西安市

西安市按照中省決策部署，主動對標“追趕超越”定位和“五個扎實”要求，緊緊抓住“一帶一路”建設的歷史機遇，圍繞“聚焦‘三六九’，振興大西安”奮斗目標，系統推進品質西安建設，不斷釋放城鎮化發展潛力，城鎮化質量得到明顯提高。

一、總體情況

1．城鎮化水平大幅提高。西安市常住人口由2011年的851.34萬人，增加到2016年的883.21萬人。常住人口城鎮化率由2010年的69%提高到2016年的73.43%，高于全國平均水平16.08個百分點。城鎮新增就業63.9萬人、農村勞動力轉移就業461.8萬人次，城鎮登記失業率控制在4%以內。以西安為核心的關中城鎮群加速崛起，高陵區和閻良區分別列入全國和陜西省新型城鎮化試點區，重點示范鎮建設加快推進。

2．公共服務能力不斷提升。連續5年堅持新增財力兩個80%用于民生不動搖，2016年，城鄉居民人均可支配收入分別達到35630元和15191元。城鎮基本醫療保險參保率、新農合參合率分別達98.5%和99.3%，城鄉居民基本養老保險參保率達到99.97%。保障性安居工程累計竣工43.58萬套，組織實施移民搬遷10.1萬人，率先在全省全面解決農村居民飲水安全問題。分級診療體系已覆蓋470萬城鄉居民，建成農村幸福院638個，完成新農村重點村建設2573個，建成農村片區化中心社區286個。城市市政公用設施實現縣城以上城鎮全覆蓋。交通運輸網絡不斷完善，信息化快速推進，公共服務能力和水平大幅提高，連續5年榮獲“中國最具幸福感城市”。

3．城鄉統籌發展明顯提高。初步形成以中心城區為核心、3個副中心、5個城市組團為支撐、60多個重點鎮為基礎的四級城鎮體系結構。西安高新技術產業開發區、經濟技術開發區、曲江新區、浐灞生態區、西安國際港務區、航空產業基地等開發區建設成效明顯。各區縣積極探索各具特色的城鎮化發展路徑，高陵初步建立了以城區和園區為中心、以示范鎮為核心、以新型社區為支撐的三級新型城鎮化發展體系，實現撤縣設區。閻良區把新型農村社區建設作為推進城鄉一體化的破冰之舉，充分整合各項資源，采取有力措施強勢推進，推動人口向小城鎮和新型農村社區轉移。

4．生態環境顯著改善。大力開展城市專項治理。集中整治廣告牌匾、占道經營等12項城市頑疾，鐘鼓樓廣場、火車站等重點區域環境明顯提升。實施“美麗西安?綠色家園”行動，啟動了387個城市綠化景觀提升項目，加快推進8個城市出入口的景觀改造提升，新建和改造提升綠地廣場100個，文景山公園、灞渭橋車游濕地建成向市民免費開放。加快推進生態建設。制定出臺了《秦嶺生態環境保護管理辦法》，扎實開展違法建筑綜合整治“回頭看”，強力整治保護區內的各類采礦點，遭到破壞的山體生態得到修復。加快實施環山路綠化景觀提升工程，完成環山路綠化62.6公里，新建節點廣場25個。持續推進治污減霾，實施減排、壓煤、抑塵、治車、控秸五大工程，拆改燃煤鍋爐209臺，提標治理燃煤鍋爐25臺，削減煤炭消耗總量44.43萬噸，淘汰黃標車和老舊車53581輛。加快恢復“八水繞長安”盛景，澇河渼陂湖水系生態修復工程全面啟動，灞河藍田段成為水生態治理新亮點，渭河西安段124公里河堤生態景觀大道全線貫通。全年完成郊區造林綠化4.35萬畝，新增城市綠地415萬平方米、生態水面2753畝、濕地6753畝，榮獲“國家森林城市”稱號。

二、主要做法

1．深化戶籍制度改革。建立城鄉統一的戶籍登記制度，通過設置階梯式落戶通道和差別化落戶條件，優先推進城鎮現有存量人口市民化，以城中村和棚戶區人口、農業轉移人口和隨遷家屬為重點，逐步解決符合條件農業轉移人口落戶。2017年3月，西安市出臺了《進一步吸引人才放寬部分戶籍準入條件戶口登記辦事指南》，被稱為史上最寬松落戶政策。此次戶籍準入條件的調整落實，主要是降低西安市區戶籍準入門檻，將分區域、分類實施相應落戶政策，其中，具有合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等將成為積分落戶政策的主要指標，并重點解決在城鎮就業或居住5年以上、舉家遷徙的農業轉移人口及符合條件的普通勞動者落戶問題。全面實行居住證制度。2016年年底前，逐步保障居住證持有人在居住地享有義務教育、就業、衛生、計劃生育、文化體育、住房、法律援助和法律服務以及國家規定的其他基本公共服務。除了享有上述權利以外，居住證持有人還享有辦理出入境證件、換領補領居民身份證、機動車登記、申領機動車駕駛證、報名參加職業資格考試和申請授予職業資格以及其他便利。

2．推進土地管理制度改革。積極推動不動產登記改革，整合不動產登記職責，成立了市級不動產登記服務中心、不動產信息檔案管理中心和不動產權籍調查中心，截至2017年6月1日，共完成11.3萬件不動產權證、7.56萬件確權登記、4.29萬件抵押業務、抵押金額47.41億元。建立登記信息平臺，建立市級和13個區縣不動產登記信息平臺、不動產權籍庫和不動產登記庫。開展土地二級市場試點，編制了《西安市關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點的實施方案》，已經國土部審核通過。提高集約用地水平，深入推進批而未用土地處置，全年盤活存量用地3.41萬畝，處置閑置土地105宗、8610畝，目前西安市每億元GDP建設用地規模為538畝，單位GDP建設用地下降率為6%，集約節約用地水平連續5年居全省第一。穩步推進國土資源改革，通過城市邊界劃定和土地規劃調整，增加建設用地規模22.28萬畝，核減耕地保有量97.6萬畝、基本農田保護任務117.6萬畝。建設用地報批由“先社保后報地”調整為“先報地后社保”，征地風險評估由上報前開展調整為下達批復后實施。探索開展了城鄉建設用地增減掛鉤節余指標市域范圍內流轉，將周至縣節余指標1100畝流轉至長安區異地使用。在宅基地退出上，高陵區農村三項改革試點形成了“老村規范提升、新村建設轉移、整村退出融合”模式，受到國土部認可。

3．優化城鎮化布局和形態。實施北跨渭河發展戰略，以渭河貫穿東西為軸，高起點規劃、高標準建設，打造渭河生態帶、景觀帶和沿渭河高端產業帶；加快渭河以南中心城區國際化進程，疏散非中心城區功能，提升中心城區形象品位；穩步推進產城融合、宜居宜業的渭北現代新城建設；提升閻良、臨潼和鄠邑三個副中心城市綜合承載能力；完善周至、藍田、高陵、常寧、洪慶5個城市組團功能，形成一軸雙城、3個副中心城市、5個城市組團和60個重點特色小城鎮構成的“123560”城鎮體系新格局，提高城市發展持續性、宜居性。

4．加快國際化大都市建設。累計完成城建投資1731.7億元，建成區面積從451.4平方公里擴大到548.6平方公里。系統推進品質西安和公交都市建設，新建運營鐵路北客站、3條地鐵線路，農村二級公路實現全覆蓋，城市綜合承載力不斷增強。主動融入國家“一帶一路”戰略，以大西安為核心的陜西自貿區成功獲批。歐亞經濟論壇被確定為國家“一帶一路”建設十大平臺之一，成功舉辦四屆絲綢之路經濟帶城市圓桌會。“西安港”成為我國首個獲批國際國內雙代碼的內陸港，“中國孟菲斯”物流之都建設不斷加速。“長安號”國際貨運班列實現每周三班常態化運營，開通西安至阿姆斯特丹（長安號）國際貨運航班。新增國際航線37條，西安成為西北首個72小時過境免簽城市。漢長安城未央宮等5處遺產列入世界遺產名錄。在西安設立領事館、簽證中心的國家達到20個，國際友好城市增至29個，西安的國際影響力和美譽度進一步提升。

5．加快財稅、投融資機制改革。創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的新型城鎮化資金保障機制。建立城鎮化財稅合理分擔機制。按照財權與事權相匹配的原則，積極爭取國家和省上加大對西安市轉移人口的財政支持力度，建立新型城鎮化財政體制，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，理順省、市、區縣公共服務職責和財政分配關系，建立健全基本公共服務分擔機制。統籌安排城鎮化各類專項資金，集中用于城鎮道路、供水、供熱、綠化、環衛等設施建設。財政安排轉移支付要考慮常住人口因素，積極向基層政府轉移財力。建立多元化可持續的投融資體制。規范新型城鎮化建設投融資平臺，通過劃撥、股權收購等方式，將土地、政府優質資產等注入投融資平臺，增強投融資平臺實力。采用多種方式吸引社會資本參與新型城鎮化建設。支持符合條件的城市建設投資開發公司采取發行債券、上市融資、發行信托計劃等形式籌集建設資金。積極探索利用保險資金等支持新型城鎮化建設。研究制定政策性金融專項支持政策，運用市場化原則，支持城鎮基礎設施建設和運行。

6．深入住房保障制度改革。加快構建以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。對城鎮低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售并舉，以租為主，提供保障性安居工程住房，滿足基本住房需求。大力發展二手房市場和住房租賃市場，推進住房供應主體多元化，滿足市場多樣化住房需求。建立各級財政保障性住房穩定投入機制，擴大保障性住房有效供給。完善租賃補貼制度，推進廉租住房、公共租賃住房并軌運行。制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監管程序，嚴格準入和退出制度，提高保障性住房物業管理、服務水平和運營效率。拓寬進城務工人員住房保障渠道。大力推行住房保障貨幣化，將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，多渠道籌集保障房源，采取租賃補貼、實物配租、實物配售等方式改善進城務工人員居住條件。進城務工人員集中的開發區和工業園區，可集中建設單元型或宿舍型公共租賃住房。支持用工企業建設員工集體宿舍，改善進城務工人員臨時居住條件。要科學規劃并配套建設基礎設施和公共服務設施。逐步將穩定就業的進城務工人員納入住房公積金制度覆蓋范圍。支持進城務工人員家族購買普通商品住房。

7．加強生態環境保護。按照主體功能區規劃定位，完善城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區空間開發管控制度，劃定生態保護紅線，實施差別化的財政、投資、產業、土地、人口、環境等政策。建立健全生態補償機制。按照反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值原則，推進資源性產品價格改革，建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度。按照“誰開發、誰受益、誰補償”原則，制定并完善生態補償機制，提高生態補償標準，擴大生態補償范圍，積極推進地區間橫向援助試點工作。建立生態文明考核評價機制。把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，完善體現生態文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制，建立生態環境保護責任追究制度和生態破壞、環境損害賠償制度。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消生產總值考核。

三、綜合研判及發展建議

西安是陜西的省會，也是西部地區的龍頭城市。西安市第十三次黨代會對西安市的城市發展定位提出了明確目標，即“全力推進大西安建設，全面建成小康社會，向國家中心城市邁進，建西部經濟強市，創西部城市最佳，奮力譜寫具有歷史文化特色的國際化大都市”。從當前西安的城鎮化總體情況看，西安確實代表了我省最高水平。西安在經濟發展與共享、社會文明與和諧、服務均等與便利、環境友好與生態、文化保護與傳承等各方面穩居全省前兩位。其中，城鄉居民人均可支配收入、總產值、第三產業占GDP比重、R＆D經費投入強度、常住人口城鎮化率、萬人公共交通車輛擁有量、萬人公廁擁有量、互聯網寬帶用戶數/總戶數、城區公共供水普及率、城區燃氣普及率、地區綠化覆蓋率、萬元GDP能耗等13項指標位居全省第一；人均GDP、高中畢業生升學率、城市登記失業率、萬人擁有衛生技術人員、工業固體廢物綜合利用率、污水集中處理率、省級及以上文保單位和非物質文化遺產等指標處于全省前列。綜合反映出西安城鎮化發展水平和質量較高、發展潛力巨大。

但需要注意的是，與武漢、成都、杭州等二線省會城市相比，與引領全省經濟社會發展的要求相比，西安在城鎮化建設中還存在著明顯差距和問題。突出體現在：工業不強、開放度不高、縣域經濟發展滯后、民營經濟發展不足、科技創新和轉化能力較弱、金融業發展不夠、國際化水平不高、市場配置資源決定性作用發揮不充分，與高速城鎮化相適應的產業支撐力不足；文化旅游產業發展與資源優勢不匹配，豐富的文化旅游資源發掘利用不足，文化保護和傳承與市民的日常生活關系不密切；公共服務供給水平不高，減霾難、治堵難、治臟難、辦事難、就業難、上學難、看病難、住房難、養老難等民生“九難”問題依然突出；強化依法治市、加強社會治理和提升城市品質的任務仍然十分艱巨，城市管理水平與人民群眾過上美好生活的期盼依然有較大差距。總體而言，西安城鎮化正由速度型向質量型轉變，量質齊升將成為未來西安新型城鎮化的主攻方向。

當前，西安正處在歷史上機遇最多的黃金發展時期。“一帶一路”戰略、國家全面創新改革試驗區、國家自主創新示范區、陜西自貿區西安核心區和新一輪西部大開發等一大批國家戰略在西安疊加推進，全面深化改革、中國制造2025等政策紅利陸續釋放，特別是省委支持大西安建設，將西咸新區劃歸西安管理，將有效拓展發展空間、創新城市發展方式、提升城市能級、放大輻射效應，使西安自改革開放以來歷史上第一次擁有了大西安的格局和體量。西安已進入了一個全新的發展時期，正站在加速轉變經濟發展方式和城市發展方式的重要節點上，正奮力奔跑在向萬億級城市邁進的征程上，正挺立在建成小康社會和建設國家中心城市的潮頭上。未來幾年，西安在推進城鎮化建設中，要瞄準“具有歷史文化特色的國際化大都市”的定位，“把西安作為西北的龍頭揚起來”：

1．以西部經濟中心建設支撐國家中心城市建設。城鎮化要以產業發展為支撐，沒有現代產業體系做支撐，國際化大都市就只能是空中樓閣。要把握供給側結構性改革方向，一產抓特色促跨越，二、三產抓結構上規模，努力向產業中高端邁進。加快改造傳統產業，構建以戰略性新興產業為引領、先進制造業為支撐、現代服務業為主體的西安特色的現代產業體系。堅持做大總量與優化結構并重、傳統提升與新興壯大并舉，實施騰籠換鳥、機器換人、電商換市和培育名企、名家、名品的“三換三名”工程，推動產業向中高端躍升，以大產業支撐大西安。

2．以創新驅動發展戰略增強城市活力和競爭力。加快推進國家全面創新改革試驗區和高新區國家自主創新示范區建設，發揮西咸新區國家創新城市發展方式試驗區綜合功能，大力實施“創新能力倍增計劃”，形成具有西安特色的創新驅動發展體系，推動西安制造向西安智造、西安創造轉型，努力在創新驅動發展方面走在前列。用好用足西安的軍工資源和國家賦予的試點政策，推動軍民融合體制機制創新、軍民資源開放共享、軍工科技成果轉化、軍民融合服務體系、軍民融合產業發展，建設國家軍民深度融合示范城市。深化統籌科技資源改革，復制推廣西安光機所、西北有色院“一院一所”改革經驗，穩步推動眾創、眾包、眾扶、眾籌平臺發展，加強各類人才培養，最大限度留住在西安大學生、研究生、科研人員等各類人才，使西安成為海內外青年人才創新創業的“天堂”。

3．以西咸一體化為核心推進大西安建設。從全國全省大局出發，運用系統性思維搞好大西安規劃，提升西咸一體化發展水平，推動大西安多軸線、多中心發展，從人口、交通、產業和資源等進行一體化統籌，實現大西安與整個關中城市群規劃的有機銜接，以城鎮化發展方式推動經濟發展方式轉變。按照建設大都市的思路和標準，編制重要功能區規劃，提升城市設計水平，實現產城高度融合。把握城市階段性特征，開展2030、2049遠景發展戰略規劃研究。扎實推進“多規合一”，實現城市空間布局規劃、國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等有機融合。深入推進新型城鎮化和城鄉發展一體化，圍繞大西安，加快3個副中心城市、5個城市組團和60個小城鎮建設，集中發展一批特色小鎮，實現大中小城市和小城鎮聯動發展。推進西咸新區全面一體化融入大西安，促進城市與鄉村協同發展。

4．以無縫銜接理念推動現代交通體系建設。加快建設西安國際空港、國際鐵路港和國際公路港，拓展國際國內陸上物流網、空中物流網和空中客流網，形成“三港三網”開放新格局，努力將國際港務區建設成為“中國的孟菲斯”，將西安打造連通世界的西部國際交通門戶。持續推進高鐵和高速公路建設，爭取更多重點項目納入國家規劃，加快形成“米”字形國家高鐵網和高速公路網。加快關中城際鐵路建設，建設一批連通市內各環線和繞城高速的快速道路，改造提升二、三環通行能力。加快構建以西安為中心的1小時交通圈、旅游圈、經濟圈、生活圈和文化圈。大力推進“公交都市”建設，完善自行車道和慢行步道建設，構建以軌道交通為骨干、地面公交為主體、微型交通和慢行交通為延伸的市域公共交通體系和市域路網體系，引導居民低碳出行，建成公交都市示范城市。

5．以歷史文化名城建設提升大都市品位。尊重城市的歷史文化和居住生態，注重城市美學，統籌協調城市景觀風貌，體現“大氣、美觀、綠色、特色”。正確處理古城保護與開發關系，加強大遺址、歷史建筑保護修復，守護城市特色。加快推進順城巷、三學街、北院門等一批特色街區建設和背街小巷改造，打造一批精品道路、生態走廊和城市地標，不斷完善城市生活功能。加快各類停車場建設，打通“斷頭路”，科學布設人行立體過街設施，持續推進緩堵保暢；推進地下空間綜合開發利用，加快海綿城市和地下綜合管廊建設，健全道路橋梁、景觀照明等標準和規范，深化城郊區域環境治理；推進智慧新城、園區、小鎮、社區、商圈建設，強化區域示范，打造智慧城市新地標。持續開展“煙頭革命”“廁所革命”，打造清潔文明之城。

6．以綠色發展理念推動美麗西安建設。堅持山、水、林、田、湖一體化治理，齊抓共管、協同并治，堅決做到有污必治、有違必拆，堅決打破影響西安發展的壇壇罐罐，實行最嚴格的生態保護制度，實現生態環境質量根本性好轉。鐵腕治霾，保衛藍天。打好“減煤、控車、抑塵、治源、禁燃、增綠”組合拳，劃定責任網格，實施“網格長制”，加大與關中城市群聯防聯控，解決“減霾難”。堅持柔性治水，全面落實“河長制”，制定水生態修復規劃，持續推動浐、灞、灃、渭等水系治理，留雨水、養凈水、治污水、保供水、抓節水、調季水、排澇水，再現“八水繞長安”盛景。依法治山，嚴格執行秦嶺生態保護《條例》，加大秦嶺北麓山系生態保護與修復，加快大秦嶺人文生態旅游圈和秦嶺國家中央公園建設，建好周至秦嶺國家植物園，展示秦嶺雄渾美景。堅持走生態優先、綠色發展之路，從“三個綠色”抓起，加快經濟發展方式和城市發展方式轉變。