第2章　地方政府行為與環(huán)境質(zhì)量的文獻述評

2.1　財政學(xué)中解釋政府行為的三個模型評析

財政學(xué)中主要有三個模型來解釋政府行為。第一個模型是中間選民模型（又稱為中間選民定理或中間選民理論）。該理論模型假設(shè)所有選民都只會將他手中的選票投給與自己政策偏好最接近的候選人，即單峰偏好（single-peaked preference）。倘若一個選舉中只有兩個候選人，那么候選人要爭取中間選民的選票（偏好處于全體選民偏好中間位置的民眾）才能取勝（Black，Duncan，1948）。然而并不是所有國家都是民主的，且設(shè)立了有效投票機制的。那些非民主國家因為不存在有效投票機制，顯然這個模型不能起作用。我國五級政府架構(gòu)中官員往往只對“對上負責(zé)”而不“對下負責(zé)”⁽¹⁾，一般下級政府官員對上級政府的要求貫徹執(zhí)行很到位，但他們往往會忽視轄區(qū)民眾的一些訴求。這是因為下級政府官員的人事晉升掌握在上級政府部門手中，而民眾并沒有直接的投票選舉權(quán)，地方官員的行為很少受到普通民眾的影響。因此，中間選民模型在我國并不適用，如果用來解釋我國的環(huán)境質(zhì)量就顯得不恰當(dāng)。

第二個模型是利維坦（Leviathan）模型。經(jīng)濟學(xué)家們有時對政府在市場中所起作用的看法是矛盾的。一方面，即使是自由市場的倡導(dǎo)者也認(rèn)為政府有必要提供公共產(chǎn)品和制度框架，如果政府不提供這些產(chǎn)品，市場失靈就得不到解決；另一方面，一些經(jīng)濟學(xué)家又認(rèn)為政府做得太多，政府機構(gòu)膨脹會產(chǎn)生低效率。悲觀主義者將利維坦政府描述為一個干預(yù)市場運作機制、用低效官僚機構(gòu)替代良好市場運轉(zhuǎn)功能的政府，利維坦政府給它的雇員提供了一個安穩(wěn)、“少勞多得”的工作。利維坦政府就像一個不在生產(chǎn)可能性曲線上生產(chǎn)的X-非效率（X-inefficiency）企業(yè)（Leibenstein，1966）。利維坦模型假設(shè)政府以自身利益最大化為目的，如果沒有民眾的有效監(jiān)督與控制，政府會在財政收入上最大化掠奪轄區(qū)民眾，或者最小化滿足公眾需求所用的公共資源（Geoffrey Brennan，James M. Buchanan，1977）。Brennan和Buchanan（1980）認(rèn)為增加生產(chǎn)要素的流動性競爭可以解決利維坦問題。在其他條件不變的情況下，生產(chǎn)要素所有者對公共部門的非效率非常敏感，他們會遷移到那些稅收較少、公共服務(wù)健全的轄區(qū)。當(dāng)固定選民遭受要素錯配帶來的損失后，他們會對利維坦政府不滿，并不再支持他們。因此，那些想連任的政客不得不向生產(chǎn)要素所有者以較低的稅收提供更好的服務(wù)，以獲得選民的支持。這就降低了政府的自由裁量權(quán)，使得利維坦政府被“馴服”。“利維坦假說”也在稅收競爭模型中被討論過（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000；Wilson，2005）。稅收競爭確實向利維坦政府施加了一些壓力，促使他們更有效地使用稅收收入，但是稅基流動性增強誘導(dǎo)了財政外部性和公共部門服務(wù)供給不足⁽²⁾，即資本完全流動時產(chǎn)生的稅收收入溢出而降低資本稅，從而減少地方公共品的投入，這反過來又在一定程度上抵消了其對利維坦政府的“馴服”效應(yīng)。（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000）。　

總體來看，利維坦模型假定政府自利而非社會福利最大化，利維坦政府有著最大化預(yù)算收入、最小化公共物品供給的傾向。我們可以用此模型來分析我國的環(huán)境污染問題。由于地方政府的目標(biāo)函數(shù)是經(jīng)濟增長和財政收入最大化，那么為最大化其產(chǎn)出、擴大稅基，政府在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟過程中就很可能采取寬松的環(huán)境政策，放寬環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，縱容甚至默許企業(yè)的一些污染行為。

第三個模型是官僚組織模型。該模型認(rèn)為官僚機構(gòu)和官僚個人行動的目的是官僚組織和官僚個人追求自身利益最大化（Niskanen，1971）。政府官僚往往選擇經(jīng)濟成長作為其基本方針，而忽視環(huán)境保護。這個模型有兩個基本假設(shè)：第一個假設(shè)是官僚們試圖最大化他們的預(yù)算。官僚以工資、福利津貼、權(quán)利、產(chǎn)出等為目標(biāo)效用函數(shù)。第二個假設(shè)是官僚機構(gòu)在最大化他們的預(yù)算時大多數(shù)情況下是成功的。官僚機構(gòu)與資助人之間是一種雙邊壟斷的關(guān)系。官僚機構(gòu)以公共產(chǎn)品和服務(wù)與資助人交換預(yù)算撥款。官僚機構(gòu)是特定公共物品和服務(wù)的唯一提供者。他們提供公共物品和服務(wù)的程度，要看某一物品和服務(wù)與官僚機構(gòu)和官僚自我利益實現(xiàn)的關(guān)聯(lián)程度。環(huán)境是一種公共物品，它與官僚機構(gòu)自我利益實現(xiàn)關(guān)聯(lián)程度低，無助于轄區(qū)官僚目標(biāo)效用函數(shù)的實現(xiàn)。無論是利維坦模型還是官僚模型，都是以自身利益最大化為目的的。二者的目標(biāo)效應(yīng)函數(shù)雖然不同，但是追求產(chǎn)出和財政收入最大化卻是二者共同的目標(biāo)。環(huán)境這種公共物品與利維坦模型和官僚模型中政府目標(biāo)效用函數(shù)中的元素關(guān)聯(lián)度低，利維坦政府和官僚缺乏激勵改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量。

從上述分析中，我們可以看出利維坦模型和官僚組織模型對我們分析環(huán)境問題有一定的借鑒意義。我們可以借之用來分析我國的環(huán)境污染問題，找出解決我國環(huán)境污染問題的對策，進一步提升我國環(huán)境質(zhì)量水平。事實上，本書接下來的實證分析部分均以利維坦模型和官僚組織模型的理論為基礎(chǔ)，以地方政府追求財稅收入最大化為假設(shè)，分別實證檢驗了地方政府稅收競爭、地方政府財政支出結(jié)構(gòu)和晉升激勵、地方官員任期對環(huán)境質(zhì)量的影響。