精細管理

1．日本人是如何管理國家的

每年從4月28日開始，日本進入“五一黃金周”。2018年的黃金周的放假時間有點長，加上前后兩個星期六和星期天，一般企業的假期長達9天，對于日本民眾來說，這是一個十分幸福的假期。據東京成田機場統計，放假第一天，前往海外的游客總數達到8萬人。

日本的長假，除了“五一黃金周”之外，在8月中旬還有一個盂蘭盆節，類似于中國的清明節，前后也有一個星期假。加上元旦新年一周的假期，一年當中，日本法定假期是105天；但是一般企業都會有120天左右的假期。

和我們中國一樣，每逢假期，日本的海、陸、空都會出現擁堵。從東京到名古屋的東名高速公路，2018年4月28日那一天，車輛擁堵長達30公里。

東京車站是日本最大的一個交通中心，所有駛往東西南北的新干線，都從這里出發；同時，有13條地鐵線和輕軌線在東京車站交匯。沒有安檢，隨到隨走；雖然新干線列車很擠，但車站還是井然有序。

“五一黃金周”放假的不僅僅是一般的公司白領和政府機關工作人員，還有警察。所以在東京街頭已經沒什么人，更難看到警察。日本這個國家在節假日，反而顯得悠閑。

日本這個國家到底是如何管理的？

談到一個國家的管理，我們首先想到的是，這個國家是由誰來管理的？日本管理國家的人分成兩個集團，一個是官僚集團，也就是我們通常所說的公務員；另一個是政治家集團，也就是由國民投票選舉出來的國會議員。

與我們中國不同的是，日本的官僚和政治家是兩撥人，不能通用。也就是說，一個公務員再努力，也當不了部長，更當不了首相。官僚就是官僚，政治家就是政治家，井水與河水兩不相犯。

日本的公務員分成地方公務員和國家公務員。而國家公務員當中，又分成事務類公務員和綜合類公務員。事務類的公務員，永遠做事務，能當到課長，也就是處長，已經是渾身冒汗；從進中央機關的那一刻開始，就注定一輩子只能當一般的干部。但是綜合類的公務員，從上班的那一刻開始，就受到重點培養，日本語中有一個詞，專門來稱呼這些后備干部，叫“エリート”，這是從英文“Elite”中翻譯過來的，意思是“精英”。精英干部就會成為今后整個國家公務員隊伍當中的骨干力量，成為管理國家的棟梁。

那么，作為國家公務員，他最高能當到什么官？他最高只能當到中央某一個部委的事務次官，也就是常務副部長，當不了部長以上的官。

能當事務次官的官僚，是十分優秀的專業官僚，他一輩子就從事這項工作，所以他對國家的某一個領域的管理，具有十分豐富的經驗。從政策的制定和具體事務的處理到如何尋求與政治家集團之間的平衡，都具有超強的應對能力，因此常常被稱為“國家之棟梁”。

日本的國家公務員包括在國家機關里工作的人員，也包括在國立大學和研究機構、國立醫院里工作的人員，包括檢察官、法官，還包括25萬名自衛隊員，但是不包括警察，警察隸屬于地方公務員。日本國家公務員全部加起來，人數是58萬人。另外，日本地方公務員人數是273萬人。

我們有時候會感到很奇怪，在過去幾年，日本的首相是一年換一個，部長甚至半年換一個，為什么日本這個國家沒有亂，原因很簡單，就是因為它有一個很穩定、很專業的官僚集團在具體管理這個國家。

日本的政治家集團，是由眾議院議員和參議院議員組成的，統稱為“國會議員”。目前，這個集團的人數，眾議院是465人、參議院是242人，加起來是707人。

官僚是考進去的，國會議員是選出來的。每個國會議員都是由選民直接投票選舉產生的，一般來說，日本是10萬人當中產生1名國會議員。所以，日本國會議員的概念，就是國民的代表，因此他有另外一個稱呼，叫作代議員，就是代表國民參政議政的人員。

日本人常說，官僚集團是一塊鐵板，是雷打不動的國家管理隊伍。而政治家集團是一潭流水，今天被選上議員，你是一名政治家；明天落選了，你就是一介草民。所以政治家是流水的兵，官僚是永恒的戰士，一直要干到退休為止。

日本人通常所說的“官”，不是指部長和首相，而是指公務員隊伍，指“官僚”。公務員是嚴格按照日本《國家公務員法》管理de v，不可以兼職搞副業，晚上回家上淘寶做小生意也不行，更不能接受企業和個人的政治捐款。但是，政治家可以兼職，可以當某協會會長，可以接受企業和個人的政治捐款。這二者之間有一條很明確的紅線。

日本國家最高的管理階層是內閣。內閣由首相和中央各部委的部長和副部長組成，日本叫大臣、副大臣。大臣和副大臣是由誰來擔任的呢？官僚是沒有資格的，必須由政治家來擔任，或者由首相邀請的民間人士來擔任。理論上來說，政治家是國民選舉出來的代表，代替國民管理國家，如果管得不好，國民下次就不選他當議員。

也就是說，你想當大臣，首先要去競選國會議員，當上國會議員以后才有資格去當大臣。

那么日本的首相是怎么產生的呢？

首相是在國會，由眾議院和參議院議員投票選舉產生的，獲得超過半數以上贊成票的候選人，才可以當選首相。

日本《憲法》規定，為了避免出現因首相選舉出現連選連敗導致政府長時間群龍無首的問題，當首相在眾議院獲得過半數以上的贊成票，即使遭到參議院否決，也是以眾議院的選舉結果為準。這就是說，首相候選人只要在眾議院獲得通過，就可以當首相。

那么，什么樣的人才有資格當首相呢？首先，你必須是眾議院議員，參議院議員一般沒有資格。其次，你必須是一個大政黨的主席，可以作為這個政黨的候選人參選。像安倍首相，他就是日本自民黨的主席，而自民黨在眾議院和參議院又擁有超過50%以上的議席。所以他就自然而然地當選日本首相。

在日本，政治家集團和官僚集團是一個怎樣的關系呢？簡單地說，就是一個決策和執行的關系。也就是說，國家的戰略和政策是由政治家們來制定的，但是具體的實施要由官僚集團來執行。政治家如果搞不定官僚的話，那么他的政策就會被打折扣，甚至遭到抵制和反對。同樣，如果官僚集團事事都與政治家集團對立的話，若在管理國家過程當中遇到問題而需要國會制定或修改法律時，就會得不到政治家集團的支持。所以，日本的政治家集團和官僚集團之間是一種相互合作、相互牽制又相互平衡的關系。

為什么說政治家與官僚之間既是親家又是冤家呢？因為政治家往往缺乏專業的知識，他（她）去某一個中央機關當大臣，就必須要依靠官僚幫其把控業務和出主意。

比如，日本防衛大臣要指揮25萬人的自衛隊，擔負衛國之重任。但是迄今為止，自衛隊員出身的防衛大臣只有一位，其他都沒有摸過槍，更不知道如何指揮自衛隊。現任東京都知事的小池百合子，就當過防衛大臣。小池是電視臺新聞主播出身，對軍事是一竅不通。2017年辭職的防衛大臣稻田朋美，也是律師出身，她根本不知道槍是什么玩意兒。讓外行領導內行，一定會出現許多政策判斷失誤。所以，政治家一旦當上大臣后，第一件事就是要與官僚，尤其是事務次官搞好關系，時刻提防官僚捉弄他和欺騙他。

日本政治家的培養與官僚的培養，是完全不同的兩條線。政治家的培養，由各個政黨自己負責；而官僚的培養，由內閣府人事院負責。也就是說，執政黨管不了公務員的升遷，因此，公務員就不需要討好哪一個政黨，包括執政黨。國家公務員只對國家負責，不對政權負責，因為政權是隨著首相的更換而經常改變，但國家是永恒的。所以，日本的公務員必須忠誠于國家與國民，而不必忠誠于某一個政府。

人事院對公務員的培養，是按部就班的，除了常規性人事管理之外，也會根據國家未來發展戰略和產業發展的需要來重點培養相關領域的人才。但是，即使是精英干部的培養，也是按照論資排輩的方式，不到50多歲，是當不上事務次官的。所以，公務員隊伍少有你追我趕，大家的心態也比較平和，因為許多時候，削尖腦袋也是當不了大官的，因為還沒有到時候。

日本的國家層面是由官僚和政治家管理的，到了地方，則是由地方公務員和地方議會議員們共同管理的。不同的是，無論是縣知事（省長）還是市長，都是由當地住民直接投票產生，安倍首相和內閣對于地方行政長官沒有任命權和罷免權，因此也使得日本地方城市實現了很大程度的自治，中央政府也變得輕松，不需要管那么多。

每個國家都有自己的國情，日本的這種模式在日本行得通，在別的國家就不一定行得通。但是，強化地方自治，的確是一個很值得參考的經驗。