四、改革與法治的關系

2014年2月，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，要確保在法治軌道上推進改革。習近平總書記的要求也是對改革和法治關系的一個深刻總結。從表面上看，改革和法治是帶有矛盾的。法治的特征是穩定性，改革的特征是變動和突破。從實踐情況來看，我們過去更多的是靠“試點、探索、總結、規范、立法再推廣”這種改革方式，立法主要是起到鞏固和保護改革成果的作用，屬于立法跟進模式。十八屆四中全會提出全面推進依法治國這一重大治國方略，表面看好像是對改革探索加強了制約，但實際上是開辟了改革的新形式、新天地。實際上，西方國家推進改革，主要方式是通過議會辯論，廣泛反映民意，最后審議通過，法律法案一旦公布，改革就告成功。按照四中全會的精神，立法先行可能是今后改革深化的重要形式。所以，四中全會關于全面推進依法治國的決定，明確了法治是治國理政的基本方式，實際上也是改革深化的基本方式。處理好改革和法治的關系，重點要解決以下問題：一是堅持改革決策和立法決策相統一?？礈实母母?，可以先立法再推進。加大立法力度，加快立法進程，充分發揮立法的引導、推動、規范、保護作用。從總體來看，我國現行有效的法律共242部，當前需要全國人大修改或需要進一步立法、列入計劃的有80多部，比如《電子商務法》、《信用法》、《期貨法》、《房地產稅法》等等。我國一共有16個稅種，但真正通過法律規定的只有3種，將來應加強依法治稅、依法治財，通過法律進一步加以明確。當然，并非所有改革都采取立法跟進方式。1979年的《中外企業合資經營法》，采用的是立法先行的模式，先立法，然后再推開。將來更多改革應通過立法先行的方式推進。

二是根據社會主義市場經濟的內在要求，對相關法律進行全面的立、改、廢、釋的審查。全面審查的首要對象是現行有效的法律法規和各種政策規定。改革要沖擊既得利益，沖擊既成格局。過去講既得利益，主要是行政部門或央企，實際上現行法律也是一種既得利益。比如我國《土地管理法》是維護城鄉二元結構穩定的一部法律，推動農村土地管理體制改革和城鎮化發展，《土地管理法》、《土地承包法》等必須進行修改。還有《證券法》、《電力法》、《價格法》、《反不正當競爭法》等，這些法律都已列入全國人大修法的日程。未來修訂修改法律的任務非常繁重，我們必須樹立一個觀念，即需要修改的要抓緊修改，需要廢止的要堅決廢止。這是真正依法治國、處理好法治和改革關系的重要內容。

三是重大改革要于法有據，要通過立法解決。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序，通過立法機關授權試點的方式，為改革提供法律依據。習近平總書記強調，改革必須在法治的軌道上運行。過去改革是“摸著石頭過河”，普遍開展試點探索。今后的試點工作要通過不同層級審批，如果確定試點則試點的含金量很高。因為不同層級批準的改革試點，會授予不同的改革權力。例如：經國務院批準、授權的，就有可能允許對國務院制定的700多種有效法規中的相應條款進行探索突破；經地方批準的，在地方的權限下，可能允許對8000多種地方法規中的相應條款進行探索突破；依據法定程序，經全國人大立法機關授權的，可以對全國現行有關法律進行突破。所以，立法和改革工作表面看是矛盾的，實際上是一個統一的整體。在今后的改革發展過程中，應更多地通過法律程序，以立法先行的方式有效有力地推進改革。