“110”警務創新來源于“漳州110”的草根實踐。隨著社會發展格局變遷、社會結構轉型、社會關系趨于復雜的時代發展，群眾的民生訴求與社會需求與日俱增，“有困難找警察”在現實中遇到了諸多障礙。邵武市“從‘110’到‘民生110’”的實踐探索，嘗試在黨委的直接領導下，在為警務“110”減負的同時，協同黨政企事業各單位、各部門聯動解決群眾問題，開創了萬眾協同創新服務民生的社會治理新格局。

“110”的突破始于20世紀90年代初福建漳州的基層警務創新，它打破了當時公安隊伍的服務局限，贏得了群眾的廣泛認同，在全國掀起了學習“漳州110”的熱潮。“110”運轉至今已有近三十年的歷史，它承諾的“有警必接、有險必救、有難必幫、有求必應”讓群眾感受到了黨和政府的關懷和溫暖。隨著社會格局的變遷、社會結構的轉型、社會關系的復雜化，群眾的民生訴求與社會需求與日俱增，漸漸超越了“110”的承載，呈現出了發展的疲態。

“110”目前主要負責受理刑事、治安案件，同時也接受群眾突發的、個人無力解決的緊急危難求助事項。由于“110”的警力資源、職能范圍都是有限的，與群眾日益增長的綜合需求形成落差，許多不屬于“110”救助范圍的民生問題無法及時得到“110”的承接和解決。不少群眾反映有訴求撥打“110”卻被告知不屬于公安管轄，有困難卻苦于不知該找哪個部門，即使找到了政府相關部門也常常因為種種原因而沒有得到滿意的反饋。怎樣突破原有警務“110”的局限優化拓展“110”的服務模式和服務范圍，形成覆蓋群眾一切民生訴求的“民生110”服務機制，是邵武市“從‘110’到‘民生110’”的探索起點。

第一節 “110”的難題

一、“漳州110”的警務創新

改革開放后，隨著經濟的高速發展，社會治安問題與刑事案件也在同步遞增，給群眾的生活和政府的社會治理帶來了威脅。20世紀90年代初，福建省漳州市萌發了警務“110”的基層改革創新。其產生的背景是當時漳州市社會治安較為混亂，市區路面搶奪搶劫和街頭流氓團伙斗毆等嚴重刑事案件較為頻發，僅1990年5月份就發生36起，給社會治安帶來嚴峻挑戰。受當時的歷史條件和管理方式所限，當地公安部門在解決這個問題上并不得力，甚至出現了少數警察遇事不出警、不作為的狀況。為了改變不利現狀，漳州市薌城公安分局治安巡邏中隊副中隊長郭韶翔自發開始了警務“110”的改革創新。

1990年，軍人出身的郭韶翔每天走街串巷了解社會治安情況，混亂的治安狀況與警察隊伍的服務態度讓他深有感觸。郭韶翔翻閱了薌城分局匪警電話“110”的記錄簿，讓他頗為吃驚的是，“110”匪警電話從1985年5月1日開通至1990年5月的五年時間里，只有22個群眾知道并撥打了這個電話進行報警求助。他馬上向分局黨委寫了三個請示報告，要求把“110”電話從分局值班室移到治安巡邏中隊，并提出“110”接警3分鐘內警車要趕到報警現場的方案，希望以快治快來打擊街頭犯罪。但這些改革設想受人、財、物等因素的制約暫時擱淺了。自上而下的改革行不通，并不甘心的郭韶翔就嘗試自力更生的漸進式改革。他說服了隊里的6個民警一起自發組建“110”巡邏隊伍，他先向局里申請了一輛破三輪摩托車，又向戰友要了五部報廢的北京吉普車，改裝成出警車，組建了一個巡邏車隊，他還找來八套部隊不用的破舊迷彩服，讓裁縫師傅縫上“漳州110”的字樣，隊員出警時就身穿迷彩服，手臂戴縫有“漳州110”的紅袖套。為了提高“漳州110”的知名度，郭韶翔把家里僅有的積蓄1000元用在電視臺打廣告，喊出“有困難找警察”的口號，將原來單純接受刑事報案的“110”，改為綜合報警求助服務臺，公開對社會承諾“四有四必”：“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應?！?

在“110”報警服務臺開通后三個月里，群眾向“110”報警服務臺報案的近60起搶奪案件全部破獲。除了處置街面打架斗毆、搶劫搶奪案件，“漳州110”更多的出警是群眾的困難求助事件，甚至諸如夫妻吵架、孩子走丟、門被鎖住、鄰里糾紛等生活瑣事，群眾都向“漳州110”報警服務臺求助。郭韶翔發現一些民警出警幫助群眾解決困難時滿腹牢騷，就反復強調“有難都必須幫，有險都必須救，有求都必須應！”漸漸地，郭韶翔的“110”改革在漳州名聲大振，贏得了群眾的廣泛支持，得到了“遠親不如近鄰，近鄰不如110”等贊語。

1996年，公安部在漳州召開現場會，向全國推廣“漳州110”的經驗做法。只用了4個月時間，全國大中城市全部開通了“110”報警服務電話。1997年11月26日，“漳州110”被國務院授予“人民的110”稱號。多年來，公安機關不斷弘揚“漳州110”精神，堅持打擊犯罪、維護治安與服務群眾并重，努力提高公安工作水平。“110”已成為老百姓最熟悉、最信任和不可或缺的社會保障體系之一。

“漳州110”的草根實踐是一個基層自發開始的警務改革，它一掃少數公安隊伍不作為、不服務的風氣，通過樹立強化黨“為人民服務”的根本宗旨來為民解憂排難，通過實實在在的民眾口碑提升了群眾對政府的滿意度，是一個從基層實踐出發、自下而上的改革創新，直到今天都在發揮著它的價值。當然，隨著社會轉型，改革進入深水區，民生新需求不斷涌現，警務“110”開始日漸不堪負荷，一些民生需求已超越了公安隊伍的職能邊界，得不到有效的處理和反饋。

二、“110”的挑戰與難題

當前，“110”在實際工作中遇到的挑戰與難題有以下幾類：

（一）騷擾電話大肆襲擾

“110”報警電話是警方為群眾排憂解難、化解糾紛、處置突發事件的“生命線”，當前卻經常遭遇報空警、報假警、無效報警的惡意騷擾。來自某地“110”指揮中心的一組統計數字讓人觸目驚心：每天接警3500個，有效接警僅80個，有效接警比例2.3%。

騷擾者形形色色，無奇不有。有一些閑雜人員利用停機手機、街頭固定電話撥打“110”報假警或謾罵接警人員，還有一些醉酒人員反復撥打“110”騷擾糾纏，甚至有個別精神疾病患者因監護不到位不停撥打“110”騷擾，更有甚者惡意撥打“110”騷擾女接警員……在大連，有一醉酒男子無事撥打“110”報警電話，一個半小時內竟打了73次，聲稱“就想和警察聊聊天”。在二手手機市場，商販往往以撥打“110”讓購買者試聽手機音質。不少無所事事的人也常以撥打“110”取樂。

近年來，向“110”撥打騷擾電話的現象呈上升趨勢，有些地方甚至占到了全天接電話量的20%以上。這些騷擾電話嚴重占用了“110”報警服務臺的有限資源，使報警電話打不進去，讓警方不勝其擾，苦不堪言。按照“有警必接、有求必應”的承諾，警方必須認真對待每一個來電，但這么多騷擾來電，不僅造成人為占線，而且牽扯了大量警力，使日常接處警的質量受到了相當程度的影響。

（二）“110”成了“萬金油”熱線

“110”主要處理刑事案件、治安案件等，保障群眾的生命和財產安全不受侵犯，警力充足之余才是處理群眾的困難求助?？捎行┤罕娂依锼苈┧⒎蚱蕹臣荇[矛盾都會第一時間撥打“110”要求處理。在報警服務臺接到的報警電話中，有許多非刑事及治安職能領域事件，如索要發票、飯菜質量投訴、產品質量問題、價格投訴、建筑施工擾民、索要工資、水管爆裂、市政設施故障求助等，“110”派警力偶爾處理一兩起還可以接受，天天處理類似事件則疲于奔命。

甚至還有一些讓“110”無奈的報警電話。一位老太太打“110”說老伴心臟病犯了，要幫忙送醫院，接警人員問“家中還有其他人嗎”，老太太說兒子、孫子都在，并反問道：“‘110’送不是免費嗎？”還一再叮囑千萬別叫收費的救護車。還有，對于修水管、上樹救貓、爬樓開鎖等雞毛蒜皮的事，“110”指揮中心接警后雖然覺得有些要求挺過分，但為了不違背“有求必應”的承諾，只好派民警去。而民警出警到現場后往往因職權所限，既不能徹底解決問題，引起群眾不滿，也耗費大量警力資源，造成警力無謂浪費。

“110”的設立初衷主要是提高公安機關打擊現行違法犯罪活動、處置各類突發事件的快速反應能力，更好地打擊犯罪、維護治安，同時為群眾提供快捷、有效的“急、難、險”綜合服務。令公安機關始料不及的是，良好的初衷被少數公眾濫用了。一些人把“110”當做“萬金油”，愛往哪抹就往哪抹，享受“免費的午餐”何樂不為？更有甚者，有些為人父母者甚至“教育”孩子，如果放學不愿擠公交車回家，就打“110”謊稱自己迷路，坐警車回家。

公安部門的一項統計表明，在全國“110”報警服務臺接到的電話中，屬求助性質的非警務報警大約占六七成，而在北京，這個數字高達九成。在北京市公安局“110”報警服務臺每年近200萬件的報警電話中，只有10%屬于警情報警。過多的話務量已使有些地方的“110”報警電話常常發生排隊等候的現象，由此影響到“110”的應急能力，后果堪憂。例如發生在重慶的一起銀行搶劫案中，許多目擊者打“110”報警，可已被占滿的線路根本打不進去，使警方破案的寶貴時機轉瞬即逝。倘若有命案正在發生，當事人拿起電話報警，電話不通的后果是極其嚴重的。專家研究指出，在生死攸關之時，拿起電話打“110”，如果響三聲接不通或無人接聽，報警者就會放下。毫不夸張地說，“110”線路是否通暢，直接關系到報警人的身家性命。

（三）警力調配困難

目前，我國大多數城市公安機關的警力資源都非常有限。據調查，西方發達國家的警察人數占當地居民人數的比例通常在萬分之二十到萬分之四十之間，而我們國家許多城市的這個比例在萬分之十左右，一些城市甚至還達不到。究其原因，一方面是平均警力資源有限，另一方面是交巡警資源共用導致的刑事及治安警力配置受到影響。隨著改革開放城市化進程的推進和私家車保有數量的迅速增長，城市道路交通擁堵已經成為許多城市，尤其是人口密集的大城市的共同問題。一方面，城市公安機關警力、交通工具本來就已經嚴重不足，在上下班的交通高峰期，大部分的巡警都被派駐到容易擁堵的各個路口維持交通秩序；另一方面，一些人隨意撥打“110”，車輛輕微刮擦的、吵架扯皮的……所有的問題都反映到“110”指揮中心，都需要“110”調配警力解決，讓警察們疲于奔命。常常是一個區域的警力被調去處理交通事故糾紛了，附近同時又發生了偷盜等刑事案件，指揮中心又不得不從較遠的地方調來警力處理，影響了“110”出警的效率。

2002年“兩會”上，全國政協委員黃紫玉就提出應改變“110”“有困難找警察”的宣傳口號。她認為，目前存在著對人民警察職責認識模糊不清、警力不足但警力浪費現象嚴重及對外宣傳的負面影響過大等問題。在“110”的一些警情處理中出現了人民警察的職責擴大化的現象，“有困難找民警”中的“困難”無法使人正確理解其真正的含義，很多不應由民警處理的問題，也都紛紛列入了他們的工作范圍，為他們的工作帶來了不少的尷尬。她呼吁應將“有困難找警察”改為“有危難找警察”，明確公安機關的職責范圍，將民警從大量的非警務活動中解放出來。

有律師認為，“有求必應”這種模糊不清的承諾，其實是對濫用公共資源行為的一種縱容。警察是公共服務機構，用的是納稅人的錢，它為個人提供的服務，應該是求助者確實力所不能及并且情況緊急。

為了給“110”“解圍”，改變“110”日復一日的負重狀態，公安部在2003年制定印發了《110接處警工作規則》，對接處警工作的工作原則、工作要求、接處警范圍、受理程序等方面都做了較為明確的規定。同時，公安機關呼吁人們善待“110”，把寶貴的時間留給真正需要幫助的人們。

第二節 從“110”到“民生110”

“有困難找警察”在現實中遇到了諸多障礙，群眾該通過什么渠道來反映民生訴求，解決民生問題？經過多年的宣傳，群眾平時有問題需要解決、有困難需要幫助，首先想到的就是打“110”。群眾撥打“110”提出訴求后卻被告之“超出‘110’職責范圍”，對黨的群眾工作和服務型政府的構建顯然是不利的。如何有效回應民生訴求，構建一個便捷機制來有效整合民生服務資源就成了一個亟須解決的問題。各地推出的“110”聯動機制、市長熱線、便民服務熱線、公共信息服務平臺等嘗試都是一系列有益的改革探索。

目前，這些探索大致可分為三種：第一種是公安模式。即拓展“110”指揮中心的職能，協調黨政其他部門來解決民生問題，以“110”聯動辦為代表。第二種是媒體模式。即以媒體力量來接受、處理群眾的民生訴求，以媒體曝光威懾、促進社會部門的作為和配合。第三種是政府模式。即通常以地方政府主導成立公共服務熱線、公共服務平臺等載體來整合行政資源以推動民生服務。

一、公安模式

以“110”聯動辦為例，“110”聯動辦的全稱是“110”聯動辦公室，是負責聯系調動公安“110”以外部門共同解決社會公共管理問題的整合性機制。“110”報警平臺集中受理各類群眾緊急求助和投訴，并對群眾反映問題進行篩選過濾、分解、轉辦和督辦。屬于警務類的，直接通過公安機關相關單位進行處置。屬于日常服務事項的，對政策規定明確的問題，應當立即向來電人做出解答；需歸口辦理的問題，具體了解反映問題所屬時間、地點以及當前狀況后，通過“110”聯動辦分門別類轉交給各職能部門及有關單位。各相關單位接到“110”聯動辦指令后，要及時有效地對市民緊急求助和訴求事項進行處置和辦理，在處置結束后，要及時將情況反饋至“110”聯動辦和當事人。

“110”聯動辦建立的主觀愿望是好的，其職能和工作流程如能被嚴格參照執行是可以解決群眾的訴求的。但在實踐過程中，由于黨政組織架構和運行機制的限制，單靠公安部門一家往往很難調動與其平級的黨政其他部門的資源，常常陷入“聯動，聯動，聯而不動”的窘境。據一些城市的“110”聯動辦負責人反饋，經常是群眾的問題反饋上來，涉及到某個政府部門的管轄范圍，“110”聯動辦聯系反饋過去，對方滿口答應，卻不見落實解決的行動。由于“110”聯動辦只是公安部門下屬的一個機構，群眾問題經常涉及到的城建局、教育局、衛生局、環保局等部門都是公安部門的平級單位，如果對方不配合，“110”聯動辦也沒有什么辦法。不要說“110”聯動辦，就是公安局長親自“披掛上陣”聯系協調也不見得就一定奏效。

有專家認為，公安“110”本身踩在了一顆體積當量巨大、構造錯綜復雜的“民生炸彈”上，所有的社會問題都被集中到公安“110”的接口上，這遠遠超出了公安機關一個職能部門的解決能力。公安機關往往會陷入“不出警被群眾罵，出警解決不了問題還是要被群眾罵”的尷尬境地。

二、媒體模式

在“110”聯動機制以外，一些媒體發起的以熱線、公共服務平臺形式出現的民生服務機制也在各地紛紛涌現，成為民生服務的新模式。比如福州《海峽都市報》構建的“968111”公共服務平臺等。

福建省福州市《海峽都市報》“968111”公共服務平臺以民生性、市場性的服務為重點，后臺服務中心組建了170席共300多人的服務團隊，與200多家企業和相關部門合作，建立了家政、交通等8大類300多項服務項目，并提供24小時接線服務，提出了“15分鐘回復、約定時間上門、百分百回訪、憑回執單保修、明碼實價”的規范服務。僅2011年，就處理來電、來訪等各類信息350萬條次，超過200萬個家庭接受服務，服務滿意度達到97.8%，業務發生量達1.35億元，利潤超350萬元，形成了頗有影響力的“海都模式”。

媒體模式的優點在于利用市場力量在資金、宣傳、人力、管理等方面的優勢，短期內迅速組建服務平臺并以強有力的宣傳手段迅速擴大知名度并占據市場份額，發揮市場服務的及時回應、可自主選擇、服務態度較好的優勢。它的缺陷在于有償性特點顯著，多是提供收費性的家政、維修、開鎖等服務，無法覆蓋現實中大量存在的投訴類、咨詢類及困難救助類等民生需求。此外，媒體對于不配合的政府部門、事業單位和國有企業只能以問題曝光的方式加以限制，監督手段單一。

三、政府模式

政府模式通常以市長熱線、公共服務熱線、公共服務平臺等形式推出，比如由杭州提出、北京拓展的“12345”市長、便民服務熱線，寧波打造的“81890”公共信息服務平臺等。

服務熱線與平臺類型的模式雖然在一定程度上開拓了群眾聯系政府的渠道，促進了群眾問題的解決，但根本上還是被組織條塊所局限，沒有找到一個既能方便老百姓便捷對接，又能讓黨政、企業、社會各部門在后臺協同有序解決問題的系統方案，把群眾難題、政府困境、部門協同串聯在一起集中解決，總體效果并不是太理想。

比如在方便老百姓便捷對接上，寧波的“撥一撥就靈”（寧波話“81890”的諧音）經過十幾年的探索富有成效，但用一個新號畢竟不如用一個群眾耳熟能詳的號，“81890”在寧波話中是“撥一撥就靈”，推廣到全國各地就不一定了。更重要的是，不管是“968111”，還是“81890”，乃至“12345”等，都要求老百姓事先分辨自己遇到的問題是警務的，還是非警務的，警務的、緊急的、有生命危險的撥打“110”，非警務的、沒那么緊急的、涉及民生的撥打民生專線。老百姓遇到問題時往往沒有區分的概念，心煩氣躁下更是沒有緊急非緊急的區別。

在后臺整合資源方面，政府模式的優勢是顯而易見的，它具有媒體模式所不具備的行政資源整合的優勢，能以更大的力度在更高的層面、更廣的領域來增強為民辦實事的效率，許多行政投訴類、行政咨詢類的民生服務以及市場及民眾自身無法解決的困難事項也只有政府層面出力才能解決。然而，一些政府模式主辦的公共服務熱線或平臺在實際運行過程中常常陷入“虎頭蛇尾”的發展困境，問題一方面在于這些公共服務熱線或平臺的便利性不足，熱線號碼不好記或網站不普及；另一方面就在于公共服務平臺背后的整合機制不足，導致跨部門、跨層級行政資源整合失效。

第三節 從“維穩”到“服務”

一、“民生110”的產生

“民生110”在邵武市產生有其深厚的歷史基礎。邵武市委書記武勇談到“民生110”產生的契機時說了三件事。

第一件事是他到邵武工作不久，一次與公安局長走在大街上，親眼目睹一個年輕人走到一個賣西瓜的攤點上，抱起一個西瓜轉身就走，小攤販追上前去，年輕人立刻抽出一把砍刀，對攤主吼道“你要錢還是要命”，隨后大搖大擺地走了。20世紀初，正是城市化進程加速發展的時候，大量的勞動力涌入城市，一些成為城市建設的基礎力量，為城市的發展做出了巨大貢獻，另外一些卻在城市里游手好閑，形成各種幫派、團伙。他們在城市里打架斗毆、欺行霸市，嚴重擾亂社會秩序。經過布控和打擊，邵武市公安局摧毀了多個幫派組織，維護了社會的安定穩定。同時，市委市政府也深刻反思，打擊畢竟是一陣子的事，必須拿出一套長治久安的辦法。因此，市委市政府下定決心，于2006年組建了城市綜合管理公司，招錄的對象是本地退伍軍人，實行軍事化管理，主動開展治安巡邏，參與搶險救災、突發事件處置。隊員每三人一組，晝夜巡邏在城市的大街小巷，在城市管理中發揮了極為重要的作用。有了這支隊伍，百姓安心安寧，邵武群眾社會治安滿意率和安全感連續七年居福建省前列、南平第一，被市民親切地稱為“吉祥三寶”。

第二件事是，2010年3月23日早上7點20分左右，正逢孩子上學的時間，福建南平延平區實驗小學門口，一名男子手持25公分長的砍刀，連續砍傷13名小學生，其中7女6男，造成8死5傷的慘重后果。行兇者名叫鄭明聲，是南平當地一個社區醫院的醫生，因患有精神疾病于2009年被解聘。這件砍殺小學生的案件造成的社會影響是極其惡劣的。這時，市委書記武勇恰好收到一封來自一個精神病家庭的求助信，信上說，家中有一個精神病人，拖累了整個家庭，一個家有這樣的一個人就什么都干不成了，全家人所有精力都要投入到病患身上，而且還難以保證病患不會跑出去對其他群眾造成危害，誰也不能保證這是不是下一個鄭明聲。于是，市委領導班子下定決心，建立了易肇事肇禍人管控中心，摸索出了“五個統一”運作機制，即“統一排查、統一評估、統一救治、統一保障、統一跟蹤”，為精神病人家庭和社會安定帶來了希望，這個做法得到上級領導單位的充分肯定。

第三件事是，在一次書記市長接訪日上，市委書記武勇接訪了一位農村婦女，這個婦女反映同村人的造福工程補助款都拿到了，為什么她家的拿不到，因為不相信村里面的解釋，她就多次到信訪局上訪，一口認定村里對她有意見，不肯補錢給她。其實這個問題并不復雜，是因為她的新房子還沒有蓋起來，暫時還不能享受補助，這位婦女缺的是專業的解釋和對政府的信任。這個事情可以說明，有相當一部分的信訪問題不是不能解決，而是沒有找到訴求和解決的渠道。

對以這三件事為代表的一系列民生事件的處理成為了邵武市推出“民生110”的起點，反映了“民生110”推出以前邵武市在社會公共治理方面“摸著石頭過河”的嘗試?！安环e跬步無以至千里”，正是這些嘗試得到群眾滿意反饋的鼓勵，才有了下一步改革與創新的動力。邵武市除了成立城市綜合管理公司，打造了深受老百姓喜愛的“吉祥三寶”外，又組建了社區專職網格走訪巡查員團隊，他們頭戴小紅帽，臂戴紅袖章，手拿小喇叭，在社區走街串巷開展政策宣傳、安全巡查、收集社情民意，被老百姓親切地稱為“小紅帽”。“小紅帽”在走訪時會隨時記錄下發現或搜集的各類問題，能自行解決或和街道協商解決的就立即解決，如不能解決的就向政府相關部門（現在是向“民生110”）反映解決。還有被老百姓稱為“小背心”的值守在路口街頭，疏導交通、文明勸導、開展柔性執法的交通勤務隊，以及民間成立的鐵城愛心公社，等等。前幾年，邵武市在此基礎上又學習國內外社會治理的先進經驗，引進了“智慧城市”軟件和網格化管理系統，構建了全天候、無縫隙的社會管理網絡。這些歷史積累、行政服務中心的成立以及每月15號“信訪接待日”的問題倒逼推動，都為“民生110”的產生奠定了堅實的基礎。而黨的群眾路線教育實踐活動在一線基層的推動更為“民生110”的誕生提供了直接動力。按邵武市委書記武勇的話說，群眾路線教育實踐活動號召我們要在充分理解我們黨“全心全意為人民服務”根本宗旨的基礎上實實在在為老百姓建立一體化的民生服務平臺，化被動“維穩”為主動“服務”。

當然，“民生110”運作機制的成型也是一個“始于問題，終于問題”的過程。首先，關于用“110”號碼對接群眾問題的議題就曾在邵武市委常委會上引發了激烈的討論：通過“110”轉接、處理群眾訴求會不會占用警務“110”的線路，影響警務“110”的出警？針對這種情況，邵武市警務“110”增加了兩條線路，變為四條線路。接警員也同步增加到四個，目前已經能滿足需要。同時，通過線路的技術改造，警務“110”電話轉接到“民生110”后就不再占用警務“110”線路。非警務事件往往不是一句兩句可以講清的，原本這些電話會占用警務“110”的線路，現在判斷出是非警務事件后可以迅速轉接到“民生110”，原有線路在轉接后可以立即恢復暢通。從這個角度看，“民生110”還降低了非警務電話對警務“110”線路的占用。

其次，“民生110”的投入與產出問題。通過對原有市長熱線、“12345”政務服務熱線等多個零散民生服務熱線、機構的整合升級，“民生110”服務平臺的總投入只有500多萬元，主要用于新設備的添置、軟件的適配升級和服務人員的培訓、補貼。按邵武市長陳敏輝的話說：“我們要解決的就是老百姓身邊的小事，為民生投入，值?！薄懊裆?10”營造了風清氣正的良好社會環境，有效地解決了群眾日常生活中的很多問題，幫助了很多弱勢群眾，節約了大量的行政成本，社會治安環境、生活環境也好起來了，老百姓能安安心心地打工，有錢賺了，幸福感、滿意率自然就高了。這些隱性的“收入”帶來的經濟價值、社會價值遠遠大于“民生110”的資金投入。李克強總理說：“老百姓有安全感，社會才有安定感，國家才能穩定發展?！薄懊裆?10”的投入，換來了老百姓的一致認可和高度肯定，這恰恰也是服務型政府所追求的社會價值和“收益”。

再者，“民生110”服務中心應該選擇依托哪個原有部門的問題，經過數次討論后領導班子決定還是依托在行政服務中心，采取兩個機構、一個領導的組織運作模式，把群眾工作統一到一個板塊上。引進“智慧城市”和“網格化管理系統”的軟件，把“民生110”服務中心與公安“110”指揮中心的監管系統對接，可以迅速定位來電的位置，使服務更加準確、到位。同時，“民生110”服務中心的接線員全部來自教師“掛職”借調，保證了服務人員的高素質，形成軟件硬件相互匹配、全方位處理社會問題的大數據公共服務中心。

二、“民生110”的平臺構建

“民生110”通過臺前便捷、幕后整合的運作方式為群眾提供貼心的服務。臺前是“110”一個號碼對外，受理群眾的服務需求，幕后是通過協同配合的大網絡，有環保、國土、公安等24個市職能單位，人大代表、政協委員，19個鄉（鎮）、街道干部組成的聯動隊伍和管道疏通、家電維修、開鎖換鎖等32支市場化專業服務隊伍。“民生110”就是一個快速響應的公共服務平臺，一旦群眾有意見投訴、困難救助、信息咨詢類需求，就能通過準確預判向各個有力觸角發送指令，使各觸角在服務群眾中相互配合、相互促進、相得益彰，最終回應群眾訴求，解決聯系服務群眾“最后一公里”問題。

三、建立聯動運作機制

“民生110”服務中心對群眾反映事項，統一收集，分門別類，分別交予相關職能部門、基層管理組織、專業服務機構，采取聯動調處、社區服務、專業服務等方式，逐項落實。

屬于政府職能范圍內的事項，由相關職能部門根據服務中心的指揮調度，迅速到位，主動上門，直接辦理，并實行全程免費代理，做到“群眾動嘴、干部跑腿”。

屬于社區、農村可以解決的事項，由基層組織協調解決。在城區，組建由預備役治安巡邏隊、交通勤務隊和專職網格走訪巡查員組成的快速反應隊伍，負責維穩處突、治安巡邏、交通疏導、政策宣傳、矛盾調處等；在農村，建立以網格化服務為核心，串聯“六要”群眾工作法、為民服務全程代理、村民約法的“1+3”農村社會治理工作機制，通過鄉鎮干部駐村蹲點等多種形式，為群眾提供“面對面、零距離”的直接服務。同時，組建常態化的黨員、團員志愿服務隊伍，由村居、社區“開菜單”，志愿者選擇認領。對一線網格人員無法解決的問題，逐級傳遞上報，分級幫助解決。

屬于市場服務的事項，由與政府簽訂協議的32家專業公司提供服務。服務中心轉辦的業務，專業公司服務收費低于市價10%以上，服務公司既樹立品牌，又拓展客源增加收入。市政府每年對專業服務隊進行綜合考評，對服務優質、群眾滿意的公司按服務費的15%予以獎勵，對群眾投訴3次反映不滿意的公司，取消合作協議。2014年兌現專業服務公司獎勵補助2.1萬元。對困難群眾以政府購買服務的形式，費用全部由政府買單。2014年“民生110”累計幫扶各類困難群眾460余人次，免除困難家庭服務費求助資金2.3萬元。

四、整合激勵機制

為了提升“民生110”協同解決群眾問題的重要性和優先級，邵武市黨委將“民生110”納入黨的部門的年度考評項目，一個部門對“民生110”反映問題處理得好壞將直接影響該部門的年度評定；對事業單位和其他社會組織，把“民生110”任務完成得好壞納入年度評先評優的重要指標；對企業，有跟群眾滿意度掛鉤的一系列續約條款以及物質、精神獎勵規定；對黨員、黨代表、人大代表、政協委員和其他個人，則通過物質獎勵、表揚表彰、推薦報考公務員、轉干等一系列手段來體現。

每個月15號的“信訪接待日”同時也是“民生110”的匯報協調日，對于“民生110”服務中心協調難以解決或解決不好的“疑難雜癥”將集中在這個時段匯總到市決策中心，現場協調解決。對于復雜的重大問題還將形成“民生110”專報，爭取上級決策中心的支持。

五、應用大數據技術

“大數據”具有精確分析、統籌集成等鮮明特點，是優化公共服務、提高政府效能的重要媒介和推力，是協同創新、改善民生的重要資源。邵武市“民生110”社會網格化服務建立了智能化大數據公共服務平臺，采集政務服務、市場化服務、民生需求等各類數據，對海量、多維數據提煉分析，在數據采集、類型、運用等方面協同創新，為政府提高管理水平、解決民生問題提供依據，促進大數據技術成果更好地惠及民生，創建了大數據時代下的政府管理新模式。

（一）多渠道采集

在“民生110”后臺建立云數據庫，并與相關數據庫對接，解決了數據集中與共享的問題。運作中，在全市范圍內實行網格化管理，分成三級網格，通過“網通e格”軟件系統完成數據普查、收集工作?；鶎痈刹吭谪撠煹木W格進行走訪巡查，及時收集社情民意，健全各類信息臺賬，基層難以解決的問題及時匯總到“民生110”服務中心進行分類處理。在邵武市“民生110”服務中心，城區735個高清探頭的數據匯集于此，實現動態視頻網絡管理數字化、網絡化和智能化。服務中心通過網格化管理、高清監控、“110”熱線等，形成一張無形的智能化服務網絡，連接著千家萬戶。來自各個角落的民生需求、政務投訴等數據通過電話、網絡、上報等渠道匯集到這里，進行及時、有效、有針對性的處理反饋。

（二）大容量數據

邵武“民生110”是“智慧城市”建設的重要組成部分，主要采集、處理了五大類數據系統。一是積累大量社情民意信息數據，截至目前，“民生110”接到市民來電1.55萬條，將其拆分為來電人信息、訴求內容、辦理情況、回訪信息等數據，最終形成了1.34萬條有效數據，合成城鄉居民生活需求和“民生110”服務項目數據系統。二是采集有關部門電話熱線和職能，以及社區服務中心、救助管理機構和各類社會福利機構等民政公共服務設施，形成政務服務基礎數據系統，并通過邵武政務網、邵武在線等平臺發布。三是對社會組織和服務平臺進行全面登記，形成覆蓋慈善、志愿者等方面的數據系統，在需要服務時能第一時間派出各類型志愿者。四是選擇市場上有資質、信譽好的專業化企業（個體），列入“民生110”市場化服務隊伍，形成市場化服務隊伍數據系統，并分門別類，如家政服務類、日常維修類、答疑解惑類等，提高服務效能。五是對接社區網格，對城鄉居民家庭經濟狀況進行全面摸排核對，形成包括優撫對象、低保戶等在內的困難群體保障數據系統。通過以上類型數據系統的采集，能大大減少數據傳輸中間環節，提高數據職能服務的準確率，推動服務做到全天候（服務時間盡可能做到24小時）、全覆蓋（服務對象盡可能考慮各類人群）、全方位（服務項目盡可能做到涵蓋全）。

（三）重結果應用

1.用數據促進管理?！懊裆?10”逐步為市交通局、住建局等職能部門提供相關行業的大數據分析，通過熱點、難點問題的預判與研判為職能部門完善服務提供有益參考。同時，實行動態曲線分析，深入剖析群眾所反映問題的領域、時間段、地域范圍等，生成數據分析報告，以加強社會面管控的力度。定期分析撥打“民生110”群眾的性別、年齡段、職業等要素，生成邵武市群眾參與社會治理現狀等報告提供給政府部門作為決策參考，促進政府部門整體管理水平提高。

2.用數據評先評優。“民生110”大數據還被用于規范考評系統?！懊裆?10”運行一年多來，積累了大量政策服務效能的“大數據”。邵武市把這些數據納入全市干部崗位績效考評，以“民生110”平臺統計數據為評分依據，真實反映承辦單位工作實績，為評先評優提供重要依據，有力地提升行政效能，營造良好政風行風。

3.用數據實時預警。利用大數據“民生110”更加敏銳、準確地反映市民訴求變化的特點，及時對采集的大數據進行縱向橫向對比和分析，找出傾向性、苗頭性問題，使相關部門提前研判事態發展態勢，對熱點問題和突發事件進行實時預警。

六、“從‘110’到‘民生110’”探索的成效

經過一年多的實踐探索，邵武市用一個號碼對外，直接對接所有群眾問題的嘗試取得了空前成效。這也是“從‘110’到‘民生110’”探索的價值所在。

邵武市“從‘110’到‘民生110’”的實踐探索響應中央從“管制型政府”向“服務型政府”轉型的國家戰略，“該管的要管，該放的要放”，按照“三大清單”（權力清單、責任清單、負面清單）的要求，充分引入市場機制，“讓市場在資源配置中起決定性作用”，在協同黨政各個職能部門做好該做的服務的基礎上把“服務型政府”和“有限政府”的構建結合起來，把“無償服務”和“有償服務”有效整合，向企業和社會組織有限購買公共服務，以黨政部門為中心調動全社會的資源和力量致力于群眾各類問題的解決，開創了萬眾協同創新的社會治理新格局。

根據福建省統計局測評，邵武市開展“民生110”協同創新服務后，群眾安全感率、平安建設知曉率、執法工作滿意率居全省縣（市）第四，信訪總量同比下降9%，未發生越級上訪事件，在全國縣（市）中領先?！懊裆?10”已成為群眾與政府溝通的平臺，努力做到“事事有人辦理，戶戶有人服務”，邵武百姓的獲得感明顯提升。

“從‘110’到‘民生110’”的研究和探索是對黨“全心全意為人民服務”宗旨的貫徹，為保持干群緊密聯系的長效機制，構建社會綜合治理的新格局，以及將服務型政府落到實處的地方治理能力提升帶來了啟發。

七、“民生110”的復制推廣

邵武市自2014年1月以群眾路線教育實踐活動為契機進行“民生110”服務創新取得階段性成果后，同年6月3日在《閩北快訊》（專報件19期）上獲得時任南平市委書記裴金佳的批示：“解決聯系服務群眾最后一公里問題是第二批教育實踐活動的重點任務，‘民生110’社會網格化服務工作是一項很好的探索，請市委辦下發文件在全市推廣，并在實踐中不斷總結和完善?！彪S后在南平十個縣市區開始復制、推廣“民生110”的經驗。經過一年左右的實踐改善、系統升級，2015年6月17日福建省委常委、政法委書記陳冬在中共福建省委政策研究室報送的《政研專報》（第14期）《探索我省社會治理的協同創新模式》一文中批示：“邵武‘民生110’是基層社會治理創新的有益探索，應放在‘五個一批’工作中加以推廣。”

截至目前，在設區市南平以及福建省各地/縣市兩個階段的復制、推廣中，“民生110”取得了較好的社會成效，同時也在處理新情況、解決新問題中積累了更為豐富的經驗，總結出了影響“民生110”推行效果好壞的五個關鍵因素：（1）必須采用“110”一個號碼；（2）必須系統整合已有資源；（3）必須是黨政“一把手工程”；（4）必須專設部門并輔以精兵強將；（5）必須根據區域特點創造性執行。

（一）必須采用“110”一個號碼

邵武市“從‘110’到‘民生110’”的實踐探索最為突出的特色就是采用“110”這一個老百姓耳熟能詳的號碼聚集群眾的一切訴求，免除了區分辨別的煩惱。不管遇到什么問題，不管有什么意見，老百姓都可以撥打“110”。這是互聯網時代簡約思維在民生問題上的創造性運用。在兩個階段的推廣過程中，有些地方擔心“民生110”會影響“110”的正常出警，啟用了其他號碼作為“民生110”的專線，但結果往往“事倍功半”，老百姓在真正需要幫助的時候不知道專線號碼或記不得專線號碼，還是習慣性地撥打“110”，反而影響了警務“110”的正常運作。邵武市的實踐反饋證明，通過增設“110”線路和轉接模塊不但不會影響警務“110”的正常出警，還可以使其免除不必要的騷擾，為警務“110”減負。這正是《人民公安報》報道邵武市“從‘110’到‘民生110’”的新探索、推廣“民生110”經驗的目的。

（二）必須系統整合已有資源

前臺用“110”一個號碼聚集一切群眾訴求，后臺就要求系統整合一切已有資源為解決群眾問題服務。不管是黨政部門、事業單位、企業、社會組織等集體資源，還是黨代表、人大代表、政協委員、群眾、志愿者等個體資源，都必須盡可能地被整合到問題解決的服務當中?；ヂ摼W時代的大數據技術為這樣的整合創造了空前有利的條件，可以通過技術手段實現“點對點”的個性化服務。“民生110”完全可以構建一個類似“呼叫專車”軟件的民生公共服務平臺，讓各類資源自由對接，實現高水平、個性化的民生服務，并通過準入機制和滿意度追蹤為服務質量保駕護航。

（三）必須是黨政“一把手工程”

無論是用“110”一個號碼聚集一切群眾訴求，把警務“110”升級為“民生110”，還是系統整合黨政、事業、企業、社會、人民群眾等已有資源形成市場化的公共服務平臺，都要求充分發揮黨政部門尤其是黨委的領導作用，自上而下地進行統籌協調。“從‘110’到‘民生110’”必須是黨政“一把手工程”，是凝聚一切社會力量實現黨“全心全意為人民服務”根本宗旨的便捷抓手。

（四）必須專設部門并輔以精兵強將

“民生110”最主要、最關鍵的工作是在充分體驗黨政決策中心領導思路的基礎上對各方資源進行整合，并協調各部門、各單位、各組織、各機構共同服務于群眾問題的解決。民生需求綜合而紛繁，群眾問題錯綜而復雜，各方力量的協同更是交錯繁復，這就要求“民生110”必須在常規部門之外專設“民生110”服務中心之類的部門，并配以精兵強將，專門統籌協調“民生110”的相關事務，做到在群眾面前一個號碼對接，一個責任人全程服務，在系統后臺一個制度有序整合資源，一支隊伍專業協調部門服務。首先，“民生110”服務中心負責人必須有豐富的領導經驗，最好有基層黨政部門一把手的經歷，有處理部門協調工作的能力和經驗；其次，“民生110”服務中心的團隊也必須具備較高的素質和較強的溝通能力，邵武市抽調教師“掛職”的做法有一定的參考意義；最后，民生是最實在的市場，“民生110”服務中心的人事架構必須引入市場機制，把任用制和聘用制相結合，在保證穩定服務質量的同時激發服務的積極性和主動性。

（五）必須根據區域特點創造性執行

“民生110”的構建并不是只有一套模板，根據城市規模、經濟發達程度、民俗文化、已有資源的不同，“民生110”應該有不同的運作方式，必須根據區域特點創造性地構建具有地方特色的“民生110”。比如在邵武這個只有30萬人口的山區縣級市，城區面積不大，老百姓提出訴求的時候可以較為明晰地指出事件發生的地點，服務團隊也可以很方便地趕赴指定地點。而在中大型城市，就必須借助“智慧城市”、“網格化管理”、“電子警察”等技術，快速定位事件的發生地，并就近派遣服務團隊上門服務。還有一些地方已經有民生服務平臺建設的基礎，可以在這個基礎上引進“民生110”的理念、架構、流程，進行機構、人員的整合、升級，快速形成高水平的“民生110”服務體系。