2.4　財政分權、地方政府行為與環境質量

2.4.1　財政分權對經濟增長的影響

關于財政分權對經濟增長的作用，國內外學者給予了大量而充分的研究。分權從更有效使用地方政府所擁有的分散的地方信息知識中受益。相反，集權的政府當局會因信息從地方傳遞經常扭曲和不充分而增加成本（Hayek，Friedrich A.，1945）。由中央政府向地方政府的分權將更有利于提高經濟效率，調動地方政府的發展本轄區經濟的積極性，進而帶動全國經濟增長（Buchanan，1965；Oates et al.，1972）。

中國的分權式改革是在大的政治框架不變、中央與地方不斷調整它們的財政關系的過程中實現的（王永欽等，2007）。根據張晏、龔六堂（2005）的研究，我國財稅體制的發展變遷可以分為以下三個階段：

第一階段新中國成立后到1978年改革開放之前，主要實行統收統支的財政集中制。在這種體制下，地方財政收入統一上繳中央，其支出統一由中央撥付。從本質上講，這種財政體制是地方政府坐等吃中央財政的“大鍋飯”，地方政府缺乏發展本地經濟的激勵；

第二階段自1978年改革開放之后到1993年，中央政府開始向下逐步放權，實施分成和財政包干相結合的財政體制。財政包干制是指地方的年度預算收支指標經中央核定后，由地方包干負責完成，超支不補，結余留用的一種財政管理體制；

第三階段從1994年分稅制改革開始。分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。分稅制的特點可以用“三分”“一返”“一轉移”來概括。“三分”是指劃分事權，劃分稅種，劃分稅務機構（國稅、地稅）。“一返”是指中央對地方的稅收返還制度。“一轉移”是指中央對地方的轉移支付制度。分稅制改革后，地方政府很大程度上要依賴中央政府的稅收返還和轉移支付，這突出了中央財政的主導地位，極大地增強了中央政府對地方政府行為的調節和控制，有利于中國經濟與政治穩定（Huang and Chen，2012；方紅生、張軍，2014）。

中國經濟的高速增長在很大程度上要歸功于中國在經濟領域的分權式改革。大量研究表明，始于20世紀80年代的財政分權改革是“中國奇跡”的根源。1979年開始的經濟改革實際上可以看作將經濟剩余分享權和控制權由中央政府重新分配給地方政府，這種制度促進了地方政府追求利潤的積極性，使得地方政府間彼此展開競爭，從而促進了整個經濟的市場化（張維迎、栗樹和，1998）。財政分權強化了地方政府和地方國有企業的預算“硬約束”（Qian，Gérard Roland，1998）。適當的財政分權改革能夠為地方政府提供市場化的激勵，維持和促進市場化的競爭進程（Qian and Xu，1993；Qian and Weingast，1995；McKinnon，1995）。財政分權體制下中央政府對地方政府的財政激勵是造成地方政府向經濟發展伸出“援助之手”的重要原因（Jinet al.，2005）。Lin 和 Liu（2000）估算了中國20世紀80年代開始實施的財政分權對人均GDP的效應，結果發現財政分權對經濟增長有顯著貢獻。

毋庸置疑，財政分權在促進中國經濟增長的過程中起到了無可替代的作用，財政分權是中國經濟成功的關鍵。然而，財政分權體制下地方政府也產生了一些無益于經濟發展的負向激勵效應。這些負面激勵導致的影響正在凸顯，如公共物品供給缺失、公共服務質量下降等（王永欽等，2007）。財政分權引起的資本流動使得政府向居民提供其原本應該享有的教育、醫療和環境等非生產性公共物品的積極性降低，導致政府在社會保障和環境保護方面產生“面向谷底（race to the bottom）”的競爭格局（Mark C. Rom et al，1998）。20世紀90年代中期實施的分稅制改革，削弱了地方政府分配財政資源的能力，使地方政府發展經濟的方式從“援助之手”轉變為“攫取之手”，引發了諸如亂收費、貪污、腐敗和環境污染等一系列問題（陳抗等，2002）。在地區初始稟賦差距較大時，財政分權會擴大各地區間發展水平差距（Cai H，Triesman，2005）。財政分權造成了市場分割、地方保護主義，使得地方重復建設、過度投資和過度競爭加劇（張軍，2007）。財政分權的增長效應呈現出區域性差異，財政分權體制有利于非農產業和非國有制經濟相對發達的東部地區，而不利于中西部地區經濟增長（王文劍、覃成林，2008）。

2.4.2　財政分權對地方公共物品供給的影響

從公共選擇理論的角度來看，財政分權和內部管轄權競爭下，選民能夠根據政府提供的公共物品和向其征收的各種稅，運用“用腳投票（voting with their feet）”機制來選擇他們偏好的轄區以實現自身利益最大化。也就是說，選民如果能自由遷徙的話，財政分權可以促使下級政府更有效地提供公共物品（Tiebout，1956）。地方政府能夠更好地了解當地的實地情況和人們的偏好，并能受到選民的嚴格監督，因此，向地方政府的分權能夠促進地方政府提供公共物品和服務的能力（Dethier，1999；Bardhan，2002）。從中央到地方的財政分權是一項有限但非常有效、有益的政府發展市場經濟的制度。分權在監管公共物品和服務（例如，教育和健康醫療）上具有很好的資源配置效應⁽⁷⁾（Jin，Qian，and Weingast，2005）。平新喬和白潔（2006）研究發現財政分權背景下的財政激勵不但顯著改變了地方公共品供給結構，而且改變了預算內和預算外財政支出模式，使得預算內支出主要用于教育、支農和公共消費等基本公共品支出，預算外支出主要用于基礎設施建設支出，產生了所謂公共支出的“偏差”。財政支出分權提高了公共物品的供給效率（Iwan Barankay，Ben Lockwood，2007）。孫琳和潘春陽（2012）的研究結果表明，財政分權導致地方政府公共品供給的“標尺競爭”，推動了地方政府公共服務規模的擴大。

然而也有學者得出了與上述觀點相反的結論，Oates（1999）認為：一是公共物品具有外部性，一個地區的居民可能由另一個地區提供公共物品而受益；二是公共物品具有非競爭性，居民在公共物品消費上普遍存在“搭便車”問題。因此，由中央政府來提供公共物品可以減少分散提供公共物品的成本，對那些具有跨區域溢出效應的環境污染需要中央政府干預（Oates，2002）。喬寶云等（2006）的研究表明財政分權導致地方政府公共服務供給能力下降。傅勇（2010）的實證研究發現財政分權不僅降低了地方基礎教育的質量，而且也減少了城市公用設施的供給。他指出通過采取加大反腐力度、推進戶籍制度改革和政績考核時關注民眾訴求等措施，能改善地方非經濟公共物品的供給。中國的財政分權模式對地方政府“輕民生性公共服務”發展存在內在激勵，經濟管理權限的下放易造成地方公共服務支出的“競次”效應（陳思霞、盧盛峰，2014）。

綜上所述可以看出，大多數學者都認為財政分權有利于地方政府更有效地提供公共物品（e.g.，Tiebout，1956；Dethier，1999；Bardhan，2002；Jin，Qian，and Weingast，2005；Iwan Barankay，Ben Lockwood，2007；孫琳、潘春陽，2012），但也有學者持反對意見，認為財政分權減少了公共物品的供給，公共物品更適合由中央政府來提供（e.g.，Oates，1999；喬寶云等，2006；傅勇，2010；陳思霞、盧盛峰，2014）。我國地方公共物品供給效率低（特別是教育、環境保護、城市公用設施等物品）的現實確實對財政分權提出了一定的挑戰⁽⁸⁾，為克服這一問題，未來我國財政體制改革應進一步理順中央和地方財權與事權的關系，使地方財權與事權相匹配⁽⁹⁾，適度加強中央事權和支出責任，對一些外部性較強的公共物品可考慮由中央政府提供。

2.4.3　財政分權對環境質量的影響

那些得到美國聯邦政府授權實施《清潔水法》（Clean Water Act）州的水質指數比其他未得到授權州的水質指數下降了4%，這是因為一旦州政府得到授權，那么州在市政廢水處理設施、污染物排放許可和具體污染物排放監管標準方面都會有很大的自由裁量權（wide discretion），為吸引外來資本、發展轄區經濟，州政府一是會放寬轄區環境監管標準，二是在環境保護和治理上出現了跨州“搭便車”（free-riding）現象（Hilary Sigman，2005）。Ben Lockwood（2005）認為由于環境污染具有溢出效應，即使地方政府執行了由中央政府統一制定的環境政策，環境質量也不會得到明顯改善，這時財政集權更有利于提高公共物品供給，降低轄區環境污染差異。例如，化學有毒物質排放對美國周邊縣造成的污染要比本縣嚴重（E.Helland，A.B.Whitford，2003）。如果美國某個州政府治理造紙廠的環境污染排放物，那么其他州的居民將比這個州獲得更多環境質量改善帶來的益處（W.Gray，R.J.Shadbegian，2004）。楊瑞龍等（2007）考察了中國分權式改革對環境質量的影響，結果發現財政分權度的提高對環境質量有顯著負向影響，這表明財政分權改革降低了地方政府改善環境的努力。張克中等（2007）的研究發現財政分權與碳排放呈正相關關系，分權度的提高不利于碳排放量的減少。財政分權對能源消耗和碳排放有著顯著正向影響，現行財政分權激勵體制下地方政府并沒有節能減排的動力（黃國賓、周業安，2014）。薛鋼和潘孝珍（2012）的研究結果表明以支出分權度量的財政分權指標與污染物排放規模負相關，以收入分權度量的財政分權指標與污染物排放規模關系不確定。財政分權增加了外溢性公共物品（如廢水）以及覆蓋全國的純污染公共物品（如二氧化硫）的污染排放強度（閆文娟、鐘茂初，2012）。財政分權顯著地提高了各種工業污染物的排放量，降低了工業污染治理投資額（劉琦，2013）。郭志儀和鄭周勝（2013）的研究表明財政分權程度越高，地方政府從經濟增長過程中獲得的財稅收入越多，則地區工業“三廢”排放量也就越大。財政分權體制下，地方政府會放寬環境政策、放松環境保護標準以爭奪資本和勞動等流動性生產要素推動轄區經濟增長，這種經濟發展模式加劇了轄區環境污染，具有不可持續性（陶然等，2009）。

另一方面，財政分權會導致“鄰避效應”（NIMBY，not-in-my-back-yard），地方政府為阻止污染企業到其轄區落戶，會將其轄區的環境污染規制標準提高到最優污染水平之上（e.g.，Markusen，Morey and Olewiler，1995；Wilson，1996；Glazer，1999）。財政分權制度下，轄區會在新建工廠產生的消費者剩余及其所帶來的環境污染導致的損失之間做出權衡，如果消費者剩余較大，所有轄區都會競爭修建這個工廠，轄區會競相放寬環境污染管制標準到最優污染水平之下；反之，如果環境污染導致的損失較大，則轄區會提高環境污染管制標準到最優污染水平之上，后者被稱為“競爭到頂”（race to the top）的環境規制競爭效應（Arik Levinson，2003）。隨著20世紀80年代中期以來美國各州財政狀況的不斷改善，環境分權使聯邦各州在環境污染控制支出上產生了“競爭到頂”（race to the top）的效應（Millimet，2003）。財政分權度越低，地方政府越傾向于放松環境監管；分權度越高，地方政府越可能在環境監管策略上伸出“促進節能減排之手”（李猛，2009）。

通過梳理上述文獻可以看出，國內外學者對財政分權與環境質量之間的關系進行了大量而充分的研究，得出了一些有意義的結論，但學者們并沒有達成一致意見。一些學者認為財政分權使得地方政府自由裁量權擴大，在獲得中央政府授予的環境監督管理權限后，地方政府會放松轄區環境監管標準，并且在環境保護和治理上“搭便車”，這加劇了轄區環境污染（Hilary Sigman，2005；楊瑞龍等，2007；陶然等，2009；劉琦，2013；郭志儀、鄭周勝，2013；黃國賓、周業安，2014），財政集權更有利于解決環境污染問題（Ben Lockwood，2005）；而另一些學者則認為財政分權會導致“鄰避效應”，轄區政府在控制環境污染監管措施上產生了“競爭到頂”的效應，在環境監管策略上伸出了“促進節能減排之手”（Arik Levinson，2003；Millimet，2003；李猛，2009）。考慮到環境污染的負外部性，本轄區環境污染不但不利于本轄區的居民健康，并且很可能對其他轄區居民產生更大程度的損害（E. Helland，A.B. Whitford，2003）；同理，本轄區環境污染治理也很可能給其他轄區居民帶來更大益處（W. Gray，R.J. Shadbegian，2004）。因此，對于環境污染這種具有較強外部性的公共物品，適當集權有利于克服和解決地方政府在環境保護和治理上的“搭便車”問題。然而，盡管財政集權在環境保護和治理過程中能夠發揮重要作用，仍然有學者認為治理“搭便車”問題的最優方案不是集權而是分權，分權能夠更有針對性地處理環境污染的溢出效應問題，聯邦政府應繼續下放權力給州政府，以便州政府在環境污染治理問題上有針對性地做出決策（Hilary Sigman，2005）。

最后，值得注意的是，我國地方政府的行為除受財政激勵體制影響外，還受政治晉升激勵體制的影響，顯然，在分析我國地方政府行為時，這兩個激勵效應及它們的雙重影響（積極的、正面的影響和消極的、負面的影響）都應予以考慮。然而，已有文獻未能全面揭示財政激勵和政治晉升激勵這兩個激勵效應對環境質量的雙重影響，在研究地方政府行為對環境質量作用時，已有文獻對地方政府行為影響轄區環境質量的作用機理及傳導機制也沒有進行充分論述，從政治周期角度探討環境污染背后制度性根源的文獻還處于空白。此外，李猛和沈坤榮（2010）的研究表明官員腐敗也是地方政府短期化行為的重要原因，因此在研究地方政府行為時，除考慮財稅激勵和政治晉升激勵的作用外，官員腐敗對地方政府行為的影響，進而導致地方政府行為對轄區環境質量的作用也不應該被忽視。

有鑒于此，本書在財政分權改革和政治晉升激勵框架下，并且在考慮了各省（直轄市、自治區）法制環境的基礎上，全面剖析地方政府行為對轄區環境質量的影響，以探討我國環境質量惡化的深層次原因及制度性根源，尋找“促進地方政府節能減排之手”的政策抓手，并有針對性地提出改善我國環境質量、提升我國生態文明建設水平的具體政策建議。

在實現經濟增長和環境保護協調發展過程中，政府這只“有形的手”究竟應該扮演怎樣的角色和起怎樣的作用？這是值得我們深入思考的一個問題。我們應該全面總結我國改革開放40多年來地方政府行為對環境質量的作用及影響，吸取經驗教訓、迎接困難和挑戰，抓住機遇力求在“經濟發展新常態”下，探索出一條經濟增長與環境保護協調可持續發展的“大國發展道路”，這一問題的研究和解決也能為世界上其他發展中國家正確處理經濟增長與環境保護之間的關系提供經驗借鑒。

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(1) 中央政府、省（直轄市、自治區）政府、地級市（自治州、盟）政府、縣（區、旗、縣級市）、鄉（鎮）政府。

(2) 財政外部性指個人行為影響了政府的補貼成本或者稅收收入的一種現象，例如，吸煙會損害健康，吸煙者會因健康問題購買由政府補貼的醫療保險。那么吸煙就會增加政府補貼醫療保險的成本，這種成本會傳遞到一般納稅人身上，這就是吸煙產生的財政外部性（Edgar K. Browning，1999）。

(3) 由于存在信息不對稱，政府要了解污染企業排放的邊際成本、邊際社會成本和邊際外部成本是非常困難的。這使庇古稅在實踐中運用的實際效果大打折扣。

(4) 陳共：《財政學》（第六版），19頁，北京，中國人民大學出版社，2009。

(5) ［美］薩繆爾森：《經濟學》（第十四版），上卷，571頁，北京，首都經貿大學出版社，1996。

(6) Rosen，Harvey S. and Ted Gayer（2008）對純公共物品（pure public goods）的定義：具有嚴格非排他性（要阻止任何人消費這種物品，要么代價非常大，要么就是不可能的）和非競爭性（消費該物品的另一個人的額外資源成本為零）的物品。

(7) 中國改革開放以來形成了一種特定的分權模式，在地方政府沒有獲得相對獨立稅權的前提下，擁有了部分公共職能的事實自由處置權，形成了一種所謂的“經濟聯邦主義”，這種分權模式賦予了地方政府較大的激勵，從而能夠起到促進市場或者保護市場的作用，并相應地促進了經濟增長（Montinola，Qian andWeingast，1995；Qian and Weingast，1996，1997；Jin，Qian and Weingast，2005）。參見周業安，章泉.財政分權、經濟增長和波動.管理世界2008年第3期。

(8) 在影響公共服務供給效率的多種因素中，財政分權更具基礎性（劉琦，2013）。

(9) 2013年，中國地方政府在全國的財政收入占53.4%，財政支出占85.4%，支出比收入多了5.03萬億元（資料來源：wind數據庫）。