寶雞市

寶雞市以建設關天副中心、最具幸福感城市為目標，從老百姓的獲得感、舒適感、安全感、自豪感等方面出發，既考慮經濟發展基礎，更注重人民生活水平的提升、文化生活的繁榮、生態環境的改善，走出了一條具有寶雞特點的新型城鎮化路徑。

一、總體情況

寶雞市堅持“規劃先行、政府主導、示范引領、重點突破、產業支撐、夯實基礎、聚集人氣、宜居宜業”的思路，多措并舉、狠抓落實，推進新型城鎮化發展穩步發展。

1．城鎮化率穩步提升。2009—2014年，城鎮化水平提高了7.03個百分點、年均增長1.3個百分點。2014—2016年，全市農業轉移人口落戶城鎮人數達到20萬人左右。近四年來，全市城鎮化率每增加一個百分點，城鎮就業增加3.75萬人。2016年，全市常住人口城鎮化率50.76%、戶籍登記城鎮化率38.16%。新型城鎮化發展進入健康有序可持續發展的新階段。（見圖3-1）

2．城鎮格局不斷優化。初步形成了“一主三副、一帶兩翼、六級城鎮體系”的新型城鎮化空間布局（見圖3-2），以市主城區為中心、3個市域副中心城市為骨干、7個縣城和5個重點示范鎮、85個建制鎮為基礎的關中西部城鎮群布局更加科學、更加優化。蔡家坡、鳳翔縣城、隴縣縣城3個副中心城市常住人口達到32萬人。全市平均每210平方公里有一個建制鎮，城鎮平均輻射半徑為7.65公里。建有國家級特色小鎮3個，全國重點鎮14個，省級示范鎮5個、省級文化旅游名鎮4個，岐山縣蔡家坡鎮、鳳翔縣柳林鎮、扶風縣法門鎮、眉縣湯峪鎮等建設成效顯著。（圖3-2）

3．城鎮帶動能力明顯增強。主城區面積向東擴展，向北開發，向南優化涵養生態，形成各具特色和產業支撐的“五大組團”（見圖3-3），對各縣區的經濟輻射帶動作用日益明顯。行政組團重點強化了行政綜合服務功能；金渭組團在金臺和渭濱老城區的基礎上，加強商業和文化區域服務；高新組團發展高新產業，形成城市新區；蟠龍組團發展科教產業，結合城鄉一體化，建設宜居新區；陳倉組團加快現代物流業、農業產業化發展，增強了融入主城區的力度。（圖3-3）

4．公共服務功能全面提升。城市公用設施實現縣城以上城鎮全覆蓋，城市道路、供水、供氣、供熱等基礎設施水平逐步提高，垃圾污水處理、城市家庭寬帶接入能力等逐步改善。市中心城區鐵路、高速公路、干線公路組成的交通網絡基本形成，高等級鐵路、高速公路“雙十字+外環”大交通體系正在建設，絲綢之路沿線交通樞紐城市的地位基本確立。市區“四橫十縱”城市交通骨架已經形成。全市城市集中供熱普及率79%，自來水普及率100%，燃氣普及率97.92%，人均公園綠地面積12.34平方米，城鎮載體功能和品質在西部地區名列前茅。

5．城鄉居民收入差距縮小。農民收入大幅度提升，年均增長10%以上，超過城鎮居民可支配收入增幅，城鄉居民收入比差距逐步縮小。2016年全年城鎮居民人均可支配收入31730元，比上年增加2255元，比上年增長7.7%；全年農村居民人均可支配收入10287元，首次突破萬元大關，比上年增加776元，比上年增長8.2%。廣大農民收入增加，消費水平和檔次明顯提升，社會主義新農村面貌煥然一新，農村各項事業飛速前進。

二、主要做法

1．始終堅持把頂層設計作為重要前提。寶雞把新型城鎮化視為一項系統工程，著眼于整體性、協調性，進行統籌思考做好頂層設計。始終堅持尊重人、依靠人、為了人和塑造人的“人本”城鎮化，不一味追求速度，而是強調城鎮化的質量和效益，更加注重公平優先原則，在不斷豐富新移居城鎮居民政治、經濟、文化生活的過程中，重構社區文化和新移居城鎮居民的“熟人圈”，使其逐步加入城鎮社會，融入城鎮生活。正是這種先進理念，使得寶雞市在新型城鎮化進程中形成了“一主三副、一帶兩翼、六級城鎮體系”的空間布局，使得寶雞在推進新型城鎮化道路中把綠色產業發展作為主導產業和城鎮化發展的驅動力，使得新型城鎮化在高起點上駛入科學發展的軌道。

2．始終堅持把政府主導作為關鍵環節。強化組織領導是形成推動工作的強大合力的重要方法。在組織機制上，成立新型城鎮化工作領導小組，及時協調解決工作中重大問題和突出矛盾，形成工作合力，推動人口、土地、投融資、生態環境等方面政策舉措落到實處。創新和完善選人用人機制，大力選拔懂城鎮、會管理、善服務的黨政人才。在優化布局上，從培育西部城市群，發揮寶雞區域中心城市輻射作用入手，進一步優化六級城鎮結構布局，營造宜業宜居宜游的良好環境。在產業發展上，以新型工業化帶動新型城鎮化，加快現代服務業與新型城鎮化融合發展，以特色小鎮為引領，促進景區與城區鎮區互動發展，促進農業現代化與新型城鎮化協同發展。在城鎮功能上，突出加強交通、配套、居住、公共服務等功能和周秦文化傳承，提高城鎮綜合承載能力，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

3．始終堅持把產業支撐作為發展核心。一是優化產業發展布局。以產業園區作為新型城鎮化互動發展的空間結合點，協調好主城區、縣城、重點鎮和園區的空間關系，按照產城一體、統籌布局、協調發展的理念，調整優化城鎮和產業園區規劃，使園區建設與城鎮建設互為依托、相互促進。城鎮建設與產業發展相得益彰。二是做強城鎮特色優勢產業。主城區依托人才、技術、資本等優勢，重點發展附加值高、就業容量大、環境污染小的高新技術產業和現代服務業等綠色產業；縣城和重點鎮、特色小鎮充分利用土地、勞動力、資源等要素成本優勢，因地制宜發展特色產業和勞動密集型產業，形成與城市產業配套，承接轉移的格局。三是提升重點鎮產業示范帶動效應。蔡家坡鎮依托陜汽、法士特等大型企業，在重型汽車及其零部件制造產業集群上光彩奪目；絳帳鎮置換建設用地近2000多畝，為建設西北最大的食品工業園打通了瓶頸；法門鎮圍繞法門寺旅游資源，大力發展觀光、農家樂、工藝品；柳林鎮依托西鳳酒公司，精心打造西北最大的白酒生產基地；湯峪鎮依托太白山風景區，積極發展旅游度假、設施農業；常興鎮致力于建成西部紡織工業基地；東南鎮主動融資，基礎設施建設大干快上，拉開了隴縣新區南擴的框架。眉縣槐芽鎮建設的我國最大的獼猴桃種植基地，正在打造陜西省農產品電子商務交易中心和農村電子商務人才培訓中心。這些鎮的產業項目每年可為全市GDP增加總量100億元左右。

4．始終堅持把示范引領作為基本路徑。按照市場化和先行先試原則，寶雞市在充分調動社會各方面積極性、廣泛吸引社會資金和當地農民參與城鎮建設、重點解決投融資機制方面做了積極的探索。一是主城區以提升城市品位為核心，通過做強寶雞高新區，重塑蔡家坡，建設新蟠龍等一系列舉措加快推進新型城鎮化進程。二是以突出基礎設施建設為重點，提升蔡家坡、鳳翔、隴縣3個副中心城市承載水平，帶動周邊城鎮化加快發展。三是以培育特色小鎮為抓手，推進法門、絳帳、湯峪、鳳州、常興、柳林、長青、縣功、陽平、東南等省級重點鎮跨越發展。四是以棚戶區改造為契機，打造城鎮新社區。在棚戶區改造實踐中，寶雞市堅持以人民為中心的發展思想，積極探索棚改工作新模式，成功實施了代家灣棚改項目，開創了“政府主導”“5820安置”“以情促遷”“集體資產整合”等為主要內容的“代家灣模式”，成為寶雞市棚戶區改造乃至全國推進城鎮化的成功典范。省政府和國務院信息內參分別介紹寶雞棚戶區改造經驗。2017年7月李克強總理在寶雞考察期間，對寶雞市的棚戶區改造成果給予充分肯定。五是營造新型城鎮化追趕超越氛圍，市政府推進新型城鎮化領導小組辦公室與《寶雞日報》合作，每年評選寶雞市十強鎮，起到了很好的示范引導作用。

5．始終堅持把機制創新作為根本保障。一是創新土地保障機制。實行最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，管住總量，控制增量，盤活存量，優化結構，深化土地管理創新，提高城鎮建設用地效率，提高城鎮化發展的土地保障能力。發揮規劃管控作用，建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制，建立存量建設用地退出激勵機制，大力推進舊城區、舊廠區、城中村改造，加大了城鎮低效建設用地再開發力度，充分挖掘城鄉建設用地潛力。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，保障農民土地增值收益。二是創新資金多元籌措機制。發揮政府資金引導作用，建立政府引導、市場運作的資金籌措機制，為城鎮化建設提供資金保障。改革完善財政體制，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔和獎補機制，實現基本公共服務支出持續穩定增長。完善省級轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，支持區、縣、鎮政府加大對城鎮基本公共服務的投入。增加土地增值收益并合理分配，提高用于城鎮建設的比例。整合運作國有資源、資本、資產、資金，做大做強符合條件的投融資公司。加強地方政府性債務管理，建立合理償債機制。三是完善新型城鎮化法制保障機制。嚴格依法規劃、建設、管理城鎮。結合寶雞實際不斷探索和研究新型城鎮化推進過程中戶籍管理、社會保障、土地利用、生態環境建設、公共服務設施建設、投資融資等新情況新問題。積極推進公共決策公示、公共聽證和專家咨詢論證制度，形成了一批依法科學推進新型城鎮化的地方性法規、規章、規范性文件，促進新型城鎮化建設規范化、科學化。進一步嚴格規范征地拆遷行為，依法解決矛盾和糾紛，維護群眾合法權益。

三、綜合研判及發展建議

寶雞作為西部工業重鎮和裝備制造業名城，工業基礎雄厚、交通區位優勢明顯，歷史文化底蘊深厚，發展潛力巨大。站在新的歷史起點審視寶雞，“一帶一路”、支持川陜革命老區振興發展和關中城市群建設等重大戰略機遇疊加，政策拉動和要素聚集效應將逐步顯現，為寶雞進一步推動新型城鎮化奠定了堅實基礎、贏得了更多主動。

寶雞市新型城鎮化進程比較穩妥、持續和健康。從評估情況看，在經濟發展與共享、服務均等與便利兩項指標走在全省前列。其中戰略性新興產業占比、城鄉居民收入比、公眾安全感滿意率、污水集中處理率等指標位列全省第一；城鎮居民人均可支配收入、R＆D經費投入強度、城鄉基本養老保險常住人口覆蓋率、萬人衛生機構床位數、互聯網寬帶用戶數/總戶數等居于全省前列。

同時，寶雞作為一個傳統工業城市，不可避免地存在著一些重工業城市的“通病”，諸如發展不平衡、資金短缺、基礎設施滯后、產業支撐乏力、公共服務設施不到位等一些不容忽視的問題。寶雞在第三產業及非公經濟占GDP比重、城區空氣質量優良率、工業固體廢物綜合利用率等方面存在偏低的問題。交通基礎設施發展相對滯后，公路總里程偏少、密度小、等級低；連接城鄉及周邊市區的二、三級公路標準偏低、設施陳舊、通行能力弱，沒有形成與關中其他城市互聯互通的便捷高效的交通網絡體系。2016年寶雞市城鎮化率為50.76%，低于全省4.58個百分點，低于全國6.59個百分點。市中心人口規模占市域城鎮人口60%左右，城鎮結構不合理。加快建設副中心城市，提高城鎮品質，不斷提升城市的吸引力、承載力和競爭力，應成為寶雞新型城鎮化發展的重點與方向。建議在今后的城鎮化工作中突出以下幾個重點：

1．彰顯城市特色風貌。加快編制新一輪城市總體規劃，按照“一主三副一帶兩翼”市域空間布局，完善重點地段控制性詳規，推進“多規合一”。嚴格執行《幸福寶雞規劃》，加強對渭河兩岸、秦嶺淺山區等重要區域城市風貌和建筑特色設計，實施城市“雙修”工程，不斷優化城市功能和景觀風貌。改革規劃管理，強化執行力和約束力，讓城市發展更守規矩。統籌新區建設與舊城改造。有序推進農民轉移新模式，引導農村人口就地、就近城鎮化。持續提升城鎮治理新水平，積極推行市政設施網格化管理模式，建立“巡查—發現—維修—監督”為一體的長效管理機制。

2．強化城鎮基礎設施建設。適度超前、統籌建設城鎮交通、給排水、供電、供氣和環保等市政設施，同步推進地上、地下基礎設施建設，統籌舊城區相關設施改造，全面提高城鎮綜合承載能力。以關系群眾生活的突出問題為重點，進一步加強教育、醫療、科技、文化、體育和休閑娛樂等公共服務設施建設。鞏固寶雞輻射西北、連接西南的綜合交通樞紐地位，實現隴東、關中、陜南、川北等交通一體化。圍繞機場樞紐建設，重點加快寶雞機場項目進度，并積極做好機場高速公路、虢鳳快速干道建設規劃工作。啟動城市輕軌規劃、近期設計等工作。

3．完善要素保障機制。利用好國家“一帶一路”的戰略機遇，不斷優化城市投資環境。積極參與區域和全球產業分工合作，加快承接北京和東部產業轉移，著力引進一批重大產業項目，支撐新型城鎮化加速發展。推進戶籍、土地、社保、就業等改革，建立以常住人口為基礎的新型城市管理體制，提高公共服務效率；建立人口和經濟集聚規模與建設用地指標的掛鉤機制，提高城鎮建設使用存量用地比例，促進城鎮集約發展。強化耕地保護制度，完善基本農田永久保護長效機制。建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。鼓勵社會資本以PPP方式參與城鎮公用設施投資運營，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。

4．加大產業支撐力度。積極調整和優化產業結構，選準主導產業，明確主攻方向，培育發展產業集群，做強做大特色產業，逐步形成一鎮一業、一鎮數業的發展格局。充分利用各縣區特有的豐富資源，形成空間布局合理、經濟聯系緊密、產業特色鮮明、城鎮體系完善的城鎮化發展格局，不斷延伸各產業鏈條，形成就業吸收能力。引導務工人員回流與返鄉創業，促進勞務經濟與資源經濟互動發展，為人口的本地城鎮化提供產業支撐。傾力脫貧攻堅，謀劃一批符合各縣區實際的扶貧項目，爭取更多的扶貧項目納入國家、省市規劃盤子。采取“公司+基地+農戶”的模式，組織帶動貧困人口脫貧致富。

5．提升城鎮公共服務功能。把文化、體育、社保等公共服務設施向中心村延伸，引導有條件的農民向中心村聚集，實行社區化管理與服務。鼓勵農民工和農民在縣城、各鎮購買商品房。探索將住房公積金覆蓋到農民工的制度，讓農民工獲得與戶籍居民平等的商業住房機會。加強農民工職業技能培訓，提高就業創業能力和職業素質，為農民工提供免費的就業信息和政策咨詢。依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險。采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件。推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城鎮。

6．加強城鎮生態文明建設。健全資源有償使用和生態補償制度。全面建立各類自然資源資產的有償出讓制度，嚴禁無償或者低價出讓。建立重點生態保護區完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。完善生態文明績效考核和責任追究制度。制定生態文明建設目標考核評價辦法。持續推進秦嶺北麓、關山、隴山天然林保護、退耕還林等林業重點工程建設，加大造林綠化和植被恢復治理力度。開展農村環境綜合整治，實施鄉村清潔工程，開展村莊整治，推進農村垃圾、污水處理和土壤環境整治，加快農村河道、水環境整治，嚴禁城市和工業污染向農村擴散。積極治理工業污染，提倡循環發展模式，開發推廣資源節約、替代和循環利用技術，完善再生資源回收利用體系。