- 國際政治中的知覺與錯誤知覺
- (美)羅伯特·杰維斯
- 12字
- 2020-06-04 17:32:51
第一部分 背景情況
第一章 知覺與層次分析問題
知覺是重要因素嗎？
決策者在觀察客觀世界后做出自己的判斷。我們在討論他們這種判斷方式的前因后果之前，必須首先提出一個基本問題，即：決策者的知覺是重要因素嗎？這是一個經驗問題。邏輯推理可以使我們區別“心理環境”（psychological milieu）（行為體觀察到的世界）和“行動環境”（operational milieu）（政策得以實施的世界），使我們認識到制定政策和做出決定的過程包含了政治家的目標、權衡和知覺等中介因素的作用。39但是，我們不能因此而得出這樣的結論：只有理解了這些干預變量（intervening variables），才能夠知曉和預測行為體行為。以下是一個常見的論點：
但是，并非原因和結果之間所有環節都需要用理論加以解釋。這實際上是不可能的。環節之間還有環節。高密度理論（high density theory）也不例外：這些理論并非天生就具有說服力或卓有成效。41誠然，再現決策者的目標、權衡和知覺是一種令人滿意的解釋決策行為的方法，因為學者像決策者一樣，也是進行思維和追求目標的人，因此學者可以很容易地說：“如果這就是政治家觀察形勢的方式，毫不奇怪，他會照此采取行動。”這樣的解釋雖然不無道理，但是不能因此忽視了這樣一個事實：如果人們認識世界的方式沒有根本的不同，而認識世界的方式又影響到他們的行為，那么我們不必探討決策過程就可以解釋對外政策。許多個案研究假定，事件所表現出來的細節對結果的影響是重大的，但這也不一定正確。關于越南共產黨1965年2月襲擊了美國在波來古的軍事設施事件，麥喬治·邦迪（McGeorge Bundy）認為，“波來古事件只是誘因”，它所影響的只是美國轟炸北越的時間而已。42如果你想找一個由頭，遲早會找到的。所以，誘發事件的細節不能解釋事物的結果，因為存在諸多事件，這些事件都可能成為誘發事件。要理解美國為什么采取轟炸北越的政策，不能去研究越南共產黨對波來古的襲擊。即使沒有對波來古的襲擊，也會發生其他事件，導致美國采取同樣的回應行動。還有一個關于決策過程的假設：人們認識別人和做出決定的方式對結果的影響是微不足道的。邏輯推理也不能證明這一假設是錯誤的。所以，我們必須尋找涉及這一問題的經驗證據：國際關系研究中的重要原因變量是否包括決策因素？在考慮知覺因素的時候，這個問題又可以再分為兩個次級問題：“政策偏好的重大差異是否與決策者對環境的不同知覺有關？”“現實和知覺之間是否存在重大的不吻合現象？”43在本書后面的章節里，我會詳細提供對這兩個問題的肯定答案，但這里有必要進行一般性的簡單討論。
這些問題與人們熟悉的層次分析問題有關。雖然學術界不乏對這一問題的討論，但仍未達成一致意見，不僅涉及實質性內容，就連應分成幾個層次都沒有一致的看法。阿諾德·沃爾弗斯（Arnold Wolfers）提出兩個層次，肯尼思·華爾茲認為應當是三個，而詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）說是五個。44我在這里再提出一種說法，就是分為四個層次：第一是決策層次，第二是政府機構層次，第三是國家性質和國內政治運作層次，第四是國際環境層次。45至于集中在哪一個層次展開研究，既沒有硬性規定，也不是興趣問題，而是由研究信念決定的，亦即怎樣認識對研究人員關注的現象具有影響的變量所具有的性質。如果從后三個分析層次的角度重新審視上段中提出的第一個問題，就沒有必要采用決策分析方法了，因為：（1）所有國家在同樣的客觀環境中會采取同樣的行為方式；（2）所有同類國家（即具有同樣的國內特征和國內政治）在同樣客觀環境中會采取同樣的行為方式，或是（3）國家行為完全由政府機構的日常運作和利益所決定。
雖然這里的關鍵屬經驗問題的范疇，但我們也不能忽視層次分析問題具有的重要道義內涵。如果所有人在同樣的給定環境中采取同樣的回應行動，贊揚和譴責政治家就沒有什么道理了。這樣一來，被指控犯有戰爭罪的人就會反駁說，如果別人處在他的環境中也會做出同樣的事情。實際上，起訴方往往提出這樣的指控：“被告不是機器人；他們不是機器中可以隨時替換的齒輪……他們完全可以選擇自己的國家是體面地生活……還是成為全世界邪惡的象征。他們做出了選擇。他們必須為自己的選擇而負罪。”這正是起訴東條英機及其同伙的人所說的話。同理，如果所有國家在同樣環境中采取同樣的行動，那么就無法指控別人是無道的侵略者。所以，貝特曼霍爾韋格（Bethmann-Hollweg）在1918年反駁那些指控德國發動戰爭的人時指出：“世人天生有著發動戰爭的傾向……否則，我們怎樣解釋像意大利、羅馬尼亞甚至美國這樣起初沒有參與戰爭的國家也在這種毫無理智、極其瘋狂的激情驅動之下躁動不安，直到卷入了戰爭的腥風血雨呢？”46
三個非決策層次表現了客觀環境和行為體行為各個方面的重要關聯，47說明在充分了解了背景情況——國際、國內或政府機構等——之后，我們就可以解釋和預測行為體行為。因此得出了一個有意義的啟示：如果其他行為體相信這些背景是至關重要的，他們就不必潛心研究國家最近的行為，也不必力圖理解其他國家的決策者持有什么目標和認識。48如果國家行為由其所處的環境所決定，那么，討論行為體的意向就既沒有意義也沒有必要。研究人員只要努力預測環境的變化就行了，因為環境變化可以表明行為體會做出什么反應。而決策者則可以任意使用自己的替代認同（vicarious identification）能力，只要問一下自己在同樣情景中會采取什么行動就足夠了。決策者不必擔心對方可能有著與自己不同的價值觀念和信仰體系。但是，我們注意到決策者很少放心地使用這樣的替代認同方式。注意到這一點雖然不能決定一切，但卻是很有意義的。決策者通常既認為對方不會像自己一樣行事，也認為其他國家的決策者之間也存在差異。所以，決策者往往大量尋求關于其他國家內每一個重要決策者具有什么觀點這類信息。
當然，我們很難說哪一個分析層次最為重要。沒有一個層次能夠包含可以解釋所有問題的最重要變量，這些層次在不同問題領域（issue are-a）中的重要程度也有所不同。49進而，哪一個分析層次最重要可能由我們所需答案的豐富和詳細程度而決定。環境可能影響國家政策的基本取向，但是不能確定國家具體的回應行動。因此，有人說，決策研究可以解釋為什么第一次世界大戰會在1914年8月爆發，而對外界環境的研究可以解釋為什么國家之間遲早要發生戰爭。還有，不同層次變量的重要性會隨著決策階段的不同而發生變化。譬如，國內政治可能會使一個給定事件成為政策變化的機會；政府機構之間的討價還價會決定它們向國家領導人提出什么樣的政策建議；決策者個人的性格氣質可能會決定他做出某一種選擇；政府機構的利益和日常運作可能會決定政策的執行情況。同樣的變量在決策過程的不同階段會產生不同的結果。例如，下屬之間的沖突可能會增加最高決策者的信息量并加大決策所需要的機會，但同時也可能使最高決策者所決定的政策無法得以順利地執行。
變量在一個層次上的重要程度還與其他層次上的變量狀態有關。羅西瑙提出，國際環境對小國決策的影響大于對大國決策的影響；斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffmann）認為，核武器和兩極體系使這種關系發生了逆轉，即國際環境對大國決策的影響大于對小國決策的影響。50從更加一般的意義上說，如果一個層次的變量處于極端狀態，其他層次變量的重要性就會降低。51因此，如果最高決策者缺乏經驗或是被其他事物糾纏，政府機構的運作就可能成為重要的變量。52沃爾弗斯認為，國家在面對極端危險或極好機會的時候往往會表現出同樣的行為方式，但是當環境制約因素不是那樣嚴峻時，國家的行為就會表現出不同，這樣的差異必須在決策層次上尋找原因。不同層次之間可能存在更為復雜的互動關系，譬如，國內局勢不穩定對擴張政策的影響程度可能因戰爭行動成功幾率的大小而發生變化。當戰爭勝利的幾率很大的時候，不穩定的國家可能比穩定的國家更傾向于發動戰爭，但是當不穩定國家的領袖認為戰爭失敗、甚至遭到反擊的可能性很大的時候，這樣的國家可能比其他國家更傾向于小心從事。政權的穩定程度也會影響到國家的戰爭傾向，但是政權性質（如民主還是獨裁）則是解釋國家和平行為的重要變量。
要討論這些問題，可能需要再寫一本書。我在這里要做的只是簡單地表明各種證據。要驗證關于不同分析層次重要程度的簡單假設，這些證據是必需的。在這樣做的過程中，我將陳述并強調每一個層次重要性的最極端論點。很明顯，問題和論點都可以用比較委婉詳細的方式重新表述，但是，因為我關心的是確立這些假設所必需的那些證據，所以，我更重視分析的清晰性。雖然這樣做會忽略多層次、多變量的更加全面的解釋，但仍然是十分值得的。
國際環境
如果假定國際環境決定國家行為，就意味著所有國家面對同樣的客觀外部環境會做出同樣的反應。國家的國內政權、政府機構的結構、國家領導人的個性和觀點——無論這些因素發生什么變化，都不會導致政策的變化。但是，一旦外部環境發生變化，國家行為就會隨之變化，即便是其他層次上的變量保持不變，只要國際環境發生變化，國家政策也會發生變化。為了驗證這樣的假設，我們需要對所有變量進行精確的測算，尤其是客觀環境和國家政策這兩個變量。53即便是有了這樣的指數，我們仍然面臨缺乏在變量之間進行合理比較的困難。只要瀏覽一下個人行為研究領域的同類狀況，就很容易明白這一點。在那個領域，辯論的焦點在于，是環境和角色變量對個人行為的影響大，還是個人特征變量的影響大。54許多人的身份背景、個人特征、思想觀點都相去甚遠，但是他們會擔任同樣的角色；同一個人也會擔任許多不同的角色。所以，通過觀察一個人角色變化之后行為怎樣變化，觀察具有截然不同特征的人在同樣的環境中表現出什么行為，就可以確定客觀環境和個人特征兩個變量對行為的影響程度。
在國際關系領域做相似的比較就更加困難。在一種國際體系中，很少出現一個國家同時或先后扮演幾種不同角色、或是幾個完全不同的國家擔任同一角色的案例。這樣的情景只會出現在行為體關系頻繁變化的、延續時間很長的國際體系之中。在這種體系中，每個國家有時可以是中立國家，有時可以是“均勢保持者”，有時可以是圖謀侵略的國家，有時則可以是保護自己免受意圖不明者侵犯的國家，等等。在一定的限度之內，對均勢體系中的國家可以做這樣的比較，但是對于其他大部分國際體系來說則很難操作。第二次世界大戰以來的主導國際體系就是一例。大部分國家沒有改變角色，實際上由于幅員和地理等不變因素的存在，它們也無法改變角色。美國決不可能扮演一個夾在兩個大國集團之間的二流國家，法國也不可能成為兩大國家集團中任何一方的領袖。雖然過去美國可能扮演二流國家的角色，法國也可能扮演國家集團領袖的角色，但是，環境的巨大差異意味著，它們對環境做出的任何不同反應都可以表明角色是重要的因素。
極端環境條件的強制性
有必要討論一下那些外部條件似乎具有最大影響力的案例。如果在這類案例中還會發現行為差異，則更有理由說明在大多數案例中都不能忽略其他分析層次的變量。阿諾德·沃爾弗斯認為，外部環境的強制性越大，人們的行為就越趨一致，因此，研究決策過程的必要也就越小。他在一段著名的論斷中說道：“設想有許多人，他們的氣質特征大不相同，但都置身于一個失火的房間里。非常合理的設想是：這些人都會被迫奔向出口逃命，很少會有例外。……所以，對于解釋逃命這一行為來說，根本沒有必要分析導致這一行為的個人決策過程。”55
但是，事情并不像沃爾弗斯的例子那樣一清二楚。如果環境都是如此極端，大家不得不采取同樣的行動，決策者就沒有必要在諸多政策選擇之間躊躇不決、絞盡腦汁，決策精英層也不會爭執不休了。實際上，容易做出的重大決定，如杜魯門主義和馬歇爾計劃這樣的決定，之所以引人注目，就是因為這類決策數量極少。沃爾弗斯比喻的含義是：我們知道面臨巨大危險，就像我們置身火海那樣。（說決策者首先看到大火，然后逃命，這實際上還是回到了決策過程這一分析層面。）即便在這樣的環境之中，仍然會產生極大的意見分歧。對于丘吉爾來說，希特勒在德國掌權之后，房子就起了大火；但對于張伯倫來說，只是在1939年3月之后，房子才起了火；對于另外一些人來說，從來就沒有起過火。有些決策者認為蘇聯是威脅，美國必須針鋒相對。另外一些人則認為威脅早已過去。還有越來越多的學者認為，從來就不存在什么蘇聯威脅。同樣，美國政治家認為共產主義在歐洲和東南亞的威脅十分嚴重，但是美國盟國的領導人則認為情況并非如此。即便決策者一致認為國家的生存受到威脅，但是對威脅源卻仍會持有異議。譬如在19、20世紀之交，美國的聯邦主義者認為法國構成了嚴重的威脅，應該與之交戰；但同時共和黨人則認為英國同樣構成威脅。（應該注意到，聯邦主義者與共和黨人之間分歧的根源既在于價值觀念和利益的差異，也在于對環境不同的經驗性分析。）
在極端案例中，我們可以比較有把握地確認一個所有決策者都認可的“起火”指數，如大規模軍事進攻；我們也可以比較有把握地相信，受到攻擊的國家會奮起反擊。但即使在這種情況下，客觀情景也無法決定國家反應行動的所有側面。起火的房間可能有好幾個出口。國家是否會把行動限制在一定范圍之內？國家的戰爭目標是什么？美國在珍珠港受到襲擊之后不得不對日本宣戰，但是，后來的重要決策就沒有那么緊迫，因此也就需要進一步的解釋。例如，美國沒有決定集中全部力量進攻襲擊自己的日本，而是首先對德國宣戰；參戰的時候沒有考慮到戰后世界格局的形態；對敵人沒有妥協可言（如果日本人事先認識到這一切，他們肯定不會襲擊珍珠港）等，都需要予以解釋。
即使所有國家和所有政治家對相似的嚴重威脅做出相似的反應，我們仍然需要解釋威脅是怎樣產生的，即對手為什么如此富于侵略性。在某些實例中，我們可以通過考察對方的客觀環境確定對方侵略性的源起。譬如考察國際體系的無政府性質和因之產生的安全困境（在第三章里我們會詳細討論安全困境問題）。但是，當這樣的分析表現出不足的時候，國家（以及事后從事研究的學者）就必須考慮其他分析層次的變量，以便確立與國家所處的客觀環境相關的最重要事實。
最后，如果我們僅僅證明了決策者自認為客觀環境決定了他的回應行為，這仍然無法證明外部環境就是決定因素。保羅·凱奇凱梅蒂（PaulKecskemeti）說：“在高度戰爭狀態下，決策者往往感到他的行為是出于不得已而不是出于充分的選擇。”這種說法也不足以說明以下問題：奧利·霍爾斯蒂（Ole Holsti）發現1914年戰爭雙方的決策者都認為他們的決定是出于無奈。還有，當“有人勸說艾奇遜（Dean Acheson）先生，讓他不要贊成生產熱核武器時，據說他表示生產熱核武器不是情愿做的事情，而是不得不做的事情。換言之，艾奇遜經歷了‘強制性’”56。出于無奈的主觀感覺是一個有趣的現象，可能使決策者毫無必要地減弱尋求多種解決方案的努力，但是，這并不能說明其他決策者在同樣的環境中會感受同樣的“強制性”，并采取同樣的行動。認知失調（第十一章）和其他關于非理性認知相符理論（第四章）告訴我們，決策者可能認為他們別無選擇，他們不得不采取某種行動，實際上是以此避免自己的心理矛盾。事后從事研究的學者也會說，當時的環境不允許決策者采取其他政策。為什么事后環境仍然會顯得如此嚴峻？之所以如此，可能至少部分是因為當時決策者把它描述得如此嚴峻。
對于這些論點，當然遠非沒有爭論的余地。我們只是提到了以上這些必要的比較，并沒有真正去作比較。但正像我們看到的那樣，在許多方面，人們對于客觀環境的評估、對于采取什么樣的對應行動都存在分歧。沒有證據證明人們會表現出完全相同的行為，所以，我們不能只注意國際環境而忽略其他因素。
國內決定因素
即使國家在同樣的環境中會表現出不同的行為，決策細節和認識這兩個變量也不一定就是重要的變量。也許，國家是恰當的分析層次，即：決策者采取不同的政策，可能是因為他們各自國家的社會經濟結構和國內政治等因素存在差異。威爾遜主義理論和馬克思主義理論就是這種觀點的例子。其他處在這個分析層次的理論強調國家地理位置、國民特征、國內政治沖突的非本意后果等因素的重要性。這方面的極端理論認為國家內部體系決定了國家的對外政策，溫和理論則認為對外政策是國內政治和國際環境的共同產物。
這些論斷的推理形式與上面討論的理論是一致的。具有相同國內屬性的國家在相似環境中的行為是相同的，并且在差異很大的環境中往往也表現出同樣的行為，但國內屬性不同的國家即便是在相同的環境中也會表現出不同的行為。后一個論斷否認國際環境具有最重要的影響作用。因此，研究冷戰的修正派強調的是美國國內政治和經濟的需要，其他學者則認為美國的行動在很大程度上是外部環境中的制約因素導致的——美國的行為不是美國獨有的，也不是資本主義國家獨有的，任何大國在這種環境中都會采取同樣的行動。57我們關心的是決策過程，所以，我們在這里不討論其他兩個分析層次上不同觀點的爭論。
如果同類國家表現出同樣的行為方式，那么，國家領導人的變更就不會根本改變國家的對外政策，我們也就沒有必要探討個體決策者的認知、價值觀念和權衡等因素了。但可惜的是，關于國家對外政策具有高度連貫性的論斷極難得以確認。我們可能會嘗試是否能夠從國家對外政策的發展軌跡中推導出國家決策者個性的變化。我們是否可以根據國家的對外政策判斷民主黨何時替代共和黨或是保守黨何時替代工黨？學者們過去認為斯大林的去世導致蘇聯對外政策的重大變化，但是，現在甚至連這一論斷都受到質疑。58決策者在上臺之前往往說他們會實施新的政策，但是，這樣的承諾卻常常不能兌現。艾森豪威爾的對外政策與其前任的政策相近，而與其競選時的承諾相去甚遠。格萊斯頓（William Ewart Glad-stone）發誓避免非道德、具有破壞性的帝國主義政策。雖然他使英國擺脫了一些麻煩，但是最終還是陷入類似本杰明·迪斯累里（Benjamin Disrae-li）做出過的承諾。1937年克萊門特·艾德禮（Clement Attlee）說，“一個政府的對外政策是其內政的反映”，但是當他的政黨掌權之后，這位外交大臣卻宣布，“革命不能改變國家的地理位置，革命不能改變國家的地理需要”59。
決策層次的分析具有獨立的意義。這一點可以幫助我們理解關于決策智慧的許多觀點。贊揚奧托·俾斯麥（Otto Bismarck）外交的人認為，如果俾斯麥繼續留任，就可能避免德國與俄羅斯斷絕關系、被迫依賴奧地利、草率地激怒幾個大國等錯誤，從而維護德國的國家安全。與之對立的觀點則認為，德國國內社會和國際體系的動力會摧垮俾斯麥的外交技巧，無論誰執政都是一樣。不管俾斯麥的外交技巧多么嫻熟，都無法改變國際關系的根本動力。關于冷戰起源的辯論也必然涉及一個類似的問題：富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）的去世是否改變了美國的對外政策。大部分傳統觀點認為羅斯福已經開始采取反蘇立場，他也會采取與杜魯門相同的行動。修正學派也持有相似的觀點，認為美國政治和經濟體制是其對外政策的根源。但是那些認為冷戰本來是可以避免的人則反對這種觀點。同樣，那些為約翰·肯尼迪（John Kennedy）總統辯護但又反對越南戰爭的人認為，肯尼迪不會采取林登·約翰遜（Lyndon Johnson）所采取的行動，但那些支持越南戰爭或是不但反對越南戰爭而且也反對美國近期對外政策的人則認為，近年的、還有其他的美國總統所采取的政策是一脈相承的。所以，支持越南戰爭的人認為決定對外政策的是國際因素，反對美國戰后政策基本路線的人則認為決定對外政策的是國內因素。但兩派都認為總統的個人特征與國家政策沒有多大的關系。
這些問題很難解決，部分是由于新政府面對的環境總是不同于上一屆政府所處的環境。肯尼迪不會被迫在戰敗和發動一場主要戰爭之間做出選擇。羅斯福沒有活著看到俄羅斯鞏固它對東歐的控制。所以，這些問題只能是假設性的，支持我們判斷的一些比較分析也往往是牽強的。使用替代比較可以避免這個問題，即研究精英集團的觀點，看其是否贊成所采取的政策。60當然，不贊成某項政策并不能證明一個人在當權之后必然根據自己的觀點行事。他反對一項政策可能有多種原因：在政府中擔任的角色需要他這樣做，缺乏信息，不在其位而沒有在位的壓力，或者是認為反對立場是政治上的權宜之計。但是，當這些解釋都不能令人滿意的時候，精英群體之間的意見分歧就反映出國內政治和國際環境兩種分析層次的局限性。
政府機構
即使國家行為不能夠僅從國內政治和國際環境兩個方面加以解釋，我們仍可能不需要考慮最高決策者的知覺和權衡。政府機構的運作也可能決定政策。支持這種觀點的人會說國家的行動似乎不具連貫性，也缺乏一致的價值標準，但僅僅這樣做還是不夠的，因為這類現象的出現也可能是決策者個人的緣故所致。我在下文中會說明，即便是以松散的理性定義衡量，正常人的行為也常常與之不符。個人和組織往往不能協調行動，不能采取精心設計的戰略。人們必須在存在多種目標、面對模棱兩可信息的情況下做出決定，這意味著政策往往相互矛盾、連貫性差，與現有信息也不相符。如果我們不能認識這一點，令人費解的國家行為就會想當然地被認為是國內機構討價還價的結果，或是政府部門各自為政的產物。比如，如果我們對“尼克松事件”不甚了解，就很容易認為，尼克松在“水門事件”及其相關事件中表現出來的自相矛盾、反復無常的行為，反映了“尼克松”根本不是一個人，而是一個標記，它標志著利益沖突的各種實體之間的互動，每一個實體都力圖實現自己的狹隘利益，根本不顧及或者不關心“廣義尼克松利益”的目標。同樣，如果我們堅持認為個人行為理論僅僅適用于行為體根據個人利益采取精心設計的行動，那么，斯皮羅·阿格紐（Spiro Agnew）就不再是一個人，而是成為一個協調失當的官僚機構，因為他一方面接受政府酬金，一方面又試圖競選總統。
由于政策的不一致性不足以說明政府機構的重要作用，所以，這方面的“純”理論必須做出兩個基本假定。第一，政府官員的政策偏好是由他們在政府中的位置所決定的，即“職務決定立場”。國家的外部環境和國家本身以及國內政治的性質對于這樣的政策偏好只能起到有限和非直接的影響。當然，如果政府部門利益的概念比國家利益的概念更有用處的話，我們必須首先查明政府部門的立場所在。61即使我們做不到這一點，如果一個政府部門的所有人對于某一問題的看法完全一致，那也能說明問題。但是，如果在一個部門內部，在希望達到的目標和恰當的方式等問題上存在大量意見分歧，那么，我們就必須在政府部門層面使用決策分析方法了。這樣一來，政府部門分析方法就失去了獨立的意義。更重要的是，如果不同部門的人員具有同樣的政策偏好，或是如果政策偏好不規則地散布在不同政府部門，那么，第一個假定就站不住腳了。
政府部門分析層次上的這些理論需要做出的第二個基本假定是，國家政策是通過政府部門的討價還價和日常行為方式決定的。政府部門的行動或是決定了政治家如何決策，或是使被執行的政策與決策者制定的政策基本上不是一回事。這個觀點是很重要的，因為即使政府官員的政策偏好與他們的職務有關，但如果這樣的偏好不能解釋實際制定的政策，那么，偏好就不會產生重要影響。62不過，我們從一開始就應該注意到，即使第二個假定是真實的，我們仍然需要探查各政府部門的權力來源。譬如，如果我們發現軍方在與裁軍機構的沖突中往往占上風，那也許是國家領導人長期支持軍方而非裁軍機構的結果。有時，我們可以回溯多年，發現一個決定性行動，這個行動確定了政策和政府機構之間的權力分配。在一般性案例中，利益集團的相對實力影響著決策者的正常決策，往往也影響廣大公眾的決策，還影響到決策者面對各種不同政策和利益選擇。在一定程度上，這樣的權力分配是重要的，是由政府機構之外的因素決定的。正因為如此，完全以政府機構運作解釋具體政策結果的做法最多只是觸及了一些表面性的東西。
政府擔任的角色是否會決定人的政策偏好呢？這方面的證據十分有限且模棱兩可，當然軍事人員和軍事教義是一個主要的例外。機構采取團結一致的立場，政治委任人表達其機構的立場，從而在政府不同部門任職的人表達不同的觀點，這樣的例子比比皆是。“當馬歇爾將軍擔任參謀長聯席會議主席的時候，他反對國務院利用援助促進中國政府的改革。當他擔任國務卿的時候，他又支持這一政策，反對新任參謀長聯席，會議主席發表的不同意見。”在“1910年，溫斯頓·丘吉爾（Winston Churchill）作為內政大臣帶頭反對第一海軍大臣雷金納德·麥克納（Reginald Mc-Kenna）增加軍艦的要求；但是到了1913年，丘吉爾和麥克納職務對調，結果兩人都堅決地采取了恰恰是自己原來反對的立場”。塞繆爾·霍爾（Samuel Hoare）擔任英國空軍部長時，堅決反對海軍對海軍航空兵的控制，后來他擔任第一海軍大臣，又采取了與之相反的立場。泰奧菲勒·德爾卡塞（Théophile Delcassé）在世紀之交任法國殖民地事務部長的時候，支持在尼羅河的探險，這樣會使法國在與英國的爭斗中占據一分優勢，后來他擔任外交大臣時則試圖取消這一探險行動。63
但是，并非所有政策分歧都是出于角色的緣故。當出現反常情況需要立即做出決定、或是事關重要和普遍接受的價值的時候，組織的立場和對組織的忠誠就不像平時那樣重要。當涉及對外政策的最重要問題——戰爭與和平的時候，角色往往不起任何作用。如果我們審視美國對外政策的重要決定，即那些為未來對外政策的辯論確定辯題并為對外政策的實施設定總體原則的決定，我們就會發現，“職務決定立場”的觀點并不是那么正確，至少對最高決策者是不適用的。
在幾個重要案例中，最醒目的是意見一致的程度。1947年春天，美國政府中的一致意見是需要對歐洲提供大量援助。3年之后，大多數政府官員感到，出于對外政策的考慮，需要大規模增加軍備。雖然有人提出國內政治和經濟條件是否允許這樣做的問題，但意見分歧與政府機構利益沒有密切的關系。朝鮮戰爭消除了這種意見分歧，政府官員再次達成了一致的意見。在另外一些重要案例中存在根本分歧，但是出現分歧的關鍵原因不是政府機構的利益沖突。越南問題上的鴿派和鷹派在每個政府部門中都有。第二次世界大戰以前，是否對日本采取強硬態度、尤其是涉及石油和其他原料禁運等關鍵問題的辯論，也與政府部門的利益沒有多大關系。另外，哈里·S.杜魯門（Harry S.Truman）在蘇聯圍困柏林和朝鮮戰爭開始時收到的不同政策建議以及古巴導彈危機時期出現的意見分歧，都不是單純參與者角色這一變量能夠解釋的。
古巴導彈危機時期，政府主要官員的觀點與他們在政府的職務沒有關系。共和黨的財政部長關切的是如果采取“軟弱”的立場，可能會在即將到來的選舉中對民主黨不利；國防部長最初認為在古巴不會構成重大軍事威脅；國務卿沒有采取強硬立場，也沒有特別關注各種行動可能產生的政治后果；檢察總長則反對空中打擊。（還應該注意到，檢察總長說他的觀點十分重要，這不是因為他所擔任的職務，也不是因為有什么獨立的政治資源，而是因為他被認為是代表總統發表講話。）
類似政府機構運作可以影響政策的觀點也可以通過兩種方式得到支持。第一，可以顯示不同政府部門執行與不執行某項政策的一貫依據，是自己部門的政策偏好和日常行為方式，而不是最高決策人的決策。第二，政府部門之間的利益互動決定了權威政策的制定。但是，要確定政策與政府機構互動這兩者之間的可能關系，其困難程度比暫時缺乏證據還要大。要證明這種觀點，我們必須明確指出政府機構的各種不同觀點與已定政策之間的關系。僅僅說明政策輸出可以被視為各個政府部門立場之間的妥協是不夠的，幾乎所有政策都可以用這樣的方式加以解釋，這類理論必須能夠在一般意義上明確地告訴我們最后產生什么樣的政策。如果各政府部門的目標具有互補性質，那就可以設想，每一個部門都會放棄決策項目中自己最不關心的部分，以求在對自己有重要意義的部分上得到更多的發言權。也可以設想，一個部門在利益沖突中占據上風是與它的實力有關（權力不是政策決定的），當然，這樣假設會引發新的問題。還有一個可能的解釋是，在政府部門的利益競爭之中，可以使其中一個部門得到象征性好處，另一個部門得到實質性好處。但是，無論怎樣解釋，都需要提供更多的細節。進而，這樣的理論不可能包含價值和認識，因為這類因素是隨著最高決策者的變化而變化的。另外，這類理論還要能夠解釋政策是怎樣發生變化的。由于政府部門的結構和利益往往長期不變，而在這期間政策會發生變化，所以對政策變化的解釋使政府部門層次這一研究方法面臨極大困難。
在政府部門層次上的研究相當缺乏，因此得出的結論也不甚可靠，這一點是可以理解的。但是，近年來美國對外政策的重大決定無一能夠符合這一層次的論斷。馬歇爾計劃、北約的建立、朝鮮戰爭的重大決策、隨后出臺的增加軍備政策、把西德納入西歐、安全新面貌政策、美國在蘇伊士運河危機中的政策、肯尼迪在歐洲增強常規力量的設想、參加越南戰爭和后來撤出越南的重大決定、古巴導彈危機中至關重要的抉擇——這些決定是很難用政府機構之間利益之爭的結果加以解釋的。毫不奇怪，這些決定綜合了政府部門立場的一些主要內容，因為不同政府機構代表不同的利益并為不同利益服務，總統的目的是努力使這些利益更加完善。所以，看起來屬于政府機構之間的利益和觀點沖突，實際上反映了社會中廣為存在的、決策者自己也持有的不同利益觀的沖突。政府機構層次的理論面臨的尷尬是，雖然上面提到的決策確實綜合了一些機構所表現出來的政策偏好，卻不能把這些政策偏好統合為一種可以通過政府機構政治規則加以預測的政策取向。如果把這一觀點闡述得更加具體的話，那就是，除非有一種理論，可以具體說明政策是怎樣由不同的政府部門立場和偏好之間的互動形成的，否則我們就不能說政府部門層次的分析可以解釋政策結果。現在的情況是，我們沒有辦法探討政府機構因素在多大程度上導致了政策的形成，因為我們不可能重新組合政府部門的利益和權力，然后觀察是否可以導致不同的政策輸出，我們也根本不可能取消所有政府機構，然后觀察是否可以產生不同的政策結果。