第一節(jié)　國有企業(yè)勞動用工制度改革

國有企業(yè)勞動用工制度改革，是勞資關系管理體制從行政化向法制化的轉(zhuǎn)軌過程，是用工管理機制在社會主義市場經(jīng)濟條件下逐步向契約化、崗位化、市場化的轉(zhuǎn)變過程。國有企業(yè)勞動用工制度改革，從根本上推動了全國統(tǒng)一勞動力市場的形成、勞動法律和社會保障體系的完善，是國有企業(yè)成為市場競爭主體的必要條件。

一、勞動用工制度改革路徑

（一）勞動用工制度改革的早期探索

改革開放前，國有企業(yè)實行以固定工為主體的用工制度，事實上形成了無條件的“終身制”，成了“鐵飯碗”。1983年2月，國家勞動人事部發(fā)布《關于積極試行勞動合同制的通知》等一系列政策規(guī)定，在國有企業(yè)試行勞動合同制。同一時期，國家開始嘗試自主擇業(yè)，改革統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度，國有企業(yè)在招工方面也擁有了一定的自由度。1986年7月，國務院印發(fā)《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》等系列文件，明確要求國有企業(yè)招工要面向社會，公開招收，全面考核，擇優(yōu)錄用，新招工人統(tǒng)一實行勞動合同制，以書面形式明確雙方的責權利，開啟了中華人民共和國成立以來勞動制度的一次重大改革。由此，“接班制”和“內(nèi)招子女”的辦法在國有企業(yè)逐漸被廢止（特殊行業(yè)除外），取而代之的是實行勞動合同制的社會化招工，國有企業(yè)勞動用工制度改革由此邁出了第一步。但是，由于勞動合同制只是在新招的工人中實行，原有的固定工制度不變，國有企業(yè)中固定工占比仍然較高。1992年2月，勞動部印發(fā)《關于擴大試行全員勞動合同制的通知》，明確擴大全員勞動合同制試行范圍至企業(yè)干部、固定工人、勞動合同制工人及其他工人。同年7月，國務院頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，規(guī)定企業(yè)可以實行合同化管理或者全員勞動合同制，將合同化管理范圍擴大到包括原有職工在內(nèi)的全體就業(yè)人員。當年，勞動合同制職工占到國有企業(yè)職工總數(shù)的14.9%。

勞動合同制在名義上打破了終身制、固定制，開啟了對國有企業(yè)勞動關系契約化管理的探索，與企業(yè)招工自主權共同敲開了用工制度改革的大門。這一時期，國有企業(yè)用工制度最顯著的特點就是“雙軌制”，固定工制度和勞動合同制并行，兩種身份的工人并存。“雙軌制”為國有企業(yè)改革用工方式帶來新意，但是也不由自主地將國有企業(yè)帶入了一個怪圈：一方面，固定工大量過剩、冗員增加；另一方面，企業(yè)勞動力短缺，大量招聘合同工，出現(xiàn)了“合同工干、固定工看”的現(xiàn)象。國有企業(yè)內(nèi)部忙閑不均、人浮于事的矛盾日益突出，不改革固定工制度，國有企業(yè)用工制度就難以發(fā)生根本變化，就不能從根本上解決國有企業(yè)冗員、低效問題。在這種形勢下，國有企業(yè)從20世紀90年代初開始逐步掀起以“破三鐵”（鐵飯碗、鐵工資、鐵交椅）為中心的企業(yè)勞動、人事、分配制度改革熱潮。

“破三鐵”過程中大量的固定工下崗，加之當時社會保障制度尚不完善，社會培訓機制相對缺乏，大部分下崗職工沒有足夠能力再就業(yè)，一定程度上影響了社會的穩(wěn)定。“三鐵”賴以生存的計劃經(jīng)濟體制未完全轉(zhuǎn)型，單一的企業(yè)內(nèi)部制度創(chuàng)新不能解決國有企業(yè)長期積累的歷史頑疾。但是通過“破三鐵”，國有企業(yè)職工逐步從心理上破除了國家用工、終身用工的概念，在一定程度上促進了勞動合同制的全面推行。此時，一些企業(yè)結合承包經(jīng)營責任制對固定工制度改革進行了因地制宜的探索，有的實行“優(yōu)化勞動組合”，由基層挑選骨干員工重新組成勞動組織單元，未組合上的按待崗人員對待；有的簽訂崗位責任合同，嘗試固定工合同化管理。這些探索不斷沖擊著固定工制度，同時也為勞動合同制度的全面推行奠定了基礎。1993年2月，勞動部印發(fā)《關于實施<全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例>的意見》，對企業(yè)勞動用人自主權提出10項可操作規(guī)定，勞資雙方的利益逐漸明確，全面推行勞動合同制的條件已經(jīng)成熟。

1994年是我國勞動用工制度歷史上具有重要里程碑意義的一年。經(jīng)過長時間的實踐探索和立法籌備，國家正式頒布勞動關系方面的基本法——《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）。《勞動法》帶來了國有企業(yè)用工制度的大變革，國有企業(yè)勞動用工的主體從國家轉(zhuǎn)到企業(yè)，勞動關系的確立由基于行政指令轉(zhuǎn)到平等自愿、協(xié)商一致，企業(yè)對員工的管理由身份管理轉(zhuǎn)為契約化市場化用工管理。根據(jù)這些變化，國有企業(yè)開展了自查自糾，對企業(yè)內(nèi)聘員工、大集體工、農(nóng)民協(xié)議工、臨時工、季節(jié)工、勞務工等各種形式的用工進行清理，到1996年初全面實行了勞動合同制。伴隨國有企業(yè)全面推行勞動合同制和國有企業(yè)用工自主權的提升，在國家就業(yè)政策變化的推動下，國有企業(yè)逐步建立了公開招聘制度。《勞動法》的貫徹落實使國有企業(yè)用工制度產(chǎn)生了質(zhì)的變化，國有企業(yè)勞動關系契約化管理正式納入法制軌道，不斷前進。

勞動關系契約化在形式上逐步實現(xiàn)了國有企業(yè)職工去行政化、去固定化、去終身制，但是國有企業(yè)勞動用工制度中“能進不能出”的癥結尚未得到根本消除，人員富余、人浮于事、管理低效、效益低下的問題仍然存在。伴隨著改革開放的逐步深入和生產(chǎn)要素價格市場化改革的逐步推進，國有企業(yè)面臨的市場競爭環(huán)境越來越激烈。相比商品的市場化進程，國有企業(yè)改革進程相對滯后，效率低、效益差逐步成為影響國有企業(yè)競爭力的最大制約。長期的計劃經(jīng)濟體制下，國企內(nèi)部“低收入高就業(yè)”現(xiàn)象突出，國企冗員甚至一度超過了用工總量的50%。隨著內(nèi)外部市場環(huán)境的不斷變化，國企用工現(xiàn)狀與實際需求之間的矛盾日益突出，富余人員問題如何妥善解決，是深化改革所面臨的難題。

不盡快推進生產(chǎn)要素的市場化，國有企業(yè)的活力就得不到充分釋放。在國企內(nèi)部，一方面，經(jīng)營管理體制機制亟須轉(zhuǎn)變，另一方面，過剩的勞動力也亟待消化。相對前者，當時后者的改革任務更加緊迫。受體制機制不健全、職工觀念難轉(zhuǎn)變的影響，國企內(nèi)部富余人員安置問題并不容易解決。首先，勞動關系契約化沒有完全建立，企業(yè)缺乏富余人員退出通道(1)。其次，當時我國并沒有建立完備的社會保障制度。計劃經(jīng)濟形成的政企合一體制，將社會成員完全交給企業(yè)，政府沒有也無須建立社會保障體制。這種情況下，一是員工沒有離開企業(yè)進入社會的正常通道，只能與企業(yè)“生死相依”；二是若簡單地把員工推向社會，員工的生存難以保障，必將引起社會的不穩(wěn)定。最后，國企員工已經(jīng)形成“企業(yè)人”的身份定位。國企的終身就業(yè)制使員工個人不需要承擔任何風險，個人既沒有自主意識，也沒有獨立生存的能力。因此，將富余人員從他們“幾代同堂”的企業(yè)中推出去，這不是一個能夠輕易作出的決定。在人員安置問題上，無論個人、政府或企業(yè)，都沒有做好必要的準備。

一面是富余人員的壓力不再只是企業(yè)負擔，更已威脅到企業(yè)的生存；另一面是員工和社會雙方準備不足——員工沒有做好與企業(yè)分離的準備，社會也沒有做好人員的接收準備。雙重壓力之下，從1995年前后，企業(yè)開始在各級政府的支持下，嘗試通過采取多種方式和渠道解決企業(yè)富余人員問題。通過推行積極的再就業(yè)政策，試圖走出一條既能為企業(yè)員工所接受，又能讓社會可承受的分流安置之路。

（二）結構調(diào)整中的再就業(yè)工程

在中國經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，國有企業(yè)的市場意識被喚醒，一場被結構調(diào)整推動的、對傳統(tǒng)用工制度的顛覆性改革就在此種形勢下應運而生：下崗分流，減員增效，實施再就業(yè)工程，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競爭機制。1997年，黨中央、國務院提出“鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實施再就業(yè)工程”的方針，此后的5年間，黨中央、國務院在企業(yè)富余人員的分流安置方面，采取了一系列政策措施。減員增效的實施對僵化、保守的勞動用工思想觀念產(chǎn)生了強烈的沖擊，進一步強化了合同管理的用工改革方向，初步樹立了崗位管理的用工理念。

全國各地的再就業(yè)中心在此背景下應運而生，也成為安置富余人員的重要舉措。企業(yè)下崗職工離開企業(yè)后，不直接進入社會，而是先進入再就業(yè)中心，接受中心管理。中心對下崗職工進行培訓，發(fā)放下崗生活費，辦理各種社會保險，并根據(jù)勞動力供求信息推薦就業(yè)。上海市率先建立了再就業(yè)中心的基本制度框架，并取得了一系列成功經(jīng)驗，為全國再就業(yè)中心的建立起到了良好的示范作用，再就業(yè)中心得以在全國范圍內(nèi)迅速推廣。再就業(yè)中心填補了社會保障體系還未建立時的“真空期”，一方面使企業(yè)從進退兩難的困境中解脫出來，另一方面也為所有國企職工觀念轉(zhuǎn)變提供了緩沖期。

上海市曾經(jīng)是我國最大的工業(yè)城市，在改革過程中面臨的人員問題也最突出。由于人員安置兩難，許多資產(chǎn)流動、優(yōu)化重組的計劃難以實施。經(jīng)過精心謀劃，上海市組建了由政府支持、社會資助、企業(yè)負責的再就業(yè)中心，幫助下崗職工面向社會重新就業(yè)。再就業(yè)中心的運轉(zhuǎn)資金，由政府、社會、企業(yè)各承擔1/3，全部用于下崗職工。再就業(yè)中心最先在上海紡織、儀表控股（集團）公司建立。職工進入再就業(yè)中心，由中心統(tǒng)一發(fā)放下崗生活費、辦理社會保險、轉(zhuǎn)崗培訓，并根據(jù)勞動力供求信息組織下崗職工勞務輸出、生產(chǎn)自救和應聘考試。兩個再就業(yè)中心開設了計算機操作、辦公自動化、會計、家電維修、廚師、物業(yè)管理等培訓班，幫助下崗職工增強再就業(yè)技能。

再就業(yè)中心在國有企業(yè)職工下崗再就業(yè)過程中發(fā)揮積極作用。一是職工離崗后，再就業(yè)中心能落實職工的基本生活和基本社會保障，職工也得到培訓和組織就業(yè)的機會，這是企業(yè)自身無法辦到的。二是為盡快剝離富余人員提供了保障。再就業(yè)中心的建立，充分調(diào)動了政府、社會、企業(yè)、個人的積極性，多渠道、全方位地分流、安置下崗職工，促進各類資源形成社會合力。三是使下崗職工快速地實現(xiàn)了再就業(yè)，減少了社會穩(wěn)定壓力。上海市堅持“穩(wěn)進快出，量出為入”方針，明確規(guī)定全市各行業(yè)要開展招聘的，都要優(yōu)先選擇再就業(yè)中心下崗職工。上海市1990—1995年累積的86萬名下崗職工，到1995年底有66萬名實現(xiàn)了再就業(yè)。1996年新增下崗職工20多萬人，當年又實現(xiàn)再就業(yè)20多萬人。

隨著運行逐步規(guī)范，再就業(yè)中心逐漸成為分流安置富余人員的一種正式制度。為了保障再就業(yè)中心運行資金來源，1996年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于進一步解決部分企業(yè)職工生活困難問題的通知》，規(guī)定經(jīng)當?shù)卣饫Чぷ髦鞴軝C構核定，實行地方財政貼息、企業(yè)主管部門調(diào)劑一部分資金、銀行提供一部分工資性貸款的“三家抬”辦法，解決再就業(yè)中心職工的基本生活費來源。1997年1月，黨中央、國務院在北京召開第一次全國再就業(yè)工作會議，提出了“鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、減員增效、實施再就業(yè)工程”政策，決定在國企廣泛建立再就業(yè)中心，同時建立起下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障“三條保障線”。同年，國務院為鼓勵企業(yè)實行下崗分流，決定采取以產(chǎn)定人、下崗分流、適當減免貸款利息等辦法，多渠道保證困難企業(yè)下崗職工的基本生活費按時發(fā)放。1998年5月，黨中央、國務院再次召開全國國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議。同年6月，印發(fā)《關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，明確提出“建中心、進中心、保生活”的要求，明確了再就業(yè)中心的接收對象范圍、接收期限和中心資金來源，完善了再就業(yè)中心制度，也間接為建立職工失業(yè)保險奠定了基礎。1999年3月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關問題的通知》，提出了落實資金確保下崗職工基本生活，積極促進下崗職工再就業(yè)，加強下崗職工勞動合同管理和進一步完善“三條保障線”制度的要求，為繼續(xù)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)提供了保障。

通過國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)中心這個過渡性的制度安排，1997—2003年，國有企業(yè)多渠道累計分流安置約2750萬人，其中1850萬人實現(xiàn)了再就業(yè)，再就業(yè)率達到67%。2700多萬名下崗職工的分流安置，保障了企業(yè)結構調(diào)整中下崗失業(yè)職工的基本生活，國企從此對職工從承擔無限責任變?yōu)槌袚邢挢熑危瑢ι罨瘒衅髽I(yè)改革、維護社會穩(wěn)定起到了重要作用。國企員工不再對企業(yè)“從一而終”，從企業(yè)人變成了社會人。

在實現(xiàn)國有企業(yè)富余人員分流安置方面，除大力推行再就業(yè)中心外，各地企業(yè)還積極探索了協(xié)議解除勞動關系、實行內(nèi)部退養(yǎng)、協(xié)議保留社會保險關系、終止勞動合同、實行停薪留職等方式。其中，按照《勞動法》協(xié)議解除勞動關系的方式在一些國有大中型企業(yè)中最為常用。中國石油、中國石化分別約有38萬人、21萬人采取有償解除勞動合同的方式與企業(yè)解除了勞動關系。

再就業(yè)中心及其他分流富余人員方式，是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，社會保障體系尚不完善情況下的階段性措施，不能成為一種長效機制，并且也存在明顯的局限：盡管分流安置屬于政府、社會和企業(yè)共同參與，但最后仍由企業(yè)作為具體“施工方”，企業(yè)的負擔并未完全消除，且不同企業(yè)間受經(jīng)濟實力的影響，補助金額也存在很大的差異，最高與最低補助能夠相差10倍。因此，在實施下崗分流的同時，國家同步加快了社會保障體系的建立。2000年，國務院提出了完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案，決定自2001年起不再建立新的再就業(yè)中心，企業(yè)發(fā)生新的減員直接依法解除勞動關系，實施下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度向失業(yè)保險并軌改革，使國有企業(yè)職工基本保障逐步融入社會保障體系。

2002年9月，黨中央、國務院在北京召開全國再就業(yè)工作會議，明確了今后一個時期內(nèi)要在進一步鞏固“兩個確保”和逐步完善社會保障體系的基礎上，重點做好有勞動能力和就業(yè)愿望的下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作。同月，黨中央、國務院印發(fā)《關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，針對新時期就業(yè)工作的新形勢、新特點，圍繞解決職工再就業(yè)問題，形成了一整套再就業(yè)政策框架，成為促進再就業(yè)的一個綱領性文件。2002—2005年，黨中央、國務院每年召開一次全國再就業(yè)工作會議，研究解決再就業(yè)政策落實中的難點問題，推進再就業(yè)工程。2005年8月，黨中央、國務院召開全國再就業(yè)工作座談會，明確了將積極的再就業(yè)政策延長至2008年底。同年11月，國務院印發(fā)《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對原有政策進行了延續(xù)、擴展、調(diào)整和充實，并對未來幾年的就業(yè)再就業(yè)工作進行了全面部署。此后，有關部門圍繞該項通知，制定了一系列配套文件，為政策的實施提供了良好的支撐。2003—2006年，共有2000多萬名下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)，其中屬于“4050”（女性40歲以上、男性50歲以上的下崗職工）的就業(yè)困難人員有500多萬人。積極再就業(yè)政策的實施，鞏固了前期改革成果，為進一步深化改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（三）主輔分離分流安置富余人員

通過主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員，是國家推行積極的再就業(yè)政策中的又一重要嘗試。為避免過多的富余人員直接進入社會，一些國有企業(yè)趟出了一條主輔分離的路子。武鋼集團、寶鋼集團、中國石油等一些大型中央企業(yè)在這方面進行了積極探索，取得了一系列成效。武鋼集團從1992年就開始進行主輔分離，截至2001年累計分流9萬多人，主業(yè)的職工從11.2萬人減少到1.5萬人，年實物勞動生產(chǎn)率從42.5噸／人提高到470噸／人，年產(chǎn)量從475.9萬噸增長到708.5萬噸。寶鋼集團對所屬企業(yè)進行全面的結構優(yōu)化和重組整合，淘汰落后生產(chǎn)裝備，實施主輔分離，到2001年6月，職工總數(shù)從初期的17.65萬人減到10.99萬人，主業(yè)職工從10萬人減到4.7萬人，分流安置6.66萬人。中國石油在輔業(yè)改制方面做了大膽嘗試，其中對機修、運輸、餐飲、商貿(mào)等行業(yè)的中小單位，采取股份制、股份合作制、租賃、承包、出售等方式實現(xiàn)主輔分離，在37家完成改制的試點單位中，完全退出的20家，占54%，保留部分參股的17家，占46%，參股比例均不超過25%。

2002年前后，盡管國有企業(yè)分流安置了大批富余人員，企業(yè)經(jīng)營狀況得到改善，但國有企業(yè)特別是中央直屬企業(yè)中的富余人員矛盾依然突出，勞動生產(chǎn)率對標先進企業(yè)仍有很大差距。根據(jù)對中央企業(yè)的摸底調(diào)查，分流安置的富余人員占富余人員總數(shù)的比例不到50%，仍有超過半數(shù)的富余人員留在企業(yè)內(nèi)部有待分流安置。在總結主輔分離經(jīng)驗的基礎上，2002年11月，國家經(jīng)貿(mào)委等8部委聯(lián)合印發(fā)《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》，提出了國有大中型企業(yè)實施主輔分離輔業(yè)改制的具體操作辦法和措施，鼓勵企業(yè)通過結構調(diào)整、改制重組等，利用非主業(yè)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和關閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)（以下簡稱“三類資產(chǎn)”），改制創(chuàng)辦成面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經(jīng)濟實體，多渠道分流安置企業(yè)富余人員。2003年3月—2005年9月，針對中央企業(yè)主輔分離改制分流總體方案、國有企業(yè)界定標準和輔業(yè)資產(chǎn)界定范圍、規(guī)范輔業(yè)改制中的勞動關系和維護職工權益、“三類資產(chǎn)”處置方式、明確輔業(yè)資產(chǎn)進場交易和內(nèi)部退養(yǎng)人員等預留費用標準等具體問題，國家有關部委和部門出臺了一系列詳細的政策和辦法，保障了企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的順利實施。

截至2008年底，全國共有1365家國有大中型企業(yè)實施主輔分離輔業(yè)改制分流，分離改制單位10765個，分流安置富余人員263.8萬人，其中改制企業(yè)安置富余人員193萬人。77戶中央企業(yè)上報的主輔分離輔業(yè)改制方案，涉及改制單位5283個，其中4917個改制為非國有法人控股企業(yè)，占改制單位總數(shù)的93.1%；分流安置人員88.2萬人，其中改制企業(yè)安置76.4萬人，占分流安置總數(shù)的86.6%。地方國有大中型企業(yè)中，共有1288家實施了主輔分離輔業(yè)改制，分離改制單位5482個，分流安置人員175.6萬人，其中改制企業(yè)安置116.6萬人。

國有企業(yè)實施主輔分離輔業(yè)改制具有重要的現(xiàn)實意義。首先，它成為國有企業(yè)分流安置富余人員的主要渠道之一，為深化國有企業(yè)改革與維護企業(yè)和社會穩(wěn)定找到了一個切入點，有力地推動了國有大中型企業(yè)的結構調(diào)整，促進了主業(yè)發(fā)展，提高了企業(yè)競爭力。其次，通過多種方式推進改制企業(yè)產(chǎn)權多元化和內(nèi)部機制轉(zhuǎn)換，輔業(yè)改制企業(yè)得到較好發(fā)展，解決了長期困擾部分國有企業(yè)的上市公司與存續(xù)企業(yè)并存的問題。

（四）市場化勞動用工體系初步建立

通過實施積極的再就業(yè)政策，探索出了多種減員增效的途徑和辦法，不過國有企業(yè)富余人員過多、勞動生產(chǎn)率不高的問題并沒有從根本上解決。進一步深化改革需要從制度層面解決問題。2001年3月印發(fā)的《關于深化國有企業(yè)內(nèi)部人事、勞動、分配制度改革的意見》明確指出，要建立職工擇優(yōu)錄用的用工制度，實施規(guī)范勞動合同制，推行競爭上崗，加強以崗位管理為核心的內(nèi)部勞動管理。自此，國有企業(yè)逐步開始從嚴格定編、定崗、定員（以下簡稱“三定”）出發(fā)合理控制用工總量。很長的一段時間里，國企用工管理出口不暢，進口把關不嚴，用工效率低下。國有企業(yè)也成了冗員、低效的代名詞，管理飽受詬病。在深刻吸取了人員編制軟約束的教訓后，國有企業(yè)以管控用工總量為抓手，嚴把入口、暢通出口，持續(xù)優(yōu)化人員數(shù)量和質(zhì)量結構。絕大部分企業(yè)建立了對標先進的勞動定員標準，編制用工總量規(guī)劃和實施計劃，把用工總量管控與提高勞動生產(chǎn)率進行聯(lián)動管理，實現(xiàn)提效率、增效益。

21世紀以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場活躍度得到迅速提升。以此為契機，國有企業(yè)進一步打破了干部工人身份，開始探索建立基于崗位管理的現(xiàn)代人力資源管理體系。國有企業(yè)適應發(fā)展需要，普遍建立了校園招聘、社會招聘等多種渠道的公開招聘機制，靈活使用勞動合同制、勞務派遣和業(yè)務外包等用工形式，基本實現(xiàn)了與勞動力市場的接軌。2007年6月，國家頒布《中華人民共和國勞動合同法》，成為國有企業(yè)勞動用工制度改革的又一重要節(jié)點。2008年1月，《勞動合同法》正式施行，國有企業(yè)（既包含全民所有制企業(yè)，也包括國有控股的公司制和股份制企業(yè)）與在職員工普遍簽訂了勞動合同，這些員工無論何時進入企業(yè)，其勞動關系都以勞動合同為準。勞動合同是用人單位與勞動者之間的勞動關系的書面確認，用人單位依法存續(xù)即可延續(xù)已有的勞動關系，至于用人單位的所有制屬性并不為法律所區(qū)分和強調(diào)。國有企業(yè)改制時，只是股東方發(fā)生了變更，并不必然導致職工與企業(yè)勞動合同的解除。對于改制可能涉及的重新安置職工問題，應該由企業(yè)和職工雙方根據(jù)勞動合同的條款，就可能涉及的勞動合同變更、解除進行協(xié)商。對于合同延續(xù)的在職員工和移交社會的退休職工，都不再涉及身份轉(zhuǎn)換問題，無須支付經(jīng)濟補償金。對于解除勞動合同的，按照《勞動合同法》有關規(guī)定支付經(jīng)濟補償金。《勞動合同法》為維護企業(yè)職工權益提供了根本依據(jù)，也為依法解除勞動關系的經(jīng)濟補償問題提供了政策保障。國有企業(yè)按照《勞動合同法》嚴格履行勞動合同簽訂、續(xù)訂、解除勞動關系，依法規(guī)范勞務派遣用工，逐步建立起市場化的勞動用工制度。2009年10月，國務院國資委印發(fā)《關于深化中央企業(yè)勞動用工和內(nèi)部收入分配制度改革的指導意見》，要求深化中央企業(yè)勞動用工制度改革。依法加強用工管理，強化崗位體系建設；建立健全企業(yè)勞動規(guī)章，完善用工管理制度；合理配置人力資源，優(yōu)化用工結構；建立健全人員進出機制，促進職工合理流動。

（五）勞動用工制度改革進入全新階段

深化勞動用工制度改革是全面深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)，是促進企業(yè)瘦身健體、提質(zhì)增效的重要舉措，是增強中央企業(yè)活力和競爭力的迫切需要。黨的十八大以來，隨著國有企業(yè)改革的全面深化，國有企業(yè)勞動用工制度改革也進入了全新的歷史階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革”。2015年8月，黨中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，明確提出建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，真正形成企業(yè)各類“管理人員能上能下、員工能進能出”的合理流動機制，為新時期國有企業(yè)勞動用工制度改革指明了方向。按照《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求和黨中央、國務院領導的指示精神，國務院國資委2016年6月印發(fā)《關于進一步深化中央企業(yè)勞動用工和收入分配制度改革的指導意見》，對中央企業(yè)勞動用工和收入分配制度改革提出了總體要求。

黨的十八大以來，國有企業(yè)突出市場化用工、契約化管理，在建立健全“能進能出”用工制度方面作出了大量探索。一是全面實施公開招聘制度，做到信息公開、過程公開和結果公開。通過推行公開招聘，企業(yè)人才引進更加公開透明，員工素質(zhì)與崗位要求更加匹配。二是依法規(guī)范各類用工形式，細分業(yè)務鏈條，按照崗位不同分類用工，分類管理，逐步構建符合本企業(yè)特點的勞動用工模式，逐步與市場接軌，實現(xiàn)市場化用工的要求。三是強化勞動合同對“員工能進能出”的重要作用，細化勞動合同期限、工作內(nèi)容、勞動紀律、績效要求以及續(xù)簽、解除合同條件等條款，明確雙方的權利義務。對于違反勞動合同條款并達到需解除勞動合同程度的，依法解除勞動合同。通過完善合同管理和崗位管理，有效減少了不必要的勞動糾紛，提升了企業(yè)人員管理的市場化和規(guī)范化程度。四是妥善安置企業(yè)富余人員，有序推進員工轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)員工平穩(wěn)退出。在企業(yè)重組整合、“壓縮管理層級、減少法人戶數(shù)”工作和“僵尸企業(yè)”處置等改革工作中，推動富余人員通過內(nèi)部培訓轉(zhuǎn)崗、對外勞務輸出、自主創(chuàng)業(yè)等方式實現(xiàn)再就業(yè)，確保職工“轉(zhuǎn)崗不下崗、轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)”。中國寶武制定了“多退少留、多轉(zhuǎn)少養(yǎng)、低成本、低風險”的指導方針，2017年共有9604名員工順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，其中有1842名員工從鋼鐵主業(yè)轉(zhuǎn)崗到多元產(chǎn)業(yè)。

二、社會保障制度的確立和完善

國有企業(yè)勞動用工制度改革是一項復雜的工程，需要大量社會配套措施為之創(chuàng)造條件和提供保障。國有企業(yè)職工社會保障制度就是其中之一。1986年，為推動試行勞動合同制，解決合同制工人退休養(yǎng)老和待業(yè)(2)問題，國家開始對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌制度，由國有企業(yè)為合同制工人建立社會保險。1987年，國有企業(yè)在勞動工資部門專門設立職工養(yǎng)老保險業(yè)務。自此，國有企業(yè)職工由“企業(yè)養(yǎng)老”向“社會養(yǎng)老”邁出了第一步。但是由于固定工仍執(zhí)行原退休養(yǎng)老制度，國有企業(yè)工人退休養(yǎng)老進入了“雙軌制”時期，即“新人新制度，老人老制度”。黨的十四大之后，隨著國家關于社會保障方面的法律法規(guī)不斷健全，國有企業(yè)依法開始全面繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大社會保險，開啟了由“企業(yè)保障”向“社會保障”轉(zhuǎn)變的改革。1998年開始，國有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險納入地方統(tǒng)籌。此后的兩年內(nèi)，國家相繼發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》《社會保險費征繳暫行條例》《失業(yè)保險條例》《城市居民最低生活保障條例》，醫(yī)療制度改革開始啟動，初步構建了社會保障制度體系的基本框架，為整個經(jīng)濟體制改革，尤其是國企改革提供了良好的條件。與此同時，為應對國企和其他社會成員陸續(xù)進入社會養(yǎng)老系統(tǒng)、養(yǎng)老金積累不足存在入不敷出的隱患，也為彌補可預見的養(yǎng)老金缺口未雨綢繆，國家也開始著手組建全國社保基金理事會。全國社保基金通過中央財政預算撥款、中央財政撥入彩票公益金、國有股轉(zhuǎn)（減）持和投資收益等方式，不斷擴大基金規(guī)模。自2000年8月成立以來，全國社保基金累計投資收益額9552.16億元，年均投資收益率達到7.82%。截至2018年底，全國社保基金資產(chǎn)總額達22353.78億元(3)，成為保障人民群眾生計和國家長治久安的重要組成部分。

截至2006年，以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險為主要內(nèi)容的社會保障制度基本建立。在養(yǎng)老保險方面，形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。在基本醫(yī)療保障方面，建立了基本醫(yī)療保障、企業(yè)補充醫(yī)療保障和商業(yè)醫(yī)療保障等多層次的保障制度。在失業(yè)保險方面，建立了面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工的失業(yè)保險制度，實現(xiàn)了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。城鎮(zhèn)最低生活保障制度進一步健全。

2010年10月，國家頒布實施《中華人民共和國社會保險法》，更好地維護了公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，進一步破除了阻礙勞動者自由流動就業(yè)的制度性障礙。社會保障制度的完善有利于統(tǒng)一規(guī)范人力資源市場，為國有企業(yè)實現(xiàn)“員工能進能出”創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。從改革進程看，社會保障制度是適應勞動用工制度改革的需要而生，與此同時，社會保障體系的建設又為勞動用工制度的改革創(chuàng)造了條件，也對改革的進程起到了極大的推動作用。

截至目前，我國已逐步建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)了機關事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，出臺了劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金方案。居民基本醫(yī)保人均財政補助標準由240元提高到450元，大病保險制度基本建立并已有1700多萬人次受益，異地就醫(yī)住院費用實現(xiàn)了直接結算，分級診療和醫(yī)聯(lián)體建設加快推進。退休人員基本養(yǎng)老金得到持續(xù)提高。十三屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》指出，在社會保障方面，我國社會養(yǎng)老保險覆蓋9億多人，基本醫(yī)療保險覆蓋13.5億人，織就了世界上最大的社會保障網(wǎng)。在未來，我國將在提高退休人員基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，合理調(diào)整社會最低工資標準，增加子女教育支出、大病醫(yī)療支出等專項費用扣除等方面，不斷完善社會保障制度體系。

改革開放40年以來，國有企業(yè)用工制度改革取得了長足進展，基本完成了從計劃用工向市場用工、固定用工制到勞動合同制的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了與勞動力市場的接軌。然而，國有企業(yè)勞動用工離真正實現(xiàn)“員工能進能出”存在不小的差距，具體表現(xiàn)在：用工基數(shù)大、冗員多的問題仍未有效解決；員工“能出”難度仍然較大，職工特別是老職工對國企的心理依賴仍然很強；社會保障體系的區(qū)域化、屬地化制約了勞動力流動；辦社會職能移交后人員分流安置還需要一段時間消化等。勞動用工制度改革涉及方方面面利益，牽一發(fā)而動全身，不會一蹴而就，也不可能畢其功于一役。要從根本上解決這些問題，必須進一步深化改革，打破身份差別，嚴把入口、暢通出口，加快建立符合社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的勞動用工制度。