四、民族地區(qū)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的實(shí)踐困境

（一）服務(wù)窮人與機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)可持續(xù)的兩難沖突

以標(biāo)準(zhǔn)小額信貸(24)為例。20世紀(jì)90年代以來，隨著小額信貸發(fā)展觀從“福利主義”向“制度主義”轉(zhuǎn)變，為窮人提供金融服務(wù)和保證機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展是小額信貸的一體兩面，二者缺一不可。這一點(diǎn)已經(jīng)成為國際小額信貸領(lǐng)域的共識和發(fā)展趨勢。然而，窮人金融市場客觀存在的高運(yùn)行成本及風(fēng)險(xiǎn)，依然使小額信貸機(jī)構(gòu)不得不面對服務(wù)窮人與自身營利（或財(cái)務(wù)可持續(xù)）目標(biāo)的沖突。

自20世紀(jì)90年代初期，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所引入GB模式，在河南虞城、南召，河北易縣、沫水設(shè)立“扶貧社”以來，全國最多時(shí)曾有300多家公益性小額信貸機(jī)構(gòu)，在云南、青海、陜西等10多個(gè)省區(qū)開展小額信貸扶貧工作。少數(shù)民族地區(qū)因貧困人口眾多、金融排斥嚴(yán)重，成為我國GB模式小額信貸實(shí)踐探索的主要場所。例如，從1998年開始，內(nèi)蒙古赤峰市昭烏達(dá)婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會，先后承接實(shí)施了聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）援助的內(nèi)蒙古扶貧與婦女參與發(fā)展項(xiàng)目、日本政府援助的敖漢旗婦女小額信貸扶貧項(xiàng)目、美國花旗銀行通過孟加拉國“GT”援助的婦女小額信貸扶貧項(xiàng)目、美國格萊珉基金會小額信貸項(xiàng)目、美國扶貧濟(jì)困基金會小額信貸項(xiàng)目、世界銀行和日本世川財(cái)團(tuán)支持的能力建設(shè)等項(xiàng)目、“壹基金”小額信貸保險(xiǎn)項(xiàng)目、美國我開小額信貸項(xiàng)目和贈予亞洲小額信貸發(fā)展項(xiàng)目、中德財(cái)政合作小額信貸發(fā)展項(xiàng)目、全球基金會小額信貸項(xiàng)目、宜信P2P項(xiàng)目等多個(gè)公益性小額信貸項(xiàng)目。又如，鹽池小額信貸。作為寧夏扶貧與環(huán)境改造中心（CEPA）(25)在寧夏鹽池實(shí)施的一個(gè)以婦女為主要服務(wù)對象的小額信貸項(xiàng)目，鹽池小額信貸自1997年啟動到2011年9月底，已累計(jì)面向當(dāng)?shù)刎毨D女提供無抵押貸款3.4億元，發(fā)展貸款客戶8765戶，涉及2個(gè)縣16個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）115個(gè)行政村426個(gè)自然村。再如，聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目。1997年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署援助青海省（同仁、貴德、湟源三縣）的扶貧與人類可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目中的小額信貸項(xiàng)目，自1998年正式運(yùn)行到2006年年底已累計(jì)發(fā)放貸款612.42萬元，發(fā)展農(nóng)牧區(qū)貸款戶累計(jì)4805戶，惠及人口19220人，還款率達(dá)95%以上。(26)2001年聯(lián)合國兒童基金在云南等11個(gè)省區(qū)34個(gè)縣聯(lián)合實(shí)施貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項(xiàng)目（LPAC），以小額信貸為切入點(diǎn)，以婦女為服務(wù)對象，力圖通過為貧困地區(qū)婦女提供組織、資金、培訓(xùn)、技術(shù)等方面的支持，打破困擾貧困地區(qū)婦女、兒童的“貧困圈”。從實(shí)踐的情況來看，標(biāo)準(zhǔn)小額信貸以創(chuàng)新的機(jī)制和制度，創(chuàng)造性地緩解了窮人市場抵押擔(dān)保缺乏、信息不對稱、交易成本高等問題，有效提升了民族地區(qū)貧困人口的信貸可及性，在降低貧困、增加收入以及促進(jìn)婦女發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。

盡管如此，標(biāo)準(zhǔn)小額信貸服務(wù)機(jī)構(gòu)自身仍然承擔(dān)著巨大的成本開支，面臨收益難以覆蓋成本的經(jīng)營難題。其原因，除了窮人信貸市場交易費(fèi)用較高這個(gè)一般性因素以外，還來自貧困本身。因?yàn)閺谋举|(zhì)上看，貧困不僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也不是一個(gè)簡單的資金（或收入）缺乏問題，而是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化、政策制度乃至貧困者自身的個(gè)體因素，都可能是重要的致貧因素。從邏輯上講，信貸資金支持也只有得到社會經(jīng)濟(jì)條件的配合，才能產(chǎn)生最佳的減貧效果，同時(shí)保證貸款的回收，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。這一點(diǎn)，對于環(huán)境相對封閉，嚴(yán)重缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)所需的意識、知識和技能的少數(shù)民族貧困人口和邊遠(yuǎn)地區(qū)而言，尤為關(guān)鍵。然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻是，相對于大比例和散在的貧困人口，民族地區(qū)財(cái)力困窘的各級地方政府和弱小的公共部門，根本沒有能力承擔(dān)普遍而廣泛的貧困人口素質(zhì)技能培訓(xùn)任務(wù)。與此同時(shí)，政府有限的貧困干預(yù)政策囿于體制、機(jī)制等方面的制約，大多未能與已有的小額信貸項(xiàng)目形成相互合作、共同推動的局面。在這種情況下，小額信貸機(jī)構(gòu)不得已承擔(dān)了太多本應(yīng)由政府和公共部門承擔(dān)的社會功能，如向貧困人口提供醫(yī)療保健、衛(wèi)生教育服務(wù)、基礎(chǔ)教育、技術(shù)技能和企業(yè)經(jīng)營方面的培訓(xùn)和教育等。這種兼顧窮人培訓(xùn)的小額信貸運(yùn)作模式，固然有助于保證小額信貸的扶貧效果和貸款回收，但也使服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本增加。面對高成本的約束，小額信貸機(jī)構(gòu)最基本、最常見的應(yīng)對方式，一是抬高利率，使利息收入覆蓋成本，二是尋求低成本或無成本的后續(xù)資金支持。前一種方式難免會邊緣化貧困人口和低收入弱勢群體，使小額信貸偏離服務(wù)窮人的初衷，而后一種方式，在當(dāng)下中國嚴(yán)重缺乏社會責(zé)任投資者(27)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，很難得到充分的滿足。(28)

所以，雖然近年來我國純商業(yè)性小額貸款公司爆發(fā)式增長，但全國NGO小額信貸機(jī)構(gòu)還是從鼎盛時(shí)期（2003年前后）的300多家萎縮到目前的不到30家，總貸款余額不足20億元人民幣，每年扶持的貧困人口不足百萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貧困人口的信貸需求。(29)

（二）農(nóng)村金融增量改革發(fā)展的效果偏差

為改善農(nóng)村金融服務(wù)，提升農(nóng)村居民信貸可得性，我國自2005/2006年啟動新一輪農(nóng)村金融改革以來，出臺了一系列旨在推動農(nóng)村金融增量改革發(fā)展的制度和政策。其中，探索發(fā)展商業(yè)性小額貸款公司，放寬市場準(zhǔn)入，允許社會資本進(jìn)入農(nóng)村銀行業(yè)市場，建立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，都是具有劃時(shí)代意義的改革舉措。在相關(guān)政策的引導(dǎo)和支持下，近年來村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等小型金融機(jī)構(gòu)在全國各地快速發(fā)展。與此同時(shí)，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)也在創(chuàng)新的金融技術(shù)支持下初步實(shí)現(xiàn)了服務(wù)對象的梯次下沉。然而，在市場化、商業(yè)化背景下，社會性資本和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)出農(nóng)村金融市場或某一具體區(qū)域、具體層次的農(nóng)村金融市場，歸根結(jié)底不是由政府說了算，而是投資者和金融機(jī)構(gòu)基于自身利益、遵循金融運(yùn)行規(guī)律，自主自愿選擇的結(jié)果。金融機(jī)構(gòu)自主的策略選擇與政府服務(wù)“三農(nóng)”的偏好之間必然存在不一致性和沖突，使得農(nóng)村金融增量改革發(fā)展，并沒有取得如希冀的那樣顯著的金融普惠績效。這在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出：新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不僅設(shè)立數(shù)量少，覆蓋面有限，其金融服務(wù)向農(nóng)村低收入群體和邊遠(yuǎn)地區(qū)的延伸也非常緩慢。

比如村鎮(zhèn)銀行。在我國現(xiàn)有的3類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，村鎮(zhèn)銀行是數(shù)量最多、發(fā)展最快的一類。設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷，是為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，“村鎮(zhèn)銀行是經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”。在村鎮(zhèn)銀行組建之初，銀監(jiān)會曾規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行對應(yīng)的“農(nóng)村地區(qū)”是指中西部、東北和海南省縣（市）及縣（市）以下地區(qū)，以及其他省（區(qū)、市）的國定貧困縣和省定貧困縣及縣以下地區(qū)。但事實(shí)上，實(shí)踐中村鎮(zhèn)銀行分布的區(qū)域與政策偏好的上述“農(nóng)村地區(qū)”的重疊度并不是很高。截至2012年6月30日，全國共有1101家村鎮(zhèn)銀行（含支行），其中數(shù)量最多的前10個(gè)省份分別是遼寧、浙江、四川、河南、內(nèi)蒙古、江蘇、山東、安徽、廣西和廣東，這10個(gè)省份集中了全國62.31%的村鎮(zhèn)銀行。而國家級貧困縣數(shù)量最多的云南、陜西、貴州三省，村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量分別只有25家、11家和18家。經(jīng)濟(jì)更加落后、貧困縣數(shù)量更多、金融排斥更為嚴(yán)重的青海、西藏，村鎮(zhèn)銀行數(shù)量更少，分別只有1家和0家（見表1-7）。甘肅雖然設(shè)有27家村鎮(zhèn)銀行，但位于甘肅南部、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的甘南藏族自治州，至今未設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。經(jīng)過幾年的發(fā)展，到2017年，全國組建的村鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)1601家，但全國758個(gè)國定貧困縣和連片特困地區(qū)所轄縣市中，只有416個(gè)（占比55%）縣市已設(shè)立或已備案規(guī)劃擬設(shè)村鎮(zhèn)銀行。(30)并且，從實(shí)地調(diào)查的情況來看，即便設(shè)立有新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由于村鎮(zhèn)銀行普遍把網(wǎng)點(diǎn)布局在經(jīng)濟(jì)密度、人口密度較高的縣城或城郊地帶，并在客戶結(jié)構(gòu)、服務(wù)方式和經(jīng)營機(jī)制等方面繼續(xù)沿襲商業(yè)銀行的傳統(tǒng)，形成了村鎮(zhèn)銀行信貸資金“不進(jìn)村不入鎮(zhèn)”的局面，導(dǎo)致這些地區(qū)的金融發(fā)展依然面臨金融服務(wù)難以向低收入農(nóng)戶、農(nóng)村小微企業(yè)和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的難題。

又如小額貸款公司。近年來，我國小額貸款公司呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，2008年全國公司數(shù)量不足500家，到2014年年底已達(dá)到8791家。民族地區(qū)也不例外，其中，內(nèi)蒙古作為全國第一批5個(gè)小額貸款公司試點(diǎn)省區(qū)之一，自2006年10月首家小額貸款公司正式掛牌成立，到2010年已成為全國擁有小額貸款公司數(shù)量最多的省區(qū)，并在此后數(shù)年保持全國第三、第四的領(lǐng)先位置（見表1-8）。

根據(jù)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，在我國探索發(fā)展商業(yè)性“只貸不存”的小額貸款公司，其政策意圖一是促進(jìn)民間借貸市場的陽光化、規(guī)范化發(fā)展，二是滿足不被各大商業(yè)銀行重視的“三農(nóng)”、個(gè)體工商戶和小微企業(yè)的貸款需要。然而，私人資本投資設(shè)立小額貸款公司的動機(jī)和目的，實(shí)際上是將小額信貸視為一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，看中的是金融業(yè)穩(wěn)定的投資回報(bào)和良好的發(fā)展前景，營利性才是這類機(jī)構(gòu)的本質(zhì)。表現(xiàn)在實(shí)踐中，就是除了少數(shù)公益資本控股的小額貸款公司，如寧夏鹽池惠民小額貸款公司，在正規(guī)化、公司化轉(zhuǎn)制后仍然堅(jiān)守“面向微小、服務(wù)‘三農(nóng)’”的經(jīng)營理念之外，絕大多數(shù)小額貸款公司都是以營利為目標(biāo)，將服務(wù)對象定位于城鎮(zhèn)中小企業(yè)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)，政策設(shè)計(jì)期望的“三農(nóng)”定位基本處于落空狀態(tài)。更有甚者，在其利潤最大化的過程中，改頭換面成為變相高利貸，在局地經(jīng)濟(jì)金融泡沫（如2011年的內(nèi)蒙古鄂爾多斯信貸危機(jī)）中起著推波助瀾的負(fù)面作用。可見，在認(rèn)同和發(fā)揮小額貸款公司普惠金融作用的同時(shí)，也要知道，小額貸款公司與以窮人為目標(biāo)客戶的標(biāo)準(zhǔn)小額信貸有著本質(zhì)上的區(qū)別，不能將兩者混同或等同，更不能簡單地將小額貸款公司的快速擴(kuò)張視為小額信貸的發(fā)展，否則會造成對農(nóng)村普惠金融政策運(yùn)行績效的誤解和誤判，影響政策制定部門對相關(guān)政策作出必要而及時(shí)的調(diào)適和優(yōu)化。

再如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺。我國傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)一個(gè)廣為詬病的問題，就是將落后地區(qū)的資金“虹吸”到發(fā)達(dá)地區(qū)，造成“窮人貸款給富人”的不公平現(xiàn)象。一些學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，P2P有助于打破這一局面。(31)數(shù)據(jù)顯示，在我國已開展的P2P業(yè)務(wù)中，2/3的投資人來自一線城市，只有1/3的投資人來自二、三、四線城市，而借款方有4/5來自二、三、四線城市，出現(xiàn)了富裕地區(qū)的資金投向發(fā)展中地區(qū)的跡象和趨勢。但進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，目前P2P資金主要仍是在東部地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行“跨地”流動，即從東部地區(qū)的一線城市投向東部地區(qū)的二、三、四線城市，投向中西部地區(qū)的很少，投向少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的更是微乎其微。換言之，P2P的地理穿透功能，目前還不足以使發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余資金突破地理位置、經(jīng)濟(jì)貧困、社會發(fā)展滯后等多種原因所形成的地域障礙，大幅度、跨地區(qū)地流入少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)區(qū)、牧區(qū)，惠及廣大農(nóng)牧民家庭。

上海新金融研究院（SFI）中國互聯(lián)網(wǎng)金融研究中心課題組的《中國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺評估報(bào)告·2015》也得出了類似的結(jié)論。該報(bào)告通過對比北京、上海兩地P2P樣本平臺的貸款分布發(fā)現(xiàn)，P2P將發(fā)達(dá)地區(qū)的資金吸引到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的證據(jù)并不明顯，由于P2P平臺更習(xí)慣以總部所在地為基礎(chǔ)開拓業(yè)務(wù)，因此貸款分布和總部所在地有明顯關(guān)系，P2P平臺資金流向仍以東部地區(qū)為主。雖然在北京地區(qū)樣本平臺的貸款分布中，湖北和重慶也占到一定比重，但大部分資金仍然集中于東部地區(qū)。而上海地區(qū)樣本平臺的貸款分布更是集中在江蘇、上海、山東等東部地區(qū)（見圖1-2、圖1-3）。

可見，盡管近年來農(nóng)村金融增量改革發(fā)展豐富了我國農(nóng)村金融的層次體系和結(jié)構(gòu)狀態(tài)，以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也已經(jīng)發(fā)展成為農(nóng)村金融體系的新生力量，但在西部民族地區(qū)，這支新生力量還很弱小，并且在實(shí)際運(yùn)行過程中，其經(jīng)營區(qū)位、客戶群體產(chǎn)生了一定程度的目標(biāo)偏離，對邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)普惠金融水平提升的貢獻(xiàn)還非常有限。

（三）傳統(tǒng)信貸技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)用局限

信貸市場是一個(gè)不完全競爭市場，信息不對稱是這個(gè)市場的顯著特征。為規(guī)避信貸交易中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，信貸中介往往會設(shè)計(jì)一系列具有甄別和激勵作用的機(jī)制和手段，包括利率、抵押品要求、第三方擔(dān)保、關(guān)系客戶等手段的運(yùn)用，信貸合約的設(shè)計(jì)等。但如此一來，信貸市場便很容易出現(xiàn)凱恩斯在其《貨幣論》（1930）中較早論及的“未得到滿足的邊際借款者”。這部分“未得到滿足的邊際借款者”，可能以現(xiàn)行利率水平獲得的貸款低于希望的貸款水平，即便他愿意支付較高的利率，也仍然不能取得所需的全部貸款；也可能完全得不到貸款，即便他愿意支付更高的利率，也不能從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。不管是哪種情形，這些“未得到滿足的邊際借款者”，多數(shù)情況下都會是低收入的邊緣群體。(32)這種狀況的形成，與貸款技術(shù)及其倚重的信息條件有著密切的關(guān)系。

美國學(xué)者Berger和Udell將金融中介的貸款技術(shù)分為四類，即財(cái)務(wù)報(bào)表型貸款（financial statements lending）、抵押擔(dān)保型貸款（assert-based lending）、信用評分型貸款（credit scoring lending）、關(guān)系型貸款（relationship lending）。(33)其中，前三種貸款所依據(jù)和依賴的主要是易于編碼、量化和傳遞的“硬信息”，包括財(cái)務(wù)報(bào)表信息、資產(chǎn)抵押品、銀行的信用評分等。這類信息不具備人格化特征，易于進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。關(guān)系型貸款是“銀行基于長期和多渠道接觸所積累的企業(yè)和企業(yè)主信息而作出的貸款決策”，(34)倚重的是難以量化、檢驗(yàn)和傳遞的“軟信息”。這類信息具有強(qiáng)烈的人格化特征，通常無法通過公開、正式的渠道獲得，而是通過銀行信貸員與借款人的長期、多渠道的人際接觸，或與借款人所在社區(qū)及其利益相關(guān)者的多維度聯(lián)系逐漸積累而得。(35)并且，在信息傳遞上，這些關(guān)于借款人經(jīng)營狀況、發(fā)展前景、社會聲譽(yù)、個(gè)人品質(zhì)、客戶滿意度以及與供應(yīng)商的關(guān)系等私人信息，也很難通過報(bào)表、數(shù)據(jù)等載體傳遞出去，更多地只能依靠人際接觸和“意會”，因此，青木昌彥將其稱為“意會信息”或“意會知識”。(36)

基于“硬信息”的傳統(tǒng)貸款技術(shù)并不適合農(nóng)村小微信貸市場。因?yàn)樨?cái)務(wù)報(bào)表型貸款的信息基礎(chǔ)是客戶提供的財(cái)務(wù)報(bào)表及其所反映的財(cái)務(wù)和經(jīng)營信息。這類貸款一般針對的是財(cái)務(wù)透明、經(jīng)營歷史較長、運(yùn)作相對規(guī)范的大中型工商企業(yè)，小規(guī)模農(nóng)戶、個(gè)體工商戶和小微企業(yè)很難滿足這類貸款所要求的信息條件。抵押擔(dān)保型貸款雖然不要求透明的財(cái)務(wù)信息，但要求客戶必須提供合格的抵（質(zhì)）押品，如一定數(shù)量和質(zhì)量的動產(chǎn)、不動產(chǎn)等。對于金融中介而言，抵押貸款的還款激勵機(jī)制可以有效降低道德風(fēng)險(xiǎn)，保障信貸資金安全，但對于低收入的小農(nóng)戶而言，抵押品是一道難以跨越的“金融使用門檻”。在我國，缺乏合格的抵押品是被人們，尤其是金融界人士普遍認(rèn)同的農(nóng)村貸款難的主要原因。信用評分型貸款是一項(xiàng)創(chuàng)新的貸款技術(shù)，該技術(shù)將業(yè)主個(gè)人的相關(guān)信用記錄與企業(yè)硬性信息相結(jié)合，應(yīng)用計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)模型軟件對業(yè)主信用進(jìn)行自動評分，以評分結(jié)果作為貸款決策的重要依據(jù)。美國部分商業(yè)銀行20世紀(jì)90年代開始將該技術(shù)應(yīng)用于小微企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，使那些無法提供抵押物，因而傳統(tǒng)信貸覆蓋不到的邊緣弱勢群體也能獲得銀行信貸融資的支持。目前，這一技術(shù)在我國已經(jīng)開始被應(yīng)用于小微信貸市場，但由于民族地區(qū)普遍缺乏完善的農(nóng)村征信體系，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社等金融機(jī)構(gòu)不具備對農(nóng)戶進(jìn)行信用調(diào)查、信用評估和信用等級劃分的能力，再加上邊遠(yuǎn)落后地區(qū)很多農(nóng)牧戶從未使用過銀行貸款，沒有信用記錄等，該項(xiàng)貸款技術(shù)在民族地區(qū)農(nóng)村小微信貸市場的應(yīng)用范圍仍有很大的局限。

關(guān)系型貸款是在相互信任基礎(chǔ)上產(chǎn)生的信用貸款，理論上有助于緩解農(nóng)戶因抵押品缺乏而產(chǎn)生的信貸排斥。但這一貸款技術(shù)的應(yīng)用，需要農(nóng)村金融組織進(jìn)行多元化調(diào)整，除了農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社等傳統(tǒng)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外，還必須培育一批真正根植農(nóng)村、靠近農(nóng)民的鄉(xiāng)村銀行。這是因?yàn)椋P(guān)系型貸款主要是依據(jù)非公開的私人信息進(jìn)行貸款決策，鄉(xiāng)村銀行所具有的鄉(xiāng)村社區(qū)性特征和扁平化組織結(jié)構(gòu)，使其在私人信息的搜集與傳遞上更具有比較優(yōu)勢。然而，目前在西部民族地區(qū)，村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)育緩慢，大部分地區(qū)的農(nóng)村金融供給主體只有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社兩種正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)銀行本身是一家組織化程度高、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理層級多的大型商業(yè)銀行，農(nóng)信社在商業(yè)化改造過程中也越來越呈現(xiàn)出規(guī)模大型化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、治理現(xiàn)代化、運(yùn)行商業(yè)化的特征。換言之，無論是農(nóng)業(yè)銀行還是農(nóng)信社，實(shí)際上都是組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)代存款型金融中介，很難有效率地實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村微型經(jīng)濟(jì)主體“軟信息”的搜集和傳遞。表現(xiàn)在實(shí)踐中，就是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏開展關(guān)系型貸款業(yè)務(wù)的積極性，農(nóng)戶信用貸款占比低、覆蓋面小。

（四）已有成功模式不具備普遍的適用性

從19世紀(jì)40—50年代德國雷發(fā)巽創(chuàng)立鄉(xiāng)村信用合作社，到20世紀(jì)70年代格萊珉銀行在孟加拉國面向貧困婦女開展無抵押的小額信貸業(yè)務(wù)，再到2005年以來聯(lián)合國倡導(dǎo)的普惠金融理念在全球的興起和擴(kuò)散，人類社會一直在努力探索如何有效地將金融服務(wù)向低收入群體和邊遠(yuǎn)地區(qū)延伸，為窮人的生產(chǎn)和生活提供金融支持。過去的十幾年間，在國家普惠金融導(dǎo)向政策的引導(dǎo)和支持下，我國各地都在探索適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特點(diǎn)、符合農(nóng)民需要的農(nóng)村金融服務(wù)模式。可以說，經(jīng)過多年的探索與發(fā)展，國內(nèi)外已經(jīng)積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)和案例，并形成了一些區(qū)域性的成功模式。作為金融后發(fā)區(qū)域，西部民族地區(qū)加快構(gòu)建農(nóng)村普惠金融體系，無疑需要借鑒國內(nèi)外已有的成功經(jīng)驗(yàn)，但任何成功的模式都有其適用的環(huán)境和條件，簡單照搬其他國家和地區(qū)的成功模式，未必能夠取得理想的效果，甚至可能出現(xiàn)“南橘北枳”的現(xiàn)象。

以GB模式小額信貸為例。我國自20世紀(jì)90年代初引入GB模式小額信貸以來，已經(jīng)形成了至少三種扶貧型小額信貸推進(jìn)路徑：一是依靠社會（國際）捐贈的各類民間小額信貸組織，二是政府扶貧機(jī)制下開展的小額信貸，三是農(nóng)信社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的小額信貸。但總體而言，GB模式小額信貸在我國的發(fā)展并不理想，小額信貸項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)普遍面臨還款率低、“壘大戶”、扶貧目標(biāo)漂移、后續(xù)資金不足等問題，標(biāo)準(zhǔn)小額信貸機(jī)構(gòu)更是大幅萎縮。在孟加拉國大獲成功的GB模式，為什么在我國卻發(fā)展得并不是很理想呢？其中的一個(gè)重要原因，就是兩國小額信貸運(yùn)行的宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會文化環(huán)境有很大的不同。

從宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上看，孟加拉國實(shí)行的是土地私有制，隨著土地的高度集中，出現(xiàn)了大量的缺地農(nóng)民。由于失去土地這一基本生存基礎(chǔ)和保障的庇護(hù)，這些缺地農(nóng)民大多處于赤貧狀態(tài)，面臨著巨大的生存壓力。他們中的一部分人在獲得一定數(shù)額的信貸資金之后，并不主要投向風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)率低的農(nóng)業(yè)種植業(yè)，而是選擇投向來錢快、回報(bào)率高的小商業(yè)、手工業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)。與此同時(shí)，孟加拉國全國范圍的經(jīng)濟(jì)短缺狀態(tài)和商品供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，也使得小額信貸借款人只要能夠生產(chǎn)出產(chǎn)品或者提供服務(wù)，就能夠以合適的價(jià)格銷售出去，從而實(shí)現(xiàn)借款人的收益目標(biāo)。(37)這些都極大地降低了孟加拉國小額信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，保障了小額信貸資金的安全、及時(shí)和足額回收。而在我國，小額信貸的客戶群體主要是從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的小規(guī)模農(nóng)戶，很難回避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)，加之20世紀(jì)90年代中期以來，我國經(jīng)濟(jì)整體處于結(jié)構(gòu)性供給過剩和總需求不足的狀態(tài)，導(dǎo)致小額信貸不得不經(jīng)常面對農(nóng)戶由于沒能實(shí)現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)出收益而不能按時(shí)還款的問題。

從社會文化環(huán)境上看，孟加拉國是伊斯蘭國家，90%以上的國民信奉伊斯蘭教，人們的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為深受伊斯蘭文化的影響和《古蘭經(jīng)》宗教律法的導(dǎo)引。《古蘭經(jīng)》及其教規(guī)包含著廣泛的倫理體系。例如，《古蘭經(jīng)》中專門提到，有錢人或日子過得去的人應(yīng)當(dāng)將年收入的20%施舍給需要幫助的窮人；再如，伊斯蘭非常重視發(fā)展商業(yè)交易，但禁止利息、高利貸等任何涉及不公正、欺騙或剝削的商業(yè)交易；等等。伊斯蘭教倡導(dǎo)道德價(jià)值對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向，重視經(jīng)濟(jì)活動與倫理價(jià)值的交互作用，對孟加拉國小額信貸的成功發(fā)展具有重要的推動作用。宗教的慈善導(dǎo)引使孟加拉國形成了扶弱濟(jì)困、善待窮人的社會文化共識。對此，新華社記者周方在其博文《在孟加拉國看伊斯蘭和世界宗教》中也寫道：“穆斯林最讓人佩服的是他們對窮人和乞丐的態(tài)度。孟加拉國雖然窮，但窮人絕對不必?fù)?dān)心餓死，政府經(jīng)常出資低價(jià)向窮人供應(yīng)大米。孟加拉國處于熱帶亞熱帶地區(qū)，到處果樹飄香，芒果、椰子、菠蘿蜜、荔枝等果樹隨處可見。但街頭和公共場所的果樹有錢人絕對不會去采摘，百分之百是留給貧民窟里的家庭。于是，經(jīng)常可見滿街窮人在采摘樹上的果實(shí)。”(38)這種善待窮人、扶助窮人的文化特質(zhì)為扶貧型小額信貸的制度創(chuàng)新及其可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的社會生態(tài)基礎(chǔ)。相比之下，在我國，尤其是在當(dāng)下商業(yè)化、功利心漸濃的社會環(huán)境中，無論是信用文化建設(shè)，還是社會責(zé)任意識培育，都還任重道遠(yuǎn)。

事實(shí)上，任何一種成功的普惠金融發(fā)展模式，都有支撐它的內(nèi)外部條件和環(huán)境。脫離這些條件和環(huán)境，簡單地移植GB模式的貸款技術(shù)或機(jī)制，是很難取得預(yù)期效果的。推而論之，在西部民族地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村普惠金融，既不能復(fù)制城市導(dǎo)向的傳統(tǒng)商業(yè)金融模式，也不能照搬其他國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，而必須因地制宜，依靠靈活多樣的金融創(chuàng)新，形成適合本地特點(diǎn)、契合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民需要的金融組織、金融產(chǎn)品、金融服務(wù)方式和金融支持政策。顯然，這對于西部民族地區(qū)而言，并不是一件容易的事情。受經(jīng)濟(jì)落后、產(chǎn)業(yè)低端和長期“重財(cái)政、輕金融”經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動模式的影響，民族地區(qū)在金融意識、金融知識和金融人才特別是金融企業(yè)家等方面的積累嚴(yán)重不足。地方干部的經(jīng)驗(yàn)和知識還局限在傳統(tǒng)的實(shí)物經(jīng)濟(jì)層面，對金融和金融業(yè)缺乏了解和正確認(rèn)知。普通農(nóng)戶則大多存在文化水平低、金融常識匱乏、信用意識薄弱等問題，很多農(nóng)戶因不了解金融知識而產(chǎn)生畏難情緒，不敢接觸創(chuàng)新的金融產(chǎn)品和金融工具，尤其是在地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)貧困的邊遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)，部分農(nóng)戶甚至?xí)⒔栀J看成是一件不光彩的事情。由于整個(gè)地區(qū)嚴(yán)重缺乏感知、識別和利用金融工具以整合農(nóng)村資源，進(jìn)而謀求更大收益和更好發(fā)展的能力，民族地區(qū)的內(nèi)生性金融創(chuàng)新嚴(yán)重不足。國家新一輪農(nóng)村金融改革在民族地區(qū)的實(shí)踐，更多地表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型和外部驅(qū)動型的制度變遷，具有很強(qiáng)的外生性、滯后性和運(yùn)動式特征，一些金融創(chuàng)新只是對東、中部地區(qū)金融創(chuàng)新成功模式的簡單復(fù)制或模仿，缺乏對民族地區(qū)的針對性和適應(yīng)性。