2.1 鐵路應(yīng)急管理

2.1.1 鐵路突發(fā)事件

目前，我國鐵路系統(tǒng)中，不論是傳統(tǒng)鐵路還是高速鐵路，均已在全國范圍內(nèi)連接成網(wǎng)，鐵路線路連通了不同地質(zhì)、地形、氣候、人文條件的地區(qū)。而我國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，這些均給鐵路的安全運營帶來了巨大挑戰(zhàn)。我國鐵路系統(tǒng)工種復(fù)雜，不僅有車輛、機務(wù)、工務(wù)、電務(wù)、供電等業(yè)務(wù)部門，還有客運、貨運、資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)等經(jīng)營部門，還有統(tǒng)籌鐵路運營的調(diào)度部門。鐵路系統(tǒng)的正常運營離不開各類工種的協(xié)同配合。而鐵路系統(tǒng)工作人員數(shù)量龐大，其綜合素質(zhì)、服務(wù)技能、業(yè)務(wù)水平也參差不齊，這些也對鐵路系統(tǒng)的安全運營提出了較高要求。最近幾年，我國大力發(fā)展高速鐵路，極大方便了旅客出行，改變了旅客出行習(xí)慣。鐵路系統(tǒng)各個層級也在大力推進(jìn)市場化改革。新技術(shù)設(shè)備的大量使用以及組織結(jié)構(gòu)的改革，給鐵路系統(tǒng)帶來新的挑戰(zhàn)。此外，鐵路系統(tǒng)還面臨著恐怖襲擊、大客流等風(fēng)險。通過以上分析可知，我國鐵路系統(tǒng)的安全形勢較為嚴(yán)峻，且面臨著各種突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。

鐵路突發(fā)事件是指突然發(fā)生的，可能對鐵路系統(tǒng)運輸安全與生產(chǎn)秩序產(chǎn)生較大影響的各類安全事故。目前，可將鐵路突發(fā)事件的種類分為自然災(zāi)害事件、事故災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類［2］，見表2.1。此外，隨著我國鐵路系統(tǒng)市場化改革步伐的加快，系統(tǒng)將會面臨越來越多來自市場經(jīng)營方面的突發(fā)事件，如高鐵走出去、高鐵快運等面對的各類風(fēng)險。本書主要探討的突發(fā)事件即表2.1中指出的四類突發(fā)事件。我國應(yīng)急管理采用分級響應(yīng)、分級負(fù)責(zé)的方式應(yīng)對突發(fā)事件。鐵路系統(tǒng)依據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模、影響范圍與危害程度將各類鐵路突發(fā)事件分為特別重大事故、重大事故、較大事故與一般事故四個級別，具體分級標(biāo)準(zhǔn)可參見《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》。分級響應(yīng)不僅有利于明確責(zé)任主體，還有利于資源的有效利用。在鐵路系統(tǒng)中，行政級別越高的應(yīng)急主體，其掌握的應(yīng)急資源越豐富，其應(yīng)急能力也越強。

為有效應(yīng)對突發(fā)事件，需首先厘清突發(fā)事件的誘因，鐵路突發(fā)事件的誘因很多，有人為因素、環(huán)境因素、設(shè)備因素與管理因素四類［2］。人為因素有工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平低、安全意識薄弱、過度勞累等以及旅客的不安全行為；環(huán)境因素主要是指自然災(zāi)害；設(shè)備因素有可靠性不足、設(shè)備老化、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)要求等；管理因素主要是指規(guī)章制度不合理等。多個因素或單一因素均能致使突發(fā)事件的發(fā)生。而影響最大的因素主要是人為因素，這與人在鐵路系統(tǒng)正常運行中占有重要地位有關(guān)［2］。

鐵路突發(fā)事件不僅具有一般突發(fā)事件的特征，還具有一些獨有的體現(xiàn)鐵路專業(yè)特征的特點，具體如下：

（1）突發(fā)性與不確定性。突發(fā)性是突發(fā)事件最為重要的特征，主要是指突發(fā)事件即突然發(fā)生的事件，其發(fā)生時間與發(fā)生地點均無法預(yù)測。不確定性主要是指突發(fā)事件的演變不確定，突發(fā)事件發(fā)生后相關(guān)信息不確定，這些均對應(yīng)對突發(fā)事件提出較高要求。

（2）多樣性與復(fù)雜性。復(fù)雜性主要是指由于鐵路是一個復(fù)雜的大聯(lián)動機系統(tǒng)，鐵路突發(fā)事件發(fā)生的原因多樣，會牽涉各個部門各個環(huán)節(jié)。多樣性主要是指鐵路突發(fā)事件種類繁多，一種突發(fā)事件很容易衍生出其他突發(fā)事件，每一類突發(fā)事件的應(yīng)對措施也不同。

（3）后果嚴(yán)重性。鐵路是我國經(jīng)濟(jì)的大動脈，鐵路系統(tǒng)不僅承擔(dān)了大量旅客的出行任務(wù)，也分擔(dān)了大量的物資運輸。尤其是高速鐵路的快速發(fā)展，吸引了越來越多的旅客。此外，鐵路系統(tǒng)是個大聯(lián)動機，需24小時不停運營，牽一發(fā)而動全身。因此，鐵路突發(fā)事件相較于一般突發(fā)事件，其后果更為嚴(yán)重，不僅會造成人員傷亡與財產(chǎn)損失，還影響鐵路運營，也會造成巨大的社會影響。

（4）時間緊迫性。該特性是一般突發(fā)事件均具有的特征，突發(fā)事件演變快速，需及時應(yīng)對，以盡可能降低人員傷亡與財產(chǎn)損失。更為重要的是，鐵路系統(tǒng)中某一段的停運對整個系統(tǒng)影響很大，造成的損失更大。因此，突發(fā)事件發(fā)生后，鐵路系統(tǒng)需盡快恢復(fù)運行。

（5）衍生性。鐵路突發(fā)事件的衍生性相較于一般突發(fā)事件更為突出。這與鐵路系統(tǒng)的大聯(lián)動機特點有關(guān)。某一鐵路突發(fā)事件的發(fā)生，很容易衍生出其他突發(fā)事件。如列車脫軌突發(fā)事件將會造成該線路停運，進(jìn)而影響該線路的運營，衍生出旅客滯留等事件。2008年的冰雪災(zāi)害事故將這一特點表現(xiàn)得極為突出。

2.1.2 鐵路應(yīng)急管理體系

為科學(xué)應(yīng)對各類突發(fā)事件，我國政府與企事業(yè)單位自上而下構(gòu)建了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，鐵路系統(tǒng)也不例外。鐵路應(yīng)急管理體系主要是指三級組織結(jié)構(gòu)（總公司、路局、站段）為在各個階段（事前、事發(fā)、事中、事后）有效應(yīng)對鐵路突發(fā)事件而構(gòu)建起的由各要素組成的系統(tǒng)，其中的要素有應(yīng)急管理體制、管理機制、應(yīng)急法制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障、應(yīng)急信息系統(tǒng)與其他相關(guān)要素以及要素間的關(guān)系。其結(jié)構(gòu)形式可參考陳振頌［2］提出的鐵路應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)圖，見圖2.1。

鐵路應(yīng)急管理體制是指鐵路系統(tǒng)構(gòu)建的三級應(yīng)急組織機構(gòu)（總公司級、路局級、站段級）以及對相應(yīng)權(quán)責(zé)的界定，是應(yīng)急管理的組織保障。每一級應(yīng)急組織機構(gòu)由常設(shè)應(yīng)急機構(gòu)與非常設(shè)應(yīng)急機構(gòu)組成［2］。鐵路應(yīng)急管理機制是指鐵路系統(tǒng)依據(jù)規(guī)章制度、實踐經(jīng)驗以及科學(xué)理論所構(gòu)建起的應(yīng)對鐵路突發(fā)事故的處置方法與處置原則集合，涵蓋應(yīng)急管理的方方面面，對工作人員應(yīng)對突發(fā)事件具有指導(dǎo)作用［2］。鐵路應(yīng)急管理法制是指國家、地區(qū)以及鐵路系統(tǒng)針對鐵路突發(fā)事件制定的相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)范性文件與規(guī)章制度等，是保障合理、合法應(yīng)對鐵路突發(fā)事件的基礎(chǔ)［2］。鐵路應(yīng)急預(yù)案是指某一應(yīng)急主體為有效應(yīng)對某一突發(fā)事件，依據(jù)應(yīng)急體制、機制、法制，并結(jié)合相關(guān)歷史經(jīng)驗而制定的覆蓋事前、事發(fā)、事中、事后各階段的科學(xué)有效的處置方案集，是指導(dǎo)應(yīng)急管理工作的文件集［2］。鐵路應(yīng)急保障是指應(yīng)急管理全過程中所需的各種物資、設(shè)備、資金、人力、信息、技術(shù)、制度等資源以及相關(guān)的管理活動，為應(yīng)急管理提供基礎(chǔ)性保障［2］。鐵路應(yīng)急管理信息系統(tǒng)是以相關(guān)信息技術(shù)為基礎(chǔ)，以鐵路應(yīng)急管理體系框架為指導(dǎo)，遵循相關(guān)通信標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋應(yīng)急管理全過程，提供信息傳輸、處理、共享等功能的信息系統(tǒng)平臺，為鐵路應(yīng)急管理提供信息化保障［2］。

鐵路應(yīng)急管理法制為應(yīng)急管理做到有法可依、有章可循提供了法律法規(guī)保障；鐵路應(yīng)急管理體制明確了各工作人員的具體職責(zé)，提供了組織與人員保障；鐵路應(yīng)急管理機制規(guī)定了各項工作的方法與流程，提供了方法的保障；鐵路應(yīng)急保障體系為應(yīng)急管理提供了資金、設(shè)施設(shè)備等方面的保障；鐵路應(yīng)急管理信息系統(tǒng)為應(yīng)急管理提供了信息化、智能化的支撐；而鐵路應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急主體為應(yīng)對某一突發(fā)事件所需的應(yīng)急法制、體制、機制三者的綜合體現(xiàn)，也明確了應(yīng)急物資與信息保障、培訓(xùn)、演練等內(nèi)容，是指導(dǎo)應(yīng)急主體具體操作的規(guī)范性文件集［2］。五者之間的關(guān)系如圖2.1所示。

我國鐵路系統(tǒng)的應(yīng)急管理工作以預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合作為基本原則。鐵路突發(fā)事件有事前、事發(fā)、事中與事后四個不同發(fā)展階段［2］。不同階段所需的應(yīng)急管理工作不同：事前做好風(fēng)險評估、應(yīng)急預(yù)案編制、組織機構(gòu)設(shè)立與職責(zé)落實、應(yīng)急資源準(zhǔn)備與維護(hù)、應(yīng)急培訓(xùn)與演練、應(yīng)急預(yù)防等工作；事發(fā)做好危險排查、緩解與監(jiān)控、應(yīng)急預(yù)警等工作；事中做好預(yù)案啟動、應(yīng)急處置與救援、資源調(diào)動、信息傳輸與發(fā)布、應(yīng)急協(xié)同等工作；事后做好應(yīng)急恢復(fù)、善后處理、評估與總結(jié)等工作。鐵路應(yīng)急管理體系即是鐵路應(yīng)急主體為了保障各個階段的各項應(yīng)急管理工作能順利開展而構(gòu)建的各方面保障［2］。

2.1.3 鐵路應(yīng)急管理評估與決策

評估問題與決策問題是管理中的常見問題。評估問題主要是指評估主體對評估對象通過調(diào)研分析來評判對象的優(yōu)劣與不足。評估主體借助科學(xué)的評估模型對對象進(jìn)行評估，可深入了解評估對象，發(fā)現(xiàn)處置或改善評估對象的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)而協(xié)助評估主體明確針對性的處置或改善措施。在開展評估前，評估主體需先明確評估準(zhǔn)則，即衡量評估對象優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。評估流程一般為明確評估主體與評估對象，組建評估團(tuán)隊，明確評估標(biāo)準(zhǔn)，通過調(diào)研分析給出評估信息，處理評估信息得出評估結(jié)果。

決策問題主要是指決策主體為實現(xiàn)某一目標(biāo)，在已有信息的基礎(chǔ)上，憑借一定的科學(xué)方法與工具，對影響目標(biāo)實現(xiàn)的諸因素進(jìn)行分析，以對未來行動做出決定。決策問題主要體現(xiàn)在決策主體對多種可行方案進(jìn)行判定、擇優(yōu)。決策主體借助科學(xué)的決策模型進(jìn)行決策，可提升決策質(zhì)量，減少決策時間與成本。決策流程一般為明確決策目標(biāo)與決策對象，組建決策團(tuán)隊，確定決策標(biāo)準(zhǔn)、擬定可行方案、方案擇優(yōu)與實施等。

鐵路應(yīng)急管理是鐵路系統(tǒng)為應(yīng)對各類鐵路突發(fā)事件而開展的一系列管理活動。由于鐵路突發(fā)事件的巨大危害性，鐵路系統(tǒng)需采用科學(xué)的管理方法以盡可能避免或減少突發(fā)事件造成的影響。目前，鐵路系統(tǒng)囊括了“一案三制”以及保障體系與信息系統(tǒng)的鐵路應(yīng)急管理體系，并從事前、事發(fā)、事中、事后各個階段開展一系列針對性的管理措施。然而，科學(xué)的管理活動離不開三個環(huán)節(jié)，對管理對象進(jìn)行評估，以更深入地去了解管理對象，協(xié)助管理主體確定有效的、具有針對性的管理措施；對過去的管理過程或成果進(jìn)行評估，以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有管理的優(yōu)劣之處，優(yōu)點繼續(xù)發(fā)揚，缺點及時改正，為以后的管理明確方向；對可行的管理措施進(jìn)行決策，以選出最佳的管理方案，指導(dǎo)未來的管理工作。因此，鐵路應(yīng)急管理需開展這三個方面的管理工作，即對管理對象進(jìn)行評估、對已有的管理效果或成果進(jìn)行評估、對未來的管理活動進(jìn)行決策。

鐵路應(yīng)急管理的對象即各種可能的突發(fā)事件，也即風(fēng)險管理中的危險事件。為科學(xué)、有效管理鐵路危險事件，鐵路應(yīng)急主體需開展風(fēng)險評估工作。鐵路風(fēng)險評估即風(fēng)險評估主體（即應(yīng)急管理主體）對各鐵路危險事故發(fā)生的可能性以及可能造成影響的嚴(yán)重程度進(jìn)行評估的過程。鐵路系統(tǒng)中應(yīng)急主體可通過風(fēng)險評估明確風(fēng)險事故與風(fēng)險等級以及有效的應(yīng)對措施，這對于應(yīng)急主體有效開展應(yīng)急管理工作具有重要的指導(dǎo)意義。

對鐵路應(yīng)急管理的成果進(jìn)行評估，即對鐵路系統(tǒng)所開展的各項應(yīng)急管理工作進(jìn)行評估，包括“一案三制”、保障體系、信息系統(tǒng)以及事前、事發(fā)、事中、事后各個階段的應(yīng)急管理工作。應(yīng)急主體通過評估工作，有利于加深對各項工作的了解，也可明確各項應(yīng)急管理工作的優(yōu)缺點，為進(jìn)一步改進(jìn)應(yīng)急管理工作提出針對性意見。目前，現(xiàn)有研究開展的鐵路應(yīng)急管理評估工作主要有鐵路應(yīng)急預(yù)案評估、鐵路應(yīng)急能力評估、鐵路應(yīng)急管理績效評估三項。其中，鐵路應(yīng)急預(yù)案評估即應(yīng)急主體對某一應(yīng)急預(yù)案開展評估，以明確該預(yù)案的不足之處，為進(jìn)一步修訂預(yù)案提出針對性改進(jìn)措施。鐵路應(yīng)急能力評估即應(yīng)急主體對其綜合應(yīng)急能力進(jìn)行評估，以明確該主體在應(yīng)對各類突發(fā)事件的短板，為進(jìn)一步提升應(yīng)急能力提出針對性意見。而鐵路應(yīng)急績效評估即應(yīng)急主體對其開展的各項應(yīng)急管理工作進(jìn)行評估。應(yīng)急能力評估與應(yīng)急績效評估雖有不同，前者側(cè)重能力層面，后者側(cè)重績效層面，但兩者之間也有一定的關(guān)聯(lián)性。應(yīng)急能力是應(yīng)急績效的內(nèi)在表現(xiàn)，應(yīng)急績效是應(yīng)急能力的外在呈現(xiàn)，應(yīng)急能力與應(yīng)急績效往往是呈正相關(guān)關(guān)系。本書著重探討應(yīng)急能力評估問題。

鐵路應(yīng)急決策是鐵路應(yīng)急管理中的決策問題，即決策主體依據(jù)特定的決策目標(biāo)從眾多可行應(yīng)對方案中選出最佳方案作為行動計劃。從廣義上看，鐵路應(yīng)急決策存在于鐵路應(yīng)急管理的各個階段；從狹義上看，鐵路應(yīng)急決策主要存在于鐵路突發(fā)事件即將發(fā)生或發(fā)生后應(yīng)對的階段，即預(yù)警與應(yīng)急處置階段。狹義的應(yīng)急決策主要是指決策主體在緊急環(huán)境下并面對巨大風(fēng)險的情況下做出的決策。而廣義應(yīng)急決策的含義不僅包括狹義應(yīng)急決策，還指決策主體在非緊急情況下做出的決策，如對風(fēng)險消解方案進(jìn)行決策、對應(yīng)急物資存儲地點進(jìn)行決策等。現(xiàn)有學(xué)者主要關(guān)注狹義的應(yīng)急決策問題，本書也將主要探討?yīng)M義的鐵路應(yīng)急決策問題。

鐵路風(fēng)險評估、鐵路應(yīng)急預(yù)案評估、鐵路應(yīng)急能力評估與鐵路應(yīng)急決策在鐵路應(yīng)急管理體系與應(yīng)急管理各個階段的位置及關(guān)系如圖2.2所示。