三、新中國農村金融改革發展的歷程

中國農村金融體系的建立和發展，主要來源于中央和地方政府動員儲蓄，為工業化、城市化積累資金和方便政府控制的需要，歷次的農村金融體系改革都具有鮮明的政府主導型特色。時至今日，為消除二元經濟、全面建成小康社會，農村金融正面臨向多元化市場主體、多層次金融服務轉變的歷史性階段，從歷史看，農村金融體系以農業銀行為主。根據我國經濟發展的歷史過程，我國農村金融改革發展60多年大體可分為改革開放前三十年和改革開放三十多年兩個重要階段。

（一）改革開放前三十年我國農村金融機構的演進

中國農業銀行本應是承擔支農職能的國家銀行，但實際上自新中國成立至黨的十一屆三中全會前的三十年時間里，中國農業銀行經歷了“三落三起”的曲折歷程。農行真正存在的時間并不長，而且很少能夠獨立執行對農業的信貸服務。中國農業銀行發展的第一階段是1951—1952年。新中國成立后，為促進農業生產發展，經國務院批準，于1951年8月正式成立了中國農業合作銀行，以加強農村金融工作。然而由于農業合作銀行基本上沒有開展對農業的財政撥款和長期貸款業務，很快于1952年撤銷。中國農行發展的第二階段是1955—1957年。當時為了貫徹國家關于增加對農業合作化和農業生產信貸支援的要求，經國務院批準，1955年3月成立中國農業銀行，受人民銀行領導，主要為農業生產合作組織和個體農民提供農業生產貸款。但由于縣以下人民銀行和農業銀行的工作難以劃分清楚，彼此矛盾很多，1957年4月中國農業銀行與中國人民銀行合并。第三階段是1963—1965年。1963年在貫徹國民經濟“調整、鞏固、充實、提高”方針中，為了加強對國家支農資金的統一管理和農村各項資金的統籌安排，切實支援農業生產發展，于1963年11月決定建立中國農業銀行，作為國務院的直屬機構，農業銀行機構從中央到省、地、縣，一直設到基層營業所。但是，在精簡機構的形勢下，1965年11月，農業銀行再次并入人民銀行。

農村信用合作社本是合作經濟組織，但是在不同的發展階段，受到不同部門或機構的管理，其合作性質也發生了變化。第一階段（1951—1959）是農村信用社普遍建立和大發展時期。當時，根據中央政府推行合作化運動的指示，全國農村廣泛推行生產合作社、供銷合作社、信用合作社“三大合作”。1951年5月中國人民銀行總行召開了第一次全國農村金融工作會議，決定大力發展農村信用社。到1957年底，全國共有農村信用社88368個。農村信用社的資本金由農民入股，干部由社員民主選舉。第二階段（1959—1979），由于政治經濟政策方面的原因，農村信用社發展受到很大影響。此階段農村信用社曾先后由人民公社、生產大隊管理，后來又交由貧下中農管理。在不斷地管理更替中，信用社在人員、資金和業務方面受到嚴重挫傷，信用社也失去了合作性質。

（二）農村金融體系演進功能的金融學解讀

正如林毅夫在其1994年的著作《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》中所言，農村金融制度安排是圍繞城市工業化而建立的。建國初期國民經濟幾乎從零開始，久經戰亂的國民經濟亟待恢復重建，以城市為中心發展工業成了當時政府解決這一問題的重心，而在當時的背景下國民儲蓄很低，城市儲蓄的不足導致客觀上只能占用農村儲蓄。1950年朝鮮戰爭爆發，中蘇之間的合作刺激了中國以裝備制造業為主的工業化發展，雖然政府為實現農業生產在土改后的促進而成立了農業銀行，但由于宏觀形勢的影響農行在1951年成立的一年后便快速夭折。之后在重點發展裝備制造業的同時農業生產也急需資金支持，以確保民生。1955年農行快速成立到1957年劃歸中央銀行期間的這段時間，主要任務是辦理財政支農撥款和農業長期貸款與短期貸款，貸款對象主要限于生產合作組織和個體農民，貸款用途限于農業生產，其他農村金融業務仍由人民銀行辦理。由于中蘇關系破裂，蘇聯單方面撤走投資、專家等并且強迫中國還債，整個民族面臨前所未有的困難，1960到1965年五年時間還清了債務，期間為確保解外憂穩生產，農行于1963年再次成立，然而在當時精簡機構的形勢下1965年再次被劃歸中國人民銀行。三次沉浮每一次都與國家的命運密切相關。

農村信用社的發展與農業銀行從某種角度形成了一個有益的補充，在農行每次成立都低調收尾的過程中，農村信用社則肩負起支撐農村生產的責任，這一時期的農村信用社完成了對農村資金集中和資金投放的任務。這期間，農村信用社組織形式不斷改變，從最初的合作社組織，變為人民公社、生產大隊管理及后來又交由貧下中農管理的集體經濟組織的一個構成部分。

（三）改革開放后三十多年農村金融體系的改革

改革開放以來，隨著農村基本經營制度的變革和市場經濟制度的逐步建立，我國農村金融體系和農村金融制度的改革經歷了不同的階段。

1．改革開放后30多年農村金融機構的演進及效果評價

（1）第一階段：初步建立起服務農村經濟的金融安排（1978—1992）

以家庭聯產承包責任制為標志的農村經濟改革，使得2億多農戶從人民公社和生產大隊的體制下逐步解放出來，成為農村經濟主體，農村金融的交易對象由原來的2.6萬個人民公社變成了2億多個分散農戶。那么，原有的城鄉合一的動員儲蓄與發放信貸的金融管理體制和管理方式必然也要隨之改革，必須成立專門為農村服務的金融機構。于是，新的農村金融體系得以建立。一是中國農業銀行恢復。國務院于1979年2月發出《關于恢復中國農業銀行的通知》，恢復中國農業銀行，指出農行主要任務是“統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業”。二是恢復農村信用社的“三性”。對農村信用社的改革目標是恢復和加強其“組織上的群眾性、管理上的民主性、業務經營上的靈活性，把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。農業銀行對信用社實現政策上領導、業務上知道、日常工作上放權。三是放開對民間金融的管制。國家逐步放開了對民間金融的管制，允許多種融資方式并存，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織。一些地方相繼成立了農村合作基金會，開展社區內的資金融通活動。

這次農村金融體制改革初步適應了農村經濟體制改革與發展的要求，呈現出農村金融與農村經濟之間比較良好的互動關系。以1980年為基期，1980—1993年間，農行和農信社存款增加了18.7倍，年平均增幅達25.7%；貸款增加了15.6倍，年平均增幅24.1%。

（2）第二階段：構建合作性、商業性、政策性分工協作的農村金融體系（1993—2002）

針對農業銀行承擔商業性和政策性雙重業務的弊端，1993年12月國務院發布《關于金融體制改革的決定》，指出要將農業銀行的政策業務剝離出來，成立專門的政策性銀行來承擔，并于1994年成立了中國農業發展銀行，成為國有商業銀行。1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》明確提出，農村金融體制改革的指導思想是“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”。具體地，此輪改革出臺的主要措施有以下五點：一是1994年4月19日，國務院下發《關于組建中國農業發展銀行的通知》，成立中國農業發展銀行。二是加快中國農業銀行商業化的步伐。三是進行行社“脫鉤”，按合作制原則對農村信用社進行規范，農業銀行不再管理農村信用社。四是1998年以來全面清理整頓農村合作基金會。五是自1997年開始收縮國有專業銀行戰線，農業銀行也逐漸撤并了部分基層網點。

這一輪改革的主要目標是建立起“合作金融、商業性金融、政策性金融”共存的農村金融體系，但是，由于農業銀行商業化色彩濃厚，農村網點逐漸減少，為農村提供的金融服務特別是信貸服務劇減；農業發展銀行主要為糧棉油收購企業提供貸款服務；農村信用社由于受到地方政府的不當干預，形成了很多不良資產，許多信用社出現了資不抵債；同時，民間金融也一度處于被打壓的境地，農村合作金融會被清理、撤并。因而造成農村金融供給相對不足，農村各層次、各主體的信貸需求得不到有效滿足。

（3）第三階段：深化農信社改革試點與多元化農村金融體系的形成（2003年至今）

針對農村信用社產權不明晰、管理體制不順暢等問題，農村信用社新一輪改革的主要內容是：一是以法人為單位，改革信用社產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構；二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責。同時，政府對信用社不良資產化解、利率浮動、稅收等方面給予扶持。

深化農村信用社改革試點自2003年6月正式啟動以來，取得了重要進展和階段性成果。一是歷史包袱初步化解，資產質量明顯改善。二是支農資金實力明顯增強，支農信貸投放快速增長。三是產權制度改革穩步推進，新的管理體制基本建立。

2006年以來，隨著新農村建設的推進，農村金融體系出現了多元化的局面。為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，2006年12月20日，銀監會發布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》中指出：要按照商業可持續原則，適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，允許設立包括村鎮銀行、社區性信用合作組織、以專營貸款業務的子公司等新型農村銀行業金融機構。自2007年3月以來，全國各地已相繼設立100余家新型農村金融機構。

2006年底，中國郵政儲蓄銀行也獲準組建，2007年3月正式成立。2008年在全國開展縣域分支機構的設立。目前有農戶聯保貸款、農戶保證貸款、商戶聯保貸款、商戶保證貸款等貸款產品。服務對象主要是縣域內的廣大農戶、個體工商戶和私營企業主等經濟主體。

2007年1月中國農業銀行確定了“面向三農、整體改制、商業運作、擇機上市”股改總原則，強調農行通過深化改革，穩定和發展在農村地區的網點和業務，進一步強化為“三農”服務的市場定位和責任。制定了《服務“三農”總體實施方案》，主要內容是：農行縣域機構籌集的資金，總體上都用于支持“三農”和縣域經濟，并以農民生產生活、農村中小企業、現代農業、農村基礎設施和小城鎮建設等方面金融服務需求為主要服務領域。在試點基礎上，2009年已全行推行“三農”事業部制，加大了“三農”金融服務力度。其中，發放針對農民的惠農卡是一項重要的業務。

中國農業發展銀行近年來在原來政策性業務、準政策性業務基礎上，拓展了商業性業務，包括對產業化龍頭企業和加工企業、農業小企業貸款業務和農業科技貸款、農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款、農業生產資料貸款和農村流通體系建設貸款等。

另外，2005年12月開始，我國開始商業性小額貸款組織試點。截至2008年3月底，7家小額貸款公司累計發放貸款約4.7億元。2008年5月，銀監會和人民銀行聯合下發《小額貸款公司試點指導意見》，進一步規范和明確了小額貸款公司的有關政策。目前，“只貸不存”的商業性小額貸款公司試點已在全國廣泛鋪開。

2．農村金融體系演進的功能金融學解讀

自十一屆三中全會以來，一方面為了提高農村生產力實行家庭聯產承包經營責任制，一方面為了發展工業打開國門對外開放引資。農村經營模式的改變極大地提高了農村的勞動生產力，農村產出呈直線上升，人民基本生活得到保障；同時由于城市工業發展速度也非常迅速，發展資金缺口很大。在這種宏觀背景下，農村金融體系成為工業化戰略的一個工具。中國農村金融體系在保證農業生產的同時，通過儲蓄轉移，確保了農業資金向工業、農村資金向城市的流動，保證了工業化戰略的實施。因此可以從兩個方面來解讀農村金融的發展，一是農村經濟的發展對農村金融發展的需求和推動，二是通過農村金融體系完成農村儲蓄向城市的轉移以支持城市工業化的發展。

（1）農村經濟發展推動農村金融的改革

1978—1992年初步建立起服務農村經濟的金融安排。為配合這一特定的社會經濟和政治制度，農村信用社最終被下放到人民公社。隨著人民公社體制的瓦解，農村信用社也從政社合一的體制下解放出來，國家對農村信用社的改革目標是恢復和加強其“組織上的群眾性、管理上的民主性、業務經營上的靈活性，把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。

1993—2002年構建了合作性、商業性、政策性分工協作的農村金融體系。在前一輪改革中，農業銀行既要按照商業化原則去運作，又要執行國家的政策性業務，“兩業不分”造成其資金運行機制混亂，不能適應農村經濟發展的需要。

2003—2006年國家深化了農村信用社改革試點。隨著國有商業銀行的戰略調整，農村金融體系對農村經濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降。與此同時，非正式金融由于與正式金融安排動員儲蓄目的相沖突，因此雖在克服農村融資難題上具有優勢，但長期處于被政策打壓的境地。廣大農村地區，實際上僅存農村信用社還在發揮著金融供給者的作用。

農村信用社在發展過程中面臨著諸多問題，舉步維艱。一方面，被要求向合作制方向發展的農村信用社面臨著多重角色沖突，合作性、政策性還是商業性，農信社改革不知路在何方；另一方面，由于地方行政干預、體制改革、合作基金會清理以及自身經營不善所形成的歷史包袱沉重，許多信用社長期虧損甚至資不抵債。

2006年以來形成了多元化的農村金融體系。伴隨新農村建設的要求，在農村信用社改革取得一定進展的同時，調整了農村地區銀行業金融機構準入門檻，村鎮銀行、資金互助社、專營貸款公司等新型機構相繼成立。農業銀行重回農村金融市場，農業發展銀行拓展了商業性農村金融業務，郵政儲蓄銀行成立，商業性小額貸款公司的試點……標志著多元化農村金融體制的形成。

（2）農村儲蓄向城市單向流動支持城市工業的發展，這種趨勢仍然沒有得到有效遏制

改革開放三十多年農村為城市工業的發展提供了強有力的金融支持。根據黃季焜、Rozelle和王紅玲在2003年的一項研究，按可比價格計算，1978—2000年通過各種渠道外流的農村資金達28400億元，其中通過金融系統流出的資金占農村外流資金總額的40.4%，是農村資金外流的最重要渠道。1994—2003年間，通過農村信用社和郵政儲蓄從農村流出的資金超過8000億元。2007年農行、農發行、信用社、郵政儲蓄四類機構在縣域吸收的儲蓄存款總額大約在12萬億以上，當年全部涉農貸款大約在5萬億左右，農村資金凈外流7萬億左右。縣級金融機構貸款占存款的比率平均樂觀估計為56%，有些個別縣接近30%左右。