設專項補助、扶貧事業機構和其他扶貧支出等。與國外政府扶貧資金或社會補助資金的界定有所不同，由于環境的差異，我國的貧困群體主要集中在農村地區，對于財政扶貧資金的討論也多傾向于解決農村貧困問題。

本書主要研究大口徑的財政扶貧資金，指出農村財政扶貧資金能緩解和消除農村貧困現象，其專項部分用于農村貧困地區公共基礎設施建設和服務，可改善貧困農戶農業生產和經營條件，帶動貧困農戶脫貧。農村財政扶貧資金中，中央財政扶貧資金主要為中央財政收入中撥付用于扶貧的專項財政資金，地方財政扶貧資金為與中央相配套的省級和縣級財政撥付的配套財政資金。

2.1.3.3 財政扶貧資金與其他扶貧資金辨析

本書所提到的其他扶貧資金主要是以社會組織（NGO）和金融機構為主的社會、市場類的扶貧資金，其中，社會組織扶貧資金主要是結合扶貧項目提供的扶貧資金和無償提供的社會援助資金，與財政扶貧資金相比，由社會組織開展的扶貧資金項目，其服務特定組織的目標較為明確，服務行為規范化和服務目標具有針對性，利用扶貧資金實施扶貧計劃的效率會更高，更具有瞄準性。財政扶貧資金與社會組織提供的扶貧資金兩者具體的差異化表現為：

（1）資金投入主體不同。財政扶貧資金的主要投入主體為中央政府和地方政府，其中地方政府為?。▍^、市）級和縣級政府。以社會組織為主的其他扶貧資金的投入主體主要分為三類：一類為政府部門建立的社會組織，如中國紅十字會、中國慈善總會；第二類為具有政府背景，但隨著社會化改革逐漸成長和適應變化，脫離政府獨立開展社會活動的社會組織，如中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會；第三類為民間自發形成的草根型社會組織，如鄉村文化保護與發展志愿者協會。近年來，隨著國家對于扶貧工作的重視，非專業性的社會組織也開展了特色扶貧活動。

（2）資金來源與方式不同。財政扶貧資金來源主要為中央財政的專項轉移支付、省級和縣級配套專項財政扶貧資金。社會組織扶貧資金的資金來源按照投入主體的不同，主要來源于政府財政補貼、國內和國外的無償捐贈資金。由于資金籌措和扶貧項目具有不確定性，其采取的模式主要是保證資金可持續獲得的基金模式。

（3）資金投向存在差異。不同扶貧資金的最終目的均是緩解貧困地區的貧困狀況，但由于資金規模的差異化，具有較大規模的財政扶貧資金多投向于貧困地區的大型基礎設施建設、農業生產技術推廣、職業教育、社區醫療等規模較大的扶貧項目。社會組織扶貧資金雖不排除具有較大的資金規模投入基礎設施建設，但總體而言，資金項目的實施更具針對性，傾向于根據某個貧困縣的貧困特征和生存環境，設計具有針對性和專業性的扶貧項目，以提供資金支持。

（4）兩者的優勢不同。相比于社會組織的扶貧資金，來源于中央與地方的財政資金規模較大，資金支持扶貧項目范圍也較廣，由多部門負責不同類型的的扶貧資金，資金投向更為廣泛，同時，國家政策會出臺配套的政策支持并配合財政扶貧資金的運用。社會組織扶貧資金相對而言，更接近于本地化的貧困群體，比較了解貧困縣和貧困人群的需求，因此資金更具有針對性且貧困瞄準度更高，會根據不同貧困地區的特定需求較快地開發符合需求的扶貧項目。

除社會組織外的其他扶貧資金還包括了金融機構提供的信貸資金，其與財政扶貧資金和社會組織扶貧資金的最大區別是該類資金使用的有償性、期限性等特征，對彌補財政扶貧資金不足、發展農村金融體系，推進缺乏生產資金的貧困農戶和帶動貧困農戶的四類新型農業經營主體發展農業生產、經營具有重要的資金支撐作用，是新時期“造血”式扶貧開發資金支持的重要組成部分。

2.1.4 精準扶貧

2.1.4.1 精準扶貧概述

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，指針對不同地區、不同人口的貧困狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。簡單而言，精準扶貧就是瞄準每一個貧困人口然后有針對性地進行扶貧，即誰貧困就扶持誰，誰的貧困程度深，對誰的扶持就應更多。

2.1.4.2 精準扶貧機制主要包括四個方面的內容

一是將貧困戶和貧困村精準識別出來，并建檔立卡。它是精準扶貧的前提，以每年農民的人均純收入為識別標準，以農戶收入為基本依據，并綜合考慮住房、教育、健康等情況。二是深入分析已識別出來的貧困戶和貧困村的致貧原因，采取具有針對性的措施，實行精準幫扶。三是精準管理，對扶貧對象以及扶貧績效進行精準管理，一方面通過貧困戶信息網絡系統實行動態管理，及時跟蹤、監測扶貧舉措與實施效果，實現扶貧對象的有效進出；另一方面通過建立扶貧資金信息的披露制度和扶貧項目、對象的公示公告制度，確保財政扶貧資金能夠正規使用。四是對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理成效的精準考核，以及對貧困縣幵展扶貧工作情況的量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處，并建立精準扶貧考核機制。

1．精準識別

精準識別是扶貧工作的基礎，是實施精準扶貧的第一步，目前，在具體工作過程中，精準識別包括這些流程：首先，扶貧工作干部對農民進行走訪調查，填寫調查問卷，收集關于農民的詳細信息。然后，根據收集到的信息對農戶家庭進行綜合評分，再根據評分結果對貧困戶進行排名，對符合國家制定的扶貧標準的農戶信息進行復審，如果沒有異議，便向公眾公示，進行歸檔備案。最后，對農戶進行建檔立卡并將農戶的信息輸入扶貧信息動態管理系統中。要想有效地分配扶貧資源，實現扶貧目標，便要準確地確定扶貧目標。對貧困戶進行認定包括以下程序：第一，向農民宣傳精準識別政策，使農民了解精準識別工作的具體內容、評定標準、評定流程。要提高農戶的參與度，保證他們的知情權和參與權，使建檔立卡工作順利開展。第二，提高制訂精準識別的工作方案，有序推進各個環節，引導農戶積極參與，引入社會各界等第三方進行監督，以保證識別、鑒定貧困戶的過程公開、透明，且公平、公正。第三，要通過互聯網信息平臺系統對貧困戶的信息進行監管。

2．精準幫扶

扶貧的關鍵是對需要幫助的人給予幫助，最終幫助他們脫離貧困。要確定什么樣的人是貧困的人，了解他們為什么會成為貧困者，造成貧困的根本原因是什么，貧困達到怎樣的程度，應該對他們給予什么樣的幫助，應如何幫助他們擺脫貧困，進行什么樣的幫助最好。這就要求工作人員真正落實工作，需要精確到每個人、每個家庭。首先要本著實事求是的原則，對所有的貧困人員進行分類管理，對不同情況的貧困者，制訂不同的方案，因地制宜，把幫扶的各項措施真正落實到位。其次是務必要到村到戶。不管是對基礎設施的建設、教育培訓還是對貧困戶進行危房改造、生態移民，一定要確保工作落實到每個村、每一戶，明確區域資源優勢，實現資源的開發，在使農民脫貧、確保扶貧政策實施上發揮作用。然后，因戶施策。工作人員必須到戶了解農民的真實情況，了解他們貧困的具體原因，每個農戶都要有專人對他們負責，要針對每個農戶制定幫扶策略，為他們爭取到扶貧資金，通過扶貧項目讓他們擺脫貧困。要充分發揮地方資源優勢，充分了解當地情況，明確什么樣的產業適合本地區發展。再次，從如何加強農村基礎設施建設入手，這是所有扶貧項目能夠順利開展的最基本的條件，要注重提高農村農民的生活水平，充分利用各種資源保證他們的基本生活，從而有助于發展生產，促使農民增收，改善農民的家庭情況，最終使其擺脫貧困。最后是資金應到戶到人，確保幫扶資金發放到每個貧困戶。政府可以以各種不同的方式來使用資金，如將財政專項資金轉變為股金，讓農民參股，以實現幫扶資金的增長，這種方法可以“以錢生錢”，不失為一種好的辦法；又如直接對農戶進行現金補助或者實物補貼等。不論采用何種方式，其目的都是提高農民的生活水平，用什么樣的方法取決于當地的條件，應靈活地運用各種扶貧政策，但是一定要明確目標。此外，要將資金落到實處，加強對農民的培訓，著力解決農村貧困子女的入學教育問題，全力支持農村兒童教育，將更有助于他們的未來發展。在貧困地區的項目開發中，部分地區要進行搬遷，在這方面，有必要對搬遷戶進行資金補貼，并確保資金落實到位、交付到位。此外，是干部幫扶。要明確所有扶貧工作的目標，根據貧困戶的不同家庭情況、貧困特點采用靈活有效的扶貧方式，做到重點突出，落到實處，對所有幫扶干部要明確其職責，將責任落實到每個人，以全力幫扶貧困戶，使他們盡早脫離貧困。

3．精準管理

沒有精準管理，精準扶貧工作就無法實現。一是農民的信息管理應該是準確的。必須了解所有的受資助農民的情況，并確定他們是否屬于扶貧對象。將他們的具體情況登記到信息系統，建立檔案，進行備案，對貧困戶的信息要進行動態更新，應實時跟蹤、了解他們的貧困情況，適時調整幫扶措施，對每個用戶都制訂有針對性的扶貧工作方案，采取有效措施對其進行幫扶，確保所有政策落實到每一戶貧困戶，將政策用到他們最需要幫扶的地方。應調查所有的貧困戶，了解他們的最新的情況，如果他們與扶貧的標準不相符，應立即終止幫扶，將扶貧資源用在最需要的人身上，根據扶貧的準入標準，及時對扶貧對象進行調整。二是進行陽光操作管理。要完善信息管理系統，信息的披露必須要公開透明，要全面了解貧困戶的相關信息才能開展扶貧工作，要公開扶貧項目開展情況，確保所有的信息和工作都能夠透明化，要防止暗箱操作，將每一筆扶貧款項落在實處，用在關鍵之處。要運用第三方監測，確保扶貧資金務必用來開展扶貧項目。三是扶貧事權管理。目前，扶貧工作權責不分，各級政府不知道應該如何去進行管理，責任不明確，便不能保證資金到位，因此在扶貧工作中要做到明確職責?，F在，政府已對這樣的情況進行了整改，專門指定了扶貧資金的管理部門，這通常是由省級、市級單位負責，由縣級部門負責項目審批，這需要把責任落實到位，把扶貧資金用于實踐，用到真正有需要的地方。