第二節　1963年后國務院機構的再度膨脹

20世紀60年代中前期，行政管理體制的突出變化之一，就是政府機構的逐年膨脹。除國務院外，各省、市、自治區人民政府的所屬部門也在逐年增加。1965年國民經濟調整任務基本完成，中央各部門直屬企業、事業單位由1959年的2 400多個增加到10 500多個。由于直屬單位的行政管理、生產指揮、物資調度、干部安排等權力都集中到中央主管部門，國務院的機構設置又逐步分細。國務院所轄機構從1962年的64個，增加到1964年的77個。⁽⁷⁾

一、由于國防科技尖端工業的加強導致的機構增加

二屆全國人大期間我國對國防科技尖端工業的重視主要體現在國務院國防工業辦公室的設立和第三、第四、第五、第六機械工業部的成立。1960年9月13日，第二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議決定將第一機械工業部主管的航空、兵器、坦克、無線電、造船工業劃出，成立國務院第三機械部，張連奎任部長。⁽⁸⁾

1961年10月5日，周恩來為了加強對國防工業的統一領導，密切各有關方面的聯系，在北戴河與賀龍、聶榮臻商議成立一個國防工業辦公室。并在本日起草給中共中央、毛澤東的報告中正式提出了這個建議。明確機構的任務是：對常規武器、國防尖端的科學研究、生產、建設和干部培養等工作進行統籌規劃、全面安排，組織執行和督促檢查等，建議由羅瑞卿任辦公室主任。⁽⁹⁾11月8日，中共中央批準了這一報告，正式決定成立國防工業辦公室。

1962年12月5日，周恩來在出席中共中央書記處會議中又專門討論了有關國防工業的問題，同意羅瑞卿關于國防工業的總的估計和看法。會議決定：國防科技研究機構和國防生產部門的關系，可維持現狀不變，今后主要是從加強它們的協作中，使它們的關系協調起來；成立第四機械工業部。為此，1963年5月25日第二屆全國人大常委會第九十七次會議批準國務院設立第四機械工業部。中共中央、國務院《關于成立第四機械工業部的通知》指出，為了加速無線電工業的發展，適應國防建設和國民經濟建設的迫切需要，中央決定：把無線電工業從第三機械工業部分出來，單獨成立無線電工業部，對外稱第四機械工業部，部長由王諍擔任。⁽¹⁰⁾

1963年9月28日，第二屆全國人大常委會第一百零二次會議繼續批準國務院設立第五機械工業部和第六機械工業部。中共中央、國務院《關于成立第五機械工業部、第六機械工業部的通知》中指出，為了進一步加強國防工業的管理，適應國家建設發展的需要，國家決定將兵器工業、造船工業從第三機械工業部分出來，再成立兩個機械工業部，第三機械工業部主管航空工業所屬企業，部長由孫志遠擔任；第五機械工業部主管兵器局、坦克局所屬企業，部長由邱創成擔任；第六機械工業部主管造船工業所屬企業，部長為方強。⁽¹¹⁾這樣，通過增設專門的國防工業部門加大了財政對于軍工產業的支持力度與領導管理，提高了新中國的國防科技實力。

二、增設與農業相關的機構

國務院對農業部門的重視主要體現在1959年設立了農業機械部和1963年設立農業銀行。早在1959年6月8日，周恩來就指出：“要用各種力量抓農業生產，從省委起都要把重點放在農業，中央也要騰出手來抓農業。”同時建議“減少工業部門的投資，增加農業、林業和地方交通的投資。”⁽¹²⁾

1962年11月19日，周恩來在接見參加農業機械部、農業部、第一機械工業部召開的全國性會議的代表時說：“在以農業為基礎，工業為主導的總方針下，農業發展的方向就是機械化。農機、一機、化工等工業部門以及水利、手工業等部門，都必須解決如何與農業部門相結合這一大問題。因此，農業部門一方面要研究機械化問題，一方面要研究改良農具。”⁽¹³⁾

三、權力上收要求增設機構

20世紀60年代初，一大批在“大躍進”運動中放下去的企、事業單位重新上收，大部分仍歸國務院管理，小部分由省、市、自治區人民委員會管理或代管。于是，由中央政府和省、市、自治區政府管理的企、事業單位數量倍增，原有的政府機構無力接應，只能通過增設職能機構來解決這一大批企業、事業單位的管理問題。比如，高等院校上收之后，教育部所管單位驟增，所以又重建高等教育部以領導高等院校。類似這種情況的，還有第二輕工業部、外文出版發行事業局等機構的建立或升格。

60年代初期，為適應國民經濟調整的需要，更好做好部門與行業之間的協調工作，中央和地方政府還建立了一些臨時機構。部分臨時機構對政府有關工作起到了較好的協調作用。但是，也有相當一部分臨時機構的職能、業務與政府的相關部門交叉重復，增加了政務處理的周轉程序和領導層次。從此，設立臨時機構成為一種慣例，而且臨時機構往往變成常設機構，這是政府機構膨脹的另一原因。⁽¹⁴⁾

四、黨政關系的變動引起機構變動

1960年9月，為了進一步加強黨對全國政治經濟工作的領導，中共中央政治局決定重新成立六個中央局，分別是：中南局，陶鑄任第一書記；東北局，宋任窮為第一書記；西南局，李井泉任第一書記；西北局，劉瀾濤任第一書記；華北局，李雪峰任第一書記；華東局，柯慶施任第一書記，作為中共中央在各大區的派出機構，以加強對個地區的各項工作的領導。

在各中共中央局設立之后，相應設立同級政府派出機構，各大區的中共中央局直接包攬了各大區的政治、經濟、文化等各項事務，同時直接領導各大區所轄省、市、自治區的黨、政、群機關的工作。各省、市、自治區的政府事務要先經各中央局，然后轉中共中央決定，各大區的行政事務直接報中共中央決定。經濟管理的大權集中到中央、中央局和省（自治區、市）三級，并要求最近兩三年內，應該更多地集中到中央和中央局。

1961年1月20日，中共中央頒布《關于調整管理體制的若干暫行規定》，決定調整經濟管理體制，將財政大權與行政管理權集中到中央。按照《暫行規定》，中共中央要求把經濟管理大權集中到中央、中央局和省（市、自治區）三級，兩三年內更多地集中到中央、中央局。所有生產、基建、物資、收購、勞動、財務都必須執行全國一盤棋、上下一本賬的方針，不得層層加碼；貨幣發行權收歸中央，不允許赤字預算。同時規定資金一律不得用于計劃外基本建設。⁽¹⁵⁾

在社會主義建設時期，黨建立了各級政權機關后，執政黨與國家政權機關的職能應該分開：黨制定大政方針；國家立法機關將黨的大政方針變為國家意志，制定一系列法律規范和經濟與社會發展的中長期計劃，國家的行政機關具體部署并組織實施計劃和決議。但是，中共中央卻直接處理了理應屬于國務院工作范圍內的許多事務；另一方面，中共中央又通過黨的系統（中共中央各小組、中共中央各職能部門、國務院所屬各部委黨組）直接指揮國務院各職能部門的工作，因此事實上逾越了國務院這個層次。到20世紀60年代中期，橫向權力集中到黨的同系統，縱向權力集中到中央，嚴重影響國家權力機關和行政機關獨立行使職權。