第四節　新時代全面深化國有企業改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高舉改革開放旗幟，以更大的政治智慧和政治勇氣推進全面深化改革，帶領全黨全國各族人民開啟了改革開放和現代化建設的新征程。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出系統部署，開啟了全面深化改革、系統設計推進改革的新時代，開創了我國改革開放的全新局面。正像黨的十一屆三中全會是劃時代的，十八屆三中全會也是劃時代的。(18)新時代深化國有企業改革的大幕由此拉開。對于深化國有企業改革，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，習近平總書記親自謀劃、親自指導、親自推動國有企業改革，親自審定許多國企改革重要政策文件，多次到國有企業考察、調研，就國有企業改革發展發表了一系列重要講話，作出了一系列重要指示批示，深刻回答了在新的歷史條件下要不要辦國有企業、辦成什么樣的國有企業、怎樣辦好國有企業等重大理論和實踐問題，為國有企業改革的深入推進提供了強大思想武器和科學行動指南。新時代的國企改革以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，放在中華民族偉大復興中國夢的偉大歷史進程中來思考，放在統籌推進“五位一體”總體布局(19)和協調推進“四個全面”戰略布局(20)中來把握，放在貫徹落實新發展理念(21)中來統籌。這一階段國企改革的突出特點，從國企改革的重點內容看：在體制方面，以管資本為主完善國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，推動國資監管機構職能轉變，明確國資監管機構權責清單；在機制方面，堅持“兩個一以貫之”(22)，建設中國特色現代國有企業制度，積極推進落實董事會職權，推行經理層任期制和契約化，推行職業經理人制度，建立有效制衡的公司治理結構和靈活高效的市場化經營機制，把混合所有制改革作為國企改革的重要突破口，混合所有制經濟成為基本經濟制度的重要實現形式，積極穩妥探索重要領域的混合所有制改革，進一步深化混改企業的經營機制轉換；在結構方面，推動國有企業在供給側結構性改革中發揮帶動引領作用，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組；在監管方面，加強國有資產監管，建立協同高效的監管體系，放活和管好相統一，加強事中事后監管，搭建實時在線的國資國企監管系統；在加強黨的領導、黨的建設方面，加強黨對國有企業的全面領導，推動國有企業全面從嚴治黨，筑牢國有企業的“根”和“魂”，以高質量黨建引領高質量發展。從國企改革工作推動上看，國企改革組織領導全面加強，專門成立國務院國有企業改革領導小組，各地、各中央企業也成立相應領導機構；更加強調國企改革的全面深化，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，注重頂層設計，出臺“1+N”系列文件，確立國企改革的主體框架；強調問題導向，勇于涉險灘、啃硬骨頭，推進“十項改革試點”等示范工程；強調改革的針對性，在明確界定國有企業功能分類的基礎上推進分類改革、分類監管、分類考核、分類發展，是這一時期國企改革的重要切入點；強調抓改革落實落地，制訂好時間表、路線圖、任務書。新時代，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區、各部門、各企業推動國企改革全面深化，改革舉措層層落地，改革鮮活實踐不斷涌現，在許多重要領域和關鍵環節取得重大進展，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，取得了新的重大進展和歷史性偉大成就。

一、新時代國有企業改革主體框架

黨的十八大后，落實黨中央對國有企業改革的部署，國務院國資委集中各方面資源力量，著手加強國企改革重點難點問題研究，在全面總結國有企業改革發展歷史經驗基礎上，研究起草深化國企改革的文件。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，從完善產權保護制度、積極發展混合所有制經濟、推動國有企業完善現代企業制度、支持非公有制經濟健康發展等方面，對深化國企改革作出全面系統部署。2014年1月，黨中央成立中央全面深化改革領導小組，習近平總書記親自擔任領導小組組長。為落實黨中央精神，國務院國資委黨委立即成立全面深化改革領導小組，抓國企改革的調研和重點問題研究，把起草好國企改革文件作為落實黨中央改革任務、搞好國有企業改革發展的“牛鼻子”工程來抓。各地方也著手研究制定本地區的國企改革文件。為了推進國有企業改革工作，2014年11月，黨中央決定成立國務院國有企業改革領導小組，加強對全國國企改革的指導把關，領導小組成員單位有：中央組織部、國家發展改革委、工業和信息化部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、人民銀行、國務院國資委、統計局、銀保監會、證監會。領導小組辦公室設在國務院國資委。隨后，各地方和中央企業陸續成立了國企改革領導機構，形成了上下聯動、齊抓共推的工作格局。

2016年10月，黨中央召開全國國有企業黨的建設工作會議，習近平總書記出席會議并發表重要講話，對國企改革發展黨建等諸多方面作了一系列重要論述，在國企改革發展和黨的建設歷史上具有劃時代和里程碑意義，為新時代全面深化國企改革，加強國有企業黨的領導、黨的建設提供了根本遵循。

2017年10月，黨的十九大高舉中國特色社會主義偉大旗幟，作出了中國特色社會主義進入了新時代、我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾等重大政治判斷，確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史地位，提出了新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，確定了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的目標。

黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為我們黨必須長期堅持的指導思想，實現了黨的指導思想又一次與時俱進。習近平新時代中國特色社會主義思想，把馬克思主義基本原理與中國新時代特點和實踐要求有機結合，深刻回答了黨和國家在新的歷史條件下面臨的一系列重大理論和現實問題，是馬克思主義中國化的最新成果，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是二十一世紀的馬克思主義。習近平新時代中國特色社會主義思想是一個系統完備、邏輯嚴密、內在統一的理論體系。黨的十九大報告用“8個明確”和“14個堅持”概括了這一思想的主要內容和基本方略，體現了理論和實踐相結合、認識論和方法論相統一的理論特色，反映了中國特色社會主義進入新時代的大思路、大戰略，具有極強的戰略性、前瞻性和指導性。在新時代的長征路上，以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，國有企業改革不斷推向縱深、取得更大的突破和成就。

黨的十九大對深化國資國企改革作出新的重大部署，指出要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。2018年3月，黨中央成立中央全面深化改革委員會，習近平總書記擔任主任。同年3月，黨和國家機構改革，之后國務院國有企業改革領導小組成員單位作相應調整。

落實黨的十八大、十九大及歷次全會精神，落實全國國有企業黨的建設工作會議精神，落實中央全面深化改革領導小組、中央全面深化改革委員會的要求，國務院國有企業改革領導小組多次召開會議，深入分析國有企業尚未解決的體制性、機制性和結構性問題，全面系統地規劃國有企業改革，研究提出制訂“1+N”政策體系，確立了國企改革主體框架。其中“1”是《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），“N”是若干配套改革意見或方案。《指導意見》經中央政治局常委會議審議，于2015年8月以黨中央、國務院名義印發實施。這是新時期指導和推進國企改革的綱領性文件，從總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，提出到2020年國企改革目標及重大改革舉措，為全面深化國有企業改革提供了根本遵循。以此為統領，又陸續出臺了國有企業功能分類、完善法人治理結構、發展混合所有制經濟、完善國資監管體制、防止國有資產流失、堅持黨的領導加強黨的建設等多個配套文件。主要包括三類：一是帶有“四梁八柱”性質的重要政策，包括《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》等。二是帶有定點突破性質的專項政策，包括《中央企業公司制改制工作實施方案》《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》《國務院關于改革國有企業工資決定機制的意見》《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》《改革國有資本授權經營體制方案》《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》《企業國有資產交易監督管理辦法》《上市公司國有股權監督管理辦法》《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》等。三是帶有工作推動性質的工作計劃、重點任務分工方案，包括國企改革“雙百行動”工作方案等。各地區、各部門結合自身實際出臺落地文件，各中央企業也制訂實施改革方案。中央各部門出臺了120多個配套文件，各地結合自身實際出臺落地文件1291個，各中央企業累計制訂實施改革方案超過3000個。“1+N”政策體系構成了國企改革的設計圖、施工圖，為深化國企改革提供了行動指南和政策依據。

制定政策措施，關鍵要抓改革落實。《指導意見》發布后，國務院國企改革領導小組于2016年、2017年、2018年分別召開全國國有企業改革座談會和經驗交流會，對推進國有企業改革發展提出明確要求。國務院國企改革領導小組每年組織對部分省市和中央企業開展實地督查，聽取督查匯報，列出整改臺賬，逐一督促落實，保證黨中央確定的改革方向不偏離、改革任務不落空。2016年7月，國務院國有企業改革領導小組召開全國國有企業改革座談會。會議指出，要認真學習領會習近平總書記重要指示精神，全面貫徹落實黨中央、國務院對國有企業改革的決策部署，堅持市場取向，突出問題導向，服務發展大局，緊緊圍繞增強國有企業活力、優化國有經濟布局、提高國有資本效率、防止國有資產流失、加強黨對國有企業的領導，進一步解放思想，勇于創新，主動作為，因企施策，持續攻堅，不斷把國資國企改革引向深入，為經濟社會發展作出新的更大貢獻。2017年7月，國務院國有企業改革領導小組召開全國國有企業改革經驗交流會。會議強調，習近平總書記關于國有企業改革發展的重要講話和指示批示，為深入推進國企改革提供了強大思想武器和科學行動指南，要貫徹落實到重要政策制定和重大方案推動落實的全過程。會議要求，要鞏固和發展國有企業改革取得的積極進展，持續加大改革力度，在重點難點上取得新突破。完善公司法人治理，建設中國特色現代國有企業制度；發揮在供給側結構性改革中的帶動作用，持續深入開展“雙創”，打好瘦身健體提質增效攻堅戰；深化三項制度改革，推行市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬；完善國資監管體制，轉職能、強監管、防流失；全面從嚴加強黨的建設，建設高素質企業領導人員隊伍，以優異成績迎接黨的十九大勝利召開。2018年10月，國務院國有企業改革領導小組召開全國國有企業改革座談會。會議指出，要深入貫徹落實習近平總書記關于國有企業改革的重要思想，準確研判國有企業改革發展的國內外環境新變化，從戰略高度認識新時代深化國有企業改革的中心地位，充分認識增強微觀市場主體活力的極端重要性，堅持穩中求進工作總基調，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，以“傷其十指不如斷其一指”的思路，扎實推進國有企業改革，大膽務實向前走。突出抓好中國特色現代國有企業制度建設；突出抓好混合所有制改革；突出抓好市場化經營機制；突出抓好供給側結構性改革；突出抓好改革授權經營體制；突出抓好國有資產監管。

二、實施國有企業改革三個“示范工程”

推進“十項改革試點”。除了面上改革的推進外，為在一些重點難點問題上取得突破，開展了一批國企改革試點，成為推動改革的重要抓手。在《指導意見》制訂起草的同時，經黨中央同意，2014年7月，國務院國資委在中央企業啟動了“四項改革”試點，分別是改組組建國有資本投資公司試點，混合所有制改革試點，董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點，派駐紀檢組試點。2015年12月，在“四項改革”試點基礎上，國務院國企改革領導小組針對國企改革的重點難點問題，組織實施了“十項改革試點”，分別在落實董事會職權，市場化選聘經營管理者，推行職業經理人制度，企業薪酬分配差異化改革，改組組建國有資本投資、運營公司，中央企業兼并重組，部分重要領域混合所有制改革，混合所有制企業員工持股，國有企業信息公開，剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題等方面開展試點，形成可復制可推廣的經驗。先后有25家中央企業集團公司、60戶中央企業子企業及21家地方國有企業被納入“十項改革試點”。截至2018年底，2項試點已完成并開始推廣，4項試點將進一步擴圍、深化或推廣，4項試點將在調整完善的基礎上統籌推進，對整體改革工作發揮了示范、突破、帶動作用。國有資本投資、運營公司試點已在19家中央企業開展投資公司試點，在2家開展運營公司試點，向投資公司授權部分出資人權利，初步探索了資本投資、運營公司的定位和運作模式。部分重要領域混合所有制改革試點已選擇3批50家企業開展試點。混合所有制企業員工持股試點首批10戶中央企業子企業已完成首期員工出資入股，北京、福建等省市182家員工持股試點正在有序推進。中央企業兼并重組試點已經完成相關工作，總結形成了業務整合、上市公司整合、組織機構整合、文化整合等多方面的可復制可推廣的經驗作法。中央企業信息公開試點在4戶中央企業試點的基礎上，形成了《關于推進中央企業信息公開的指導意見》。剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點，在上海、重慶、大連、雞西、長沙等5個城市開展了退休人員社會化管理試點。落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、推行職業經理人制度和薪酬分配差異化試點在5戶中央企業開展試點，并就開展落實中央企業董事會職權試點工作提出了意見，進一步明確了試點內容，進行了積極探索。

實施國企改革“雙百行動”。2018年，為更深層次、更廣范圍、更大力度推動國有企業深化改革，推動改革政策落實落地，打通政策落實的最后一公里，國務院國有企業改革領導小組選取百余戶中央企業子企業和百余家地方國有骨干企業實施國企改革“雙百行動”，計劃在2018—2020年，全面落實國有企業改革“1+N”政策要求，深入推進綜合性改革，力求在改革重要領域和關鍵環節率先取得突破，打造一批治理結構科學完善、經營機制靈活高效、創新能力和市場競爭力顯著提升、黨的領導堅強有力的國企改革尖兵。2018年8月，國企改革“雙百行動”全面啟動，確定“雙百企業”398家。截至2019年上半年，調整增加至444家。國務院國資委印發總體工作方案，召開“雙百行動”動員部署視頻會議，指導“雙百企業”一企一策制訂完善綜合改革實施方案，并分別在北京、杭州、煙臺、徐州召開現場交流會，組織召開政策培訓會、專題研討會。通過開展“雙百行動”，全面落實國企改革政策要求，充分激發企業改革發展內生動力，形成從“1+N”頂層設計到“十項改革試點”再到“雙百行動”梯次展開、縱深推進、全面落地的國企改革新局面。

推動“區域性國資國企綜合改革試驗”。2018年，根據國務院國有企業改革領導小組第一次會議要求，選定上海、深圳開展“區域性國資國企綜合改革試驗”，沈陽開展加快推進國資國企重點領域和關鍵環節改革專項工作，支持和鼓勵三地充分考慮當地社會經濟發展狀況和國資國企改革特點，制訂綜合改革方案，先行先試，在重點領域和關鍵環節重點難點問題率先取得突破。

三、準確界定不同國有企業功能

長期以來，國有企業存在功能不清晰、定位不明確、發展同質化、考核評價不科學等問題，解決這些問題，對國有企業進行功能界定與分類，成為新時代深化國企改革的切入點。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出準確界定不同國有企業功能。部分地方開展了國有企業的分類工作，有的按照企業市場化程度分為壟斷類和競爭類；有的按照國有資本職能分為收益性和公益性；有的按照企業的產品服務分為一般競爭類、特定功能類和公共服務類。2015年8月，黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。對這些國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化；對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業，在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。同年12月，國務院國資委、財政部、國家發展改革委聯合印發《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，提出了劃分類別的具體標準、分類施策的具體措施。2016年8月，國務院國資委、財政部聯合印發《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將中央企業劃分為商業一類企業、商業二類企業、公益類企業。各地按照分類改革的有關要求，結合地方特點和企業實際，界定不同國有企業功能，出臺監管企業分類的實施意見，探索開展分類發展、分類考核、分類監管工作。截至2017年底，中央企業集團層面和32家省級國資委所出資一級企業功能界定全部完成，分類改革、分類發展、分類考核、分類監管工作全面推進，功能分類的導向作用逐步顯現。2018年，針對國有資本投資、運營公司和公益類企業的特點，調整完善相關考核指標，引導企業更好發揮功能作用。中央企業集團層面和子企業功能界定與分類工作全部完成，截至2019年2月底，96家央企44702戶子企業，商業一類、商業二類、公益類企業占比分別為93.1%、4.6%、2.3%。分類改革、分類發展、分類監管工作基礎更加扎實，在分類基礎上推進的各項改革工作全面推進。

四、推進中國特色現代國有企業制度建設

2016年10月，黨中央召開全國國有企業黨的建設工作會議。習近平總書記出席會議并發表重要講話指出：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”習近平總書記的重要講話，在國有企業改革發展黨建史上，是一篇具有里程碑意義的馬克思主義光輝文獻，成為今后國有企業改革、發展、黨建各項工作的根本遵循。各級國資監管機構和國有企業深入學習全國國有企業黨的建設工作會精神，全面落實“兩個一以貫之”，開始了推進建設中國特色現代國有企業制度的新階段。

全面完成國有企業公司制改革。中央企業集團層面公司制改革是一直未解決的問題。1999年9月黨的十五屆四中全會和2002年11月黨的十六大都強調了國有大中型企業實行規范的公司制改制。截至2012年底，全國國有企業公司制改制面已經達到了90%以上，但仍有部分國有企業特別是多數中央企業集團層面尚未完成公司制改制。推進公司制改革，特別是中央企業集團層面的公司制改革，成為中央企業深化改革必須攻克的一個難點。為推動這一工作，《指導意見》強調，“加大集團層面公司制改革力度”。2017年6月，中央全面深化改革領導小組召開第36次會議，審議通過了國務院國資委會同有關部門制訂的《中央企業公司制改制工作實施方案》。同年7月，國務院辦公廳印發該方案，明確了公司制改革的目標任務，并對資產評估、劃撥土地處置、企業資質資格承繼、審批程序、工商變更等提出切實可行的支持政策，為全面完成中央企業公司制改制工作奠定堅實的制度基礎。同年11月30日前，國務院國資委完成了對尚未改制的68家中央企業集團改制方案的批復。截至2017年底，除個別企業由于特殊原因未完成改制外，其余企業均已全部完成工商變更登記，取得了新的營業執照，成為按照《公司法》登記的公司制企業；中央企業子企業列入公司制改制計劃的近2500戶全民所有制企業，98%已完成或正在辦理工商變更登記；按照“瘦身健體、提質增效”要求列入清理計劃的1100多戶全民所有制子企業，40%完成清理。全國有29家省級國資委所監管一級企業全部完成公司制改制。公司制改制完成的中央企業，在法律層面上實現了出資人所有權和企業法人財產權的分離，為國有企業成為真正獨立的市場主體創造了條件，也為完善公司治理、建立靈活高效的市場化經營機制奠定了基礎。

推動黨的領導融入公司治理各環節。探索建立中國特色現代國有企業制度，推進黨建工作要求進公司章程，完善“雙向進入、交叉任職”領導體制，全面推行黨委（黨組）書記、董事長由一人擔任，落實黨委（黨組）研究討論是董事會、經理層決策重大問題前置程序的要求，促進黨組織發揮作用組織化制度化具體化。國務院國資委黨委制定黨建進章程指引等3個規范性文件，“一企一策”指導中央企業集團全部落實“黨建進章程”。截至2018年底，中央企業及所屬全資、獨資、絕對控股企業基本完成黨建進章程，中央企業及具備條件的二級單位均落實黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”，全部把黨委（黨組）研究討論作為企業決策重大事項前置程序。37個地方全部開展了黨建工作要求進章程工作，90%的地方所監管一級企業已經完成章程修訂；各地所監管一級企業已有84%實現了黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”，從領導體制上理順黨的領導與公司治理的關系；全部省級國資委已明確了黨組織研究討論作為企業重大決策的前置程序相關要求，37個地方以不同形式探索明確黨組織研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序。

加強董事會建設。從實踐情況看，國有企業法人治理結構尚不完善，權責不清、約束不夠、缺乏制衡等問題仍較為突出，一些董事會形同虛設，未能發揮應有作用。為了解決這些問題，從2014年12月開始，國務院國資委開展落實董事會職權試點，探索將中長期發展決策權，經理層成員選聘權、業績考核權、薪酬管理權，重大財務事項管理權等授權給董事會行使。2015年底，落實董事會職權試點被列為“十項改革試點”之一，2018年選擇5戶中央企業推進此項試點。有31個地方陸續開展了落實董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利的探索。2017年4月，國務院辦公廳印發《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，對新形勢下完善國有企業公司治理提出明確要求。各級國資監管機構和中央企業加快推進董事會建設，改進董事選聘、管理和評價制度。截至2018年底，96家中央企業中，有94家建立了董事會，其中83家外部董事占多數，中央企業所屬15035戶二、三級企業建立了董事會，占比76%。地方國資委所監管一級企業90%建立了董事會，32個地方開展了落實董事會依法行使重大決策、選人用人和薪酬分配等權利的探索。為加強外部董事隊伍建設，國務院國資委研究制定《中央企業外部董事選聘和管理暫行辦法》，修訂《中央企業外部董事履職指南》，提升外部董事履職能力和決策水平。強化董事會運行和董事履職評價，逐戶逐人向企業和外部董事反饋評價結果，并就有關情況進行提醒質詢，外部董事履職狀態和履職水平明顯提升。

國有企業領導人員分類分層管理。堅持黨管干部原則與董事會依法選聘經營管理者相結合，不斷探索具體途徑方式。截至2018年底，國務院國資委在3家中央企業集團層面開展了經理層成員契約化管理改革試點，對董事會選聘的經理層成員，實行聘任制和契約化管理，促進了國有企業領導人員從同紙任命、一體管理向分類分層管理轉變，同時在2家中央企業集團層面探索推行職業經理人制度。截至2018年底，有20家中央企業制訂了職業經理人制度，977戶子企業共選聘職業經理人4374人。各地共95家省屬一級企業開展職業經理人選聘。

健全業績考核體系和激勵機制。建立健全中央企業經營業績考核體系，完善激勵約束機制，充分發揮考核導向作用，激發企業活力和干事創業動力。改革國有企業負責人薪酬制度，逐步規范國有企業收入分配秩序，推動實現薪酬水平適當、結構合理、管理規范、監督有效。為適應行業周期變化特點和國有企業建立現代企業制度的需要，從2014年開始，國務院國資委先后選擇22家中央企業開展工資總額預算周期制和備案制試點工作，探索從功能定位出發推進工資總額分類管理，落實董事會工資總額管理職權的有效途徑。2014年11月，黨中央、國務院決定深化中央管理企業負責人薪酬制度改革，調整不合理的偏高、過高收入，有效規范薪酬分配的秩序。嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出。完善市場化企業薪酬分配制度，中央企業集團層面均建立了明確的工資效益聯動機制，市場化用工制度逐步形成。截至2017年，中央企業公開招聘制度覆蓋率達到98%，勞動合同簽約率達到100%。完善市場化激勵約束機制。國務院國資委推動中央企業對標世界一流企業，積極貫徹推動高質量發展要求，修訂完善《中央企業負責人經營業績考核辦法》，認真落實《國務院關于改革國有企業工資決定機制的意見》精神，制定印發《中央企業工資總額管理辦法》，健全工資效益聯動機制，撬動企業不斷提質增效，2018年，中央企業人工成本和在崗職工工資總額分別增長8.5%和8.6%，勞動生產率增長7.7%，人工成本投入產出和工資效益匹配情況均為近年最佳。實行以增加知識價值為導向的分配政策，激發科研人員積極性。國務院國資委會同有關部門出臺《關于擴大國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關事項的通知》《關于轉制科研院所科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》，中央企業控股的90戶上市公司實施了股權激勵，累計激勵6.3萬人次；中央企業所屬104戶科技型企業實施股權和分紅激勵，其中30個分紅激勵方案完成兌現，充分調動了員工的積極性、主動性和創造性。

五、以管資本為主完善國有資產管理體制

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。經過前段時期的改革，國有資本出資人代表制度得以建立，保值增值責任得以落實，但國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在缺位、越位、錯位現象，國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出。落實黨的十八屆三中全會決定，以管資本為主完善國有資產管理體制成為新時代國資國企改革的重要內容。

以管資本為主推動國資監管機構職能轉變。2015年10月，國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，指導各級國資監管機構準確把握履行出資人職責定位。2016年12月，中央全面深化改革領導小組第30次會議審議通過《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，2017年4月以國務院辦公廳的名義下發。該方案指出，要按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；要加強國有資產監督，把強化出資人監管同落實管黨治黨責任結合起來，把精簡監管事項同完善企業法人治理結構結合起來；要改進監管方式手段，更多采用市場化、法治化、信息化監管方式。國務院國資委對內部職能和機構進行了調整，強化3項管資本職能，取消、下放、授權43項監管事項。2018年，制定印發國務院國資委出資人監管權力和責任清單，明確36項權責事項，進一步明確了國有資產所有權與企業經營權職責邊界。2019年4月，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》，提出優化出資人代表機構履職方式，分類開展授權放權，加強企業行權能力建設，完善監督監管體系，堅持和加強黨的全面領導等幾個方面的要求。同年6月，國務院國資委印發《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》，共授權35項。19個地方出臺了職能轉變方案，33個地方出臺了監管權力和責任清單。國務院國資委開展規章、規范性文件清理，宣布廢止失效15件。推進法治央企建設，推動企業主要負責人履行法治建設第一責任人職責，2/3以上中央企業將法治建設有關要求納入公司章程，央企依法經營管理水平切實提高。充分發揮總法律顧問審核把關作用，全系統建立總法律顧問制度企業達到3500多戶。建立法律風險提示制度和境外法律風險排查處置制度，出臺《中央企業合規管理指引（試行）》，推動央企建立健全合規管理體系。印發國資監管信息系統建設管理辦法，完成機關政務信息系統整合共享重點工作，初步建成中央企業“三重一大”決策和運行應用系統、國資國企在線監管系統、大額資金監測系統。推進經營性國有資產集中統一監管，截至2018年底，有22個地方出臺了推進經營性國有資產集中統一監管的專門文件，全國省級國資委監管覆蓋面達到90.3%，較2012年底提高了近20個百分點。

國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度初步建立。2017年12月，黨中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，部署建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度，這是黨中央關于國有資產管理和治理的基礎性制度安排，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對于管好用好國有資產，更好發揮國有資產效益、造福人民，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議審議《國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告》。這是全國人大常委會首次聽取國務院國有資產管理情況的報告。此次提請審議的綜合報告全口徑、全覆蓋地摸清了國有資產“家底”，報告了各類國有資產的基本情況、現行國有資產管理體制、主要管理工作和改革進展等。根據報告，2017年全國國有企業（不含金融企業）資產總額共183.5萬億元，國有金融企業資產總額共241萬億元，全國行政事業單位國有資產總額共30萬億元。

改組組建國有資本投資、運營公司。黨的十八屆三中全會提出改革國有資本授權經營體制的任務，首次明確指出“組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。2014年7月，國務院國資委選擇中糧集團、國投兩家中央企業作為首批國有資本投資公司試點。2015年8月，黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，明確提出，國有資產監管機構授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責。同年10月，國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，進一步闡明了國有資本投資、運營公司的實施路徑。2016年2月，中國誠通、中國國新兩家中央企業啟動國有資本運營公司試點。同年7月，國務院國資委進一步擴大投資公司試點范圍，對招商局集團、保利集團、神華集團、中交集團、中國寶武、中國五礦等6家中央企業啟動改組改建有關工作。2018年7月，國務院印發《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。2018年底，新選擇11家中央企業納入國有資本投資公司試點。截至2018年底，試點企業在探索有效投資運營模式、推動產業結構調整、打造改革“綜合試驗區”等方面取得了積極進展，為進一步探索發揮國有資本投資、運營公司的作用積累了經驗。各地也積極探索開展國有資本投資、運營公司改革試點，截至2018年底，共有31個省級國資委開展國有資本投資、運營公司試點，已完成76家，正在組建47家。

六、推進國有企業供給側結構性改革

推進供給側結構性改革(23)，是黨中央深刻把握我國經濟發展大勢作出的戰略部署，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是當前和今后一段時期經濟工作的一條主線。貫徹落實黨中央部署，國有企業率先落實“三去一降一補”（去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）要求，加大供給側結構性改革力度，促進資源配置效率進一步提升，布局結構進一步優化，推動國有企業實現由高速增長轉向高質量發展。

化解過剩產能，處置“僵尸企業”。2015年以來，黨中央多次強調要加快處置“僵尸企業”，提出要把處置“僵尸企業”作為化解過剩產能的“牛鼻子”，分類有序處置，實現市場出清。“僵尸企業”的歷史成因很復雜，處置難度很大，主要問題在于人員安置難、債務處置難、破產退出難。2016年，國務院國資委扎實推進處置“僵尸企業”和治理特困企業工作，制定了專項工作方案，在摸清底數的基礎上平穩啟動。中央企業處置“僵尸企業”，主要針對大中型工業企業，由國務院國資委掛牌督導；小型工業和非工業企業按照分層分級原則由集團公司自行組織。截至2018年底，累計完成超過1900戶“處僵治困”主體任務，占總體工作進度約95%，“僵困”企業比2017年減虧增利約373億元，比2017年同期減虧增利約377億元。2018年1—11月，中央企業通過產權市場盤活各類存量資產1011.5億元，其中處置擁有控股權的虧損企業198戶，實現減虧62.7億元，71戶中央企業退出非主業投資項目308宗，回籠資金381.6億元。各級國資監管機構和中央企業對不符合能耗、環保、質量、安全等標準要求和長期虧損的企業，實施關停并轉或剝離重組。2016年，各級國資監管機構和中央企業啟動了以鋼鐵、煤炭為重點的化解過剩產能工作，當年全國國有企業共退出鋼鐵產能4230萬噸，占全國退出產能的80.8%；退出煤炭產能20629萬噸，占全國退出產能的71.1%。其中，中央企業完成鋼鐵去產能1019萬噸、煤炭去產能3497萬噸，與當年的目標任務相比，完成率分別為141.7%和109.9%。2017年，中央企業完成鋼鐵去產能595萬噸、煤炭去產能2703萬噸，完成率分別為100%和108.4%。2018年，中央企業完成煤炭去產能1265萬噸的年度目標任務，分流安置職工7561人。國源公司協助8家中央企業全部或部分退出煤炭業務，共整合中央企業煤炭產能超2億噸，約占全部中央企業煤炭產能的14%。在國務院國資委組織下，中國國新、中煤集團、中國誠通、國家能源集團、華潤集團等5家企業成立了中央企業煤炭資源優化整合專項基金，基金規模70億元，探索市場化專業化整合方式。截至2018年底，中央企業全面完成鋼鐵、煤炭去產能任務。有色金屬、船舶制造、煉化、建材和電力等產能過剩行業也開展了探索推進去產能的工作。

推動重組整合，聚焦主業發展。2016年7月，國務院辦公廳印發《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域集中，向前瞻性戰略性產業集中，向有核心競爭力的優勢企業集中。國務院國資委采取橫向聯合、縱向整合、專業化整合等方式推動中央企業重組整合，從2012年至2018年底，先后完成中國南車與中國北車、寶鋼與武鋼、中國國電與神華集團、中核集團和中核建設集團、武漢郵科院和電信科研院等企業的重組，武警水電部隊轉組為國有企業，組建中國安能建設總公司，國務院國資委監管企業由117戶調整至96戶。各級國資監管機構按照“鞏固加強一批、創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批”的思路，進一步調整優化國有資本布局結構。32個地方國資委對所監管一級企業開展了250對重組整合。同時加大剝離非主業和處置低效無效資產力度，推動各類資源向主業集中。2012—2017年，國有企業通過市場化方式累計盤活各類存量資產10830.7億元，其中處置低效無效資產6829.3億元，占全部交易金額的63%。完成21家上市公司股權劃轉至國有資本運營公司，指導結構調整基金和風險投資基金規范運作，累計完成投資110項、投資額1181億元。加快推進培育具有全球競爭力的世界一流企業工作，選擇10家世界一流示范企業，會同有關部門研究制訂培育具有全球競爭力世界一流企業的指導意見。

促進瘦身健體，加快提質增效。2016年5月，國務院常務會議審議通過《中央企業深化改革瘦身健體工作方案》，研究部署促進中央企業瘦身健體、提質增效的工作措施，提出3年內將大多數中央企業管理層級由當時的5—9級減至3—4級以下，法人單位減少20%左右。中央企業分類施策、開拓創新，運用多種方式實施“壓減”。截至2018年底，中央企業累計減少法人12829戶，減少比例達24.6%；管理層級最長由8級減少到6級，90%企業法人層級控制在10級以內；6級（含）以上的管理單位減少3600戶，減少比例98%。通過壓縮管理層級、減少法人戶數，降低了成本費用，提升了運營效率。2015年以來，國務院國資委著力提高中央企業運行質量，連續3年印發應收賬款和存貨“兩金”壓控通知，指導中央企業加強“兩金”源頭管控，推動產業鏈內企業間加快清欠，加快低效無效存貨處置變現進度，積極探索創新“兩金”壓降方式。通過持續開展“兩金”壓控，中央企業“兩金”增速明顯放緩，資產周轉效率不斷加快，流動性逐步增強，資產運營質量進一步提升。截至2017年末，中央企業“兩金”規模7.5萬億元，增幅8.6%，低于收入增幅4.7個百分點，首次扭轉“兩金”增幅與收入增幅倒掛現象。各地方國有企業也加大瘦身健體、提質增效工作力度，取得了明顯成效。2018年《政府工作報告》指出，“國資國企改革扎實推進，公司制改革基本完成，兼并重組、壓減層級、提質增效取得積極進展。國有企業效益明顯好轉，去年利潤增長23.5%”，對國有企業瘦身健體、提質增效的成效給予充分肯定。

防范化解風險，降低杠桿水平。從2009年起，國務院國資委建立了債務風險管控工作機制，劃定資產負債率管控線，對高負債企業分類實施管控，對發生債券風險或債務危機的企業進行“一對一”窗口指導，超過10家高負債企業資產負債率回歸合理水平，東航集團、中國外運長航、中國二重等企業債務風險得到有效化解。2015年，黨中央、國務院作出供給側結構性改革的重大部署，明確國有企業降杠桿是整個工作的重中之重，多次開會研究部署國有企業降杠桿工作。國務院國資委全力落實黨中央、國務院決策部署，全面推動中央企業開展降杠桿減負債防風險工作，印發《關于中央企業降杠桿減負債的指導意見》，劃定更加嚴格的負債率警戒線，并從4方面提出了11條具體措施。2017年，黨中央提出防范化解重大風險攻堅戰(24)的任務，國務院國資委抓緊制定了中央企業資產負債率分類管控工作方案，“一企一策”提出企業負債率管控目標，與企業逐戶簽訂責任書，夯實主體責任；以不發生重大風險為底線，進一步加強債務監測和債券發行比例管理，健全中央企業債券風險應急機制，切實防范債務或債券違約風險。2018年，國務院國資委制定《中央企業資產負債率分類管控工作方案》，與全部中央企業簽訂2018—2020年降杠桿減負債專項工作目標任務書，對37家中央企業增加“兩金”壓控相關考核指標。通過股票市場和產權市場開展股權直接融資，籌集發展資金1590億元；通過境內外債券市場籌集資金2.2萬億元，優化了中央企業整體資產負債結構。支持中央企業實施市場化債轉股，有18家企業簽訂債轉股框架協議，總金額約5000億元，落地超過2000億元。截至2018年底，中央企業平均資產負債率為65.7%，較年初下降0.6個百分點。

剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。黨的十八大以來，進一步加大了剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作力度。2015年8月，《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出要求；2016年3月，國務院就加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題提出工作方案，要求到2020年基本完成工作任務。在國務院國有企業改革領導小組統一領導下，2016年成立了由國務院國資委、財政部等12個部門組成的剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題專項小組。各級地方政府、各國有企業也成立了相應工作組織機構。專項小組研究制訂年度工作計劃，組織召開專題會、培訓會進行動員部署，明確工作要求，及時協調解決工作中的重點難點問題，加強督促指導，推動各項改革措施落地見效。推進這項工作的一個重要問題，就是改革成本的分擔。《指導意見》指出，“建立政府和國有企業合理分擔成本的機制，多渠道籌措資金”。中央及國家有關部門、各地各國有企業認真落實黨中央決策部署，加強組織領導，密切配合，攻堅克難，全國國有企業剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題工作取得了積極進展。截至2018年底，全國國有企業辦消防機構分類處理全面完成；“三供一業”(25)正式協議簽訂率99.6%，其中基本完成分離移交的占任務總量的91.3%；移交企業辦市政設施93.5%；移交并與企業完全脫鉤的社區管理機構86.7%；關閉撤銷、移交、改制或專業化管理的教育機構91.1%、醫療機構90.1%；實行社會化管理的退休人員37.7%；完成廠辦大集體改革6418戶，妥善安置在職職工66萬人，剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題取得突破性進展。

七、積極穩妥開展混合所有制和股權多元化改革

黨的十四屆三中全會提出：“堅持以公有制為主體、多種經濟成份共同發展的方針。在積極促進國有經濟和集體經濟發展的同時，鼓勵個體、私營、外資經濟發展，并依法加強管理。隨著產權的流動和重組，財產混合所有的經濟單位越來越多，將會形成新的財產所有結構。”黨的十五大、十五屆四中全會和黨的十六大多次強調發展混合所有制經濟。黨的十八屆三中全會進一步明確，混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。但在推進混合所有制改革中，一些地方出現了各自為政、盲目攀比、一哄而上的傾向。國務院國有企業改革領導小組一成立，就組織國家發展改革委、財政部、國務院國資委聯合印發通知，要求各地區、各部門進一步規范混合所有制改革工作，明確混合所有制不是最終目的，也不是改革的唯一手段，更不是“一混就靈”，不能為混改而混改，關鍵在于通過改革推動國有企業完善體制機制，激發企業活力。2015年8月，黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，對推進混合所有制改革進一步作出明確規定，指出發展混合所有制經濟的目標是促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，強調因地施策、因業施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設時間表，成熟一個推進一個。2015年9月，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，明確國有企業混合所有制改革的總體要求、具體任務、操作規則等內容，提出在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域開展混合所有制改革試點，這是國家第一次明確在這些重要領域進行混合所有制改革。

落實黨中央、國務院確定的方針政策，混合所有制改革取得積極進展。截至2017年底，中央企業及各級子企業中，超過2/3的企業引進各類社會資本實現了混合所有制。2013—2017年，中央企業通過產權市場轉讓部分股權、增資擴股等方式引入合作者，共成交495宗，引入非公資本986億元。中央企業及央企控股上市公司共實施IPO、增發、配股、發行優先股和可轉債等融資事項266項，央企控股上市公司共實施資產重組事項75項，累計注入資產規模5814億元。2018年1—11月，中央企業及央企控股上市公司利用股票市場實施增發、資產重組39項，融資983億元，注入資產488億元；利用產權市場開展轉讓部分股權、增資擴股項目182項，引入社會資本519.8億元。2018年，中央企業各級子企業新增混合所有制企業1003戶。各地也穩妥推進混合所有制改革，上海、江西、山西等13個地方國資委所監管各級企業的混合所有制企業數量占比已超過50%，各地所監管各級企業實現上市（含新三板）的有616戶，其中2014年以來實現上市的占29%。2018年，各地共新增混合所有制企業1877戶。通過混合所有制改革，國有企業產權結構不斷優化，組織調動了更多社會資本，國有資本功能有效放大。重點領域混合所有制改革試點也在有序推進，已有三批共50家企業進入試點，探索在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域開展國有企業混合所有制改革的有效途徑。截至2017年底，前兩批試點企業中已有7家企業完成引入戰略投資者和設立新公司等工作，共引入40多家外部投資者各類資本900多億元。

在混合所有制企業規范開展員工持股改革，建立健全激勵約束長效機制，充分調動員工積極性，激發企業活力。黨的十八屆三中全會明確提出允許混合所有制經濟實行企業員工持股。為穩妥推進國有控股混合所有制企業的員工持股試點，2016年8月，國務院國資委、財政部和證監會聯合印發《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，對員工持股試點作出規范性規定，國務院國資委從中央企業所屬子企業中選擇10戶企業，各地方國資委分別選擇5—10戶企業，開展首批試點。截至2018年底，中央企業10戶試點子企業首期員工入股全部出資到位，其中6戶同步引入外部投資者，共引入外部資金18.3億元，其中非公有資本11.8億元。31個省市共選擇171戶地方國有企業，規范開展員工持股試點，在促進企業引才聚才、創新創業、轉換機制等方面作了積極探索。

推進混合所有制改革過程中，加強組織領導，嚴格執行相關法律法規，規范操作流程和審批程序，依法平等保護各方權益，促進國有資本與各類社會資本更好合作，確保國有資產保值增值，堅決防止國有資產流失。

積極探索推動中央企業集團層面股權多元化改革。國藥集團開展首例中央企業集團層面股權多元化改革，引入國投和中國國新作為戰略投資者，同步落實董事會相關職權，建立更加市場化的體制機制。中國航信、南航集團股權多元化改革正按有關程序穩妥推進。

加強市值管理，增加股東回報。國務院國資委強化市值管理基礎研究，全面梳理分析中央企業和地方國資委所管企業市值管理現狀，探索實施中央企業市值管理績效評價辦法。指導推動中央企業通過優化上市公司股權結構、盤活提升股份價值、加大專業化整合力度、實施價值回歸舉措等方式提高價值創造能力。推動43戶央企控股上市公司對股價嚴重偏離其價值的上市公司加大股票增持和回購力度，增持資金71.10億元。抓好虧損上市公司專項治理，指導督促相關企業制定扭虧脫困、化解退市風險方案，對重點企業開展專項督導，督促企業多管齊下力爭扭虧增盈，減少“披星戴帽”，化解退市風險。

八、強化監督防止國有資產流失

黨的十八大以來，黨中央開展了對中央企業的巡視工作。從案件查處情況看，前一時期有的企業在重組改制、投資并購、產權轉讓、招投標、物資采購、廣告業務等環節營私舞弊、收受賄賂，搞權錢交易、權力尋租，有的企業領導通過定向關聯交易，為本人、親屬及特定關系人謀取不當利益，造成國有資產嚴重流失。堅決落實黨中央部署，充分發揮巡視利劍作用和震懾、遏制、治本作用，對發現的突出問題，中央企業進行全面整改，堅決懲治腐敗，嚴防國有資產流失，有力推動了中央企業的健康發展。《關于深化國有企業改革的指導意見》發布后，2015年10月，國務院辦公廳印發《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，對加強和改進企業國有資產監督工作做出全面部署，從體制機制制度上進一步筑牢國有資產流失的防線。2016年8月，國務院辦公廳印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，明確國有企業經營管理有關人員違反國家法律法規和企業內部管理規定，未履行或未正確履行職責，造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究責任。國務院國資委出臺39件加強監督的相關文件，進一步健全規劃投資、改制重組、產權管理、財務評價、業績考核、選人用人等規范國有資本運作的制度體系。2016年，國務院國資委內部機構調整，專門新設兩個監督局，負責分類處置、督辦和深入核查各相關單位、監事會及有關監督機構監督檢查發現移交的問題線索，對共性問題組織開展專項核查，組織開展國有資產重大損失調查，構建發現、核查、處理問題的工作閉環。2018年7月，印發《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，詳細規定中央企業違規經營投資責任追究的有關范圍、標準、處理方式、職責和程序等，為有效開展責任追究工作提供了基本依據。截至2018年10月，國務院國資委累計組織開展國有資產重大損失調查和責任追究37件，核實企業損失風險128.5億元，完成責任認定143人，直接組織或督促企業追究責任46人次。各省級國資委出臺加強監督的制度文件超過400件。開展總會計師委派試點，向23家中央企業委派總會計師。改進和加強外派監事會監督。2012—2017年，外派監事會累計實地檢查中央企業及重要子企業9296戶，列席企業會議16590次，談話31645人次，報送各類報告1800余份，揭示、提醒和督促解決各類風險問題18000余項。加強境外國有資產監督，印發《國有企業境外投資經營行為規范》，按照事前注重規范、事中加強監控、事后強化問責的思路，對中央企業境外投資活動過程進行全覆蓋監管。2018年3月，根據十三屆全國人大一次會議的決定，國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署。實施信息公開，在中央企業開展信息公開試點，印發《關于推進中央企業信息公開的指導意見》，明確了信息公開工作的指導思想、基本原則、工作目標和重點任務，加強社會監督；印發《關于組織建設中央企業“三重一大”決策和運行監管系統有關事項的通知》，通過信息化手段實現對中央企業“三重一大”事項決策的制度、規則、清單、程序和內容的在線監管，搭建中央企業信息公開平臺，打造“陽光國企”。

九、加強黨對國有企業的全面領導

堅持黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征，也是國有企業的獨特優勢。一段時期以來，一些地方和企業在推進國有企業改革的過程中，出現了忽視甚至削弱黨的領導的偏向，黨中央在對中央企業的巡視中也發現國有企業黨的領導、黨的建設存在主體責任缺失，黨的紀律松弛、頂風違紀突出，權力尋租盛行、侵吞國有資產，監督管理缺位、違規決策頻發等突出問題。2015年7月，黨中央就深化國有企業改革中堅持黨的領導、加強黨的建設作出部署，強調在國企改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，實現體制對接、機制對接、制度對接和工作對接（即“四同步”“四對接”）。同年8月，黨中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》對加強國有企業黨的建設進一步作了規定。2016年10月，黨中央召開全國國有企業黨的建設工作會議，習近平總書記發表重要講話，指出：“堅持黨要管黨、從嚴治黨，緊緊圍繞全面解決黨的領導、黨的建設弱化、淡化、虛化、邊緣化問題，堅持黨對國有企業的領導不動搖，發揮企業黨組織的領導核心和政治核心作用，保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業貫徹執行；堅持服務生產經營不偏離，把提高企業效益、增強企業競爭實力、實現國有資產保值增值作為國有企業黨組織工作的出發點和落腳點，以企業改革發展成果檢驗黨組織的工作和戰斗力；堅持黨組織對國有企業選人用人的領導和把關作用不能變，著力培養一支宏大的高素質企業領導人員隊伍；堅持建強國有企業基層黨組織不放松，確保企業發展到哪里、黨的建設就跟進到哪里、黨支部的戰斗堡壘作用就體現在哪里，為做強做優做大國有企業提供堅強組織保證。”“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。”以這次重要會議為標志，國有企業堅持黨的領導、加強黨的建設進入一個新的階段。

進一步強化管黨治黨責任。2017年3月，中央企業黨建工作責任制實施辦法明確了黨委（黨組）主體責任、書記第一責任、專職副書記直接責任和班子其他成員“一崗雙責”的具體內容以及追責問責的情形和程序。國務院國資委全面開展中央企業黨委（黨組）向國務院國資委黨委報告年度黨建工作，黨委（黨組）書記向國務院國資委黨委黨建工作現場述職，基層黨組織抓黨建述職評議三項制度。制定中央企業黨建工作責任考核辦法和指標體系，連續兩年組建考核組對全部中央企業進行黨建責任制考核，“一對一”反饋問題，提出整改要求，考核結果與企業領導人員薪酬、獎懲掛鉤，推動黨建工作從“要我干”到“我要干”。中央黨建領導小組黨建要報專題刊發簡報，推行國務院國資委黨委開展中央企業黨建責任制考核的經驗。各家中央企業和30個省級國資委建立黨建考核機制，推動黨建工作從“軟指標”變成“硬約束”。

進一步夯實黨建基礎工作。國有企業黨組織堅持正確選人用人導向，嚴格落實國有企業領導人員“對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔”要求，通過強化黨組織領導和把關作用、發揮市場機制作用、加大干部交流和教育培養力度、從嚴管理監督等，探索建立適應現代企業制度和市場競爭需要的選人用人機制，推動干部管理從“寬松軟”走向“嚴緊硬”。落實2018年5月中央全面深化改革委員會第二次會議通過的《中央企業領導人員管理規定》，落實新時期好干部標準和國有企業領導人員要求，明確新時期企業領導人員管理的基本原則、基本要求和主要內容，為堅持和加強黨對中央企業的全面領導，完善適應中國特色現代國有企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制，建設高素質專業化企業領導人員隊伍提供制度保證。加大企業領導人員交流力度，通過公開遴選等方式，積極創新選人用人機制，促進干部資源優化配置。加強對不擔當、不作為、嚴重不團結、干部職工反映強烈的領導人員的調整問責，激發企業領導人員隊伍的活力和動力。中央企業黨組織換屆工作按計劃有序推進。全部中央企業和大多數地方國有企業將黨組織工作經費納入企業預算。中央企業集團公司和60%的省屬企業實現專職黨委（黨組）副書記應配盡配，中央企業總部黨務人員編制全部達到同級部門平均編制。2018年11月，國務院國資委黨委召開中央企業基層黨建現場會，對全面深化基層黨的基本組織、基本隊伍、基本制度“三基建設”作出部署，持續推進中央企業基層黨組織設置“應建必建”、按期換屆“應換必換”。選樹首批中央企業103個基層示范黨支部，向每個示范黨支部撥付30萬元專項經費，把示范變規范、標桿變標準。研究制定中央企業基層黨建“三基建設”指導意見和加強混合所有制企業黨建工作實施意見，推動中央企業基層黨的建設全面進步、全面過硬。

黨風廉政建設和反腐敗工作深入推進，抓實巡視反饋問題的整改工作，嚴格落實中央八項規定精神，堅決糾正“四風”，嚴厲查處中央企業腐敗案件，實現對中央企業巡視全覆蓋，深化巡視整改專項督查，發揮了巡視利劍作用。中央企業普遍建立完善了黨委統一領導、紀委組織協調、有關部門各負其責、職工群眾積極參與的反腐倡廉工作機制，建立健全了與現代企業制度要求相適應的懲治和預防腐敗體系，充分發揮了紀檢監察、監事會、巡視、審計等監督作用，增強了監督合力。

2018年10月，中央企業黨的建設工作座談會指出，中央企業要弘揚馬克思主義學風，學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想。要從講政治的高度深刻把握新時代中央企業的戰略定位和目標追求，總結黨的十八大以來中央企業全面從嚴治黨經驗，把堅持黨的領導、加強黨的建設貫穿企業改革發展全過程各方面，以高質量黨建引領高質量發展。要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，進一步推進中國特色現代國有企業制度建設。要樹立正確選人用人導向，為擔當者擔當、為負責者負責、為干事者撐腰，激發和保護企業家精神。要大力實施人才強企戰略，著力攻克關鍵核心技術，加快增強自主創新能力和實力。要健全組織體系，增強政治功能和組織力，組織引導廣大黨員、干部職工為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻。

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(1)黨的十二屆三中全會指出，過去由于長期政企不分，企業實際上成了行政機構的附屬物。參見《中共中央關于經濟體制改革的決定》，人民出版社，1984年10月版，第23頁。

(2)《中共中央關于經濟體制改革的決定》，人民出版社，1984年10月版，第9頁。

(3)《請給我們“松綁”》，《人民日報》，1984年3月30日，第2版。

(4)按照文件原文保留“上交”的表述。下同。

(5)“雙包”即包上交國家利潤指標、包完成企業技術改造任務，“一掛”即企業工資總額同經濟效益掛鉤；“雙保”即保上交國家利稅、保完成重點技術改造任務。

(6)《今年企業改革的“主旋律”——破除“三鐵”》，《人民日報》，1992年2月18日，第2版。

(7)中共中央宣傳部、勞動部、中華全國總工會：《關于印發<企業勞動、工資、社會保險制度改革宣傳提綱>的通知》，1992年4月18日。

(8)鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社，1993年版，第340頁。

(9)B股的正式名稱是人民幣特種股票。它是以人民幣標明面值，以外幣認購和買賣，在中國境內（上海、深圳）證券交易所上市交易的外資股。B股公司的注冊地和上市地都在境內。

(10)黨的十三屆三中、五中、七中全會時，文件中“國有企業”“國營企業”均在使用；1992年10月黨的十四大以后，正式使用“國有企業”，不再使用“國營企業”。1993年3月，八屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“國營”二字改為“國有”。

(11)當時通常稱為存續企業或業務。

(12)“三改一加強”指“改革、改組、改造和加強管理”。《人民日報》，1995年8月28日，第1版。

(13)十屆全國人大一次會議審議通過的《政府工作報告》，2003年3月。

(14)財政部在2000年12月發布了《企業會計制度》。新制度打破了所有制和行業界限，建立了國家統一的會計核算制度，基本上實現了與國際會計慣例的協調。

(15)A股，即人民幣普通股票。它是由我國境內的公司發行，供境內機構、組織或個人（不含臺、港、澳投資者）以人民幣認購和交易的普通股票。

(16)相對于20世紀90年代分拆上市（當時多指集團部分資產上市），國務院國資委成立后更加注重推動主業資產整體上市，即一個集團內主業資產都進入上市公司，一般進入上市公司資產達集團的七成以上。

(17)《央企首家規范董事會開始運作》，《人民日報》，2005年10月18日，第10版。

(18)習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議時強調：黨的十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期。黨的十八屆三中全會也是劃時代的，開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，開創了我國改革開放的全新局面。參見：《對標重要領域和關鍵環節改革繼續啃硬骨頭確保干一件成一件》，摘自《人民日報》，2019年1月24日，第1版。

(19)“五位一體”，是指經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五位一體。

(20)“四個全面”，是指全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。

(21)新發展理念，是指創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。習近平：《以新的發展理念引領發展》，《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社，2018年版，第170頁。

(22)“兩個一以貫之”，是指堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社，2017年版，第176頁。

(23)2015年11月，習近平總書記在中央財經工作領導小組第十一次會議上強調，要著力加強供給側結構性改革；11月，中央經濟工作會議提出，穩定經濟增長，要更加注重供給側結構性改革，并對供給側結構性改革作了重點部署，將其表述為“是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求”。

(24)防范化解重大風險是三大攻堅戰之一。黨的十九大報告中首次提出“堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰”。

(25)“三供一業”，是指供水、供電、供熱／供氣和物業管理。