一、城市化和現代大城市危機管理所面臨的新挑戰

城市是人類社會文明的一種主要表現形式，城市化也是人類文明發展的一個主要標志。城市作為區域性的政治、經濟、文化和軍事中心，在人類歷史上存在已久。城市產生于人類文明的早期階段，在人類社會從原始社會向現代文明演進過程中，“用石墻、城樓、雉堞圍繞著石造或磚造房屋的城市，已經成為部落聯盟的中心”[1]。城市首先出現于古代東方。根據學者的研究，在公元前7000年前的西亞，就已經出現規模較小的早期城市。在公元前4000年到公元前2000年，在美索不達米亞、尼羅河流域、印度河流域、中國黃河流域以及西半球的墨西哥和秘魯，都出現了一批城市。[2]在整個中世紀，隨著社會生產力的發展，尤其是工商業和貿易的發展，人類的城市文明一直在不斷發展之中，在古代中國，還曾經創造了非常燦爛的古代城市文明。

但是，在人類文明發展歷程中，真正具有重要影響價值的是工業革命后的城市化運動。以蒸汽機動力為標志的第一次工業革命和以電力為標志的第二次工業革命，從根本上改變了人類延續了幾千年的社會生產方式，工業革命標志著人類從農業文明向工業文明的轉型，隨著工業化和工業化基礎上社會生產力的巨大發展，工業化國家的社會結構發生了相應的轉型。作為工業化的一個重要社會后果，伴隨著工業化的一個社會發展趨勢就是城市化。現代大規模的工廠組織的發展，工業生產的聚集，產生了巨大的聚集效應，大城市隨之而迅速發展。而城市綜合經濟效益的提高，又進一步產生強大的磁力，吸引著更多的工商業資本。工業的集中，造成人口和財富向城市的集中，新興工業城市不斷地涌現。

城市化是鄉村人口向城市轉移，鄉村生產生活方式向城市生產生活方式轉型的社會演進過程，是伴隨工業化必然出現的社會發展趨勢。19世紀中后期，隨著資本主義市場經濟在西方發達國家的迅速發展，城市化成為各國現代化的共同趨向。在工業革命的策源地英國，城市化發展最為迅速。1800年英國的城鎮人口已超過20％，1851年英國成為世界上第一個城市化國家（城市人口比例超過50％），19世紀末更達到75％。1900年還只有英、奧、德三國進入城市化國家行列，到1920年，美國經過近半個世紀的發展，也成為城市化國家。20世紀以來，隨著現代市場經濟在世界各國的普遍發展，一系列新興工業國家的興起，加上全球化、現代科學技術、現代交通的發展等一系列因素的綜合影響，城市化的進程不斷加快。根據《亞洲周刊》的報道，到1994年，已經進入城市化的國家主要有英國，城鎮人口已占全國人口的89％，其次是德國86％，澳大利亞86％，新西蘭85％，加拿大78％，日本77％，巴西77％，俄羅斯76％，美國75％，法國74％，韓國74％，墨西哥73％，意大利69％，伊朗58％等。[3]在西方發達國家，城市已經成為人類文明的一個主要載體，同時，與19世紀以前的城市相比，現代城市的性質和功能也已經發生了革命性的變化，從而對城市管理能力包括危機管理能力提出了嚴峻的挑戰。

城市災害的發生，是自從城市產生之時起就已經存在的現象。遠古以來的眾多城市文明，在各種自然的和人為的災害和危機的沖擊下毀于一旦，而更多的城市文明則在成功應對災害和危機的進程中不斷發展和趨于成熟。人類城市文明和城市管理系統的變遷和發展，就是在應對不斷變化和發展著的城市災害的過程中實現的。現代大城市的危機應急事件是由多種多樣的災害事件所構成的一個危機系統。現代城市所可能發生的危機、災害事件，隨著社會生產方式和生活方式的變遷，在全球化、信息化、市場化等一系列因素的影響下，也在不斷地顯露出新的特點和發展趨勢。

首先，隨著生產力的發展和科學技術的進步，在現代社會城市化的歷史進程中，現代城市危機事態的種類不斷增加。導致現代城市危機事態不斷增加的因素是多種多樣的，主要包括：

（1）在現代城市化進程中，人類運用自己的智慧，建立了發達的供水系統、供電系統、供氣系統、供熱系統、污水排放系統、通訊系統、四通八達的城市道路系統和地鐵系統等城市基礎設施系統，發展了高度發達的現代城市服務業。這些城市生命線系統的發展，解決了現代城市發展和城市運行的過程中，曾經出現過的一系列城市問題，滿足了城市居民不斷增長的社會生活需求，是現代燦爛的城市文明的重要組成部分。但是，現代城市文明的發展，徹底改變了傳統農業社會中人們之間“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的局面，人們的社會生活從來沒有像今天這樣如此緊密地聯系在一起。現代城市居民對高度發達的城市生命線基礎設施系統和城市服務業的高度依賴，就使城市在各種災害面前變得非常脆弱，往往城市系統的某一環節出現問題，就會帶來全局的癱瘓，導致巨大的損失。

（2）現代科學技術的發展，使城市居民享受了科技成果所帶來的各種豐厚的回報。但是，也潛伏著相應的危機隱患。第二次世界大戰結束以后，尤其是20世紀90年代以來的信息化浪潮，一方面極大地方便了人們的生產和生活，推動了城市經濟建設、城市規劃和城市管理現代化的步伐，在21世紀初，高度信息化和網絡化的新型“智能城市”、“數字城市”正在迅速崛起，城市社會生活的各個領域都在迅速地適應信息化浪潮的沖擊，而發生相應的轉型。例如，對城市和近郊的干線公路、地鐵、鐵路、供電、供氣、供熱、供排水、污水處理等城市基礎設施和市政服務系統，通過引入計算機操作系統，大大提高了城市系統的運轉效率。但是，城市生產和生活的信息化程度提高，又帶來了新的城市危機。各個領域的現代科技成果的運用，都是一把雙刃劍，都可能造成新的城市災害。與現代科技相伴而來的生物病毒、有害化學物質污染、核輻射、電腦網絡病毒等各種形式的災害，隨時都在威脅社會的公共安全。

（3）由于人類對大自然的過度開發和掠奪破壞加劇，城市自然災害的種類也在不斷增加。例如，由于全球變暖和環境污染的加劇，導致溫室效應、臭氧層破壞、酸雨污染、大氣污染等自然災害增多；由于氣候變暖有利于多種病、蟲、鼠、草害的滋生和繁殖，導致生物災害不斷增多；由于長期干旱、過量開采地下水、開礦等導致地殼形變、地下水水位降低、地面沉降、地裂和地面塌陷等突發性自然災害；等等。

（4）自古以來，城市就是動亂、政變、起義和革命的策源地，現代城市更成為各種社會矛盾和沖突的聚集點。一方面，大量流動人口的進入、城市不斷加劇的兩極分化，以及城市運轉過程中不斷衍生的各種城市社會問題，都可能周期性引發城市內部的矛盾和沖突；另一方面，城市作為一定區域的甚至是國家的政治、經濟中心，城市也是區域內部甚至整個國家內部社會矛盾的聚集點，各種社會矛盾和沖突，都可能在城市爆發，引發不同規模的靜坐、游行示威、動亂，甚至政變、起義和革命。隨著現代恐怖主義的滋生和泛濫，城市還成為國內和全球范圍內的恐怖分子發動恐怖襲擊的首選地。

實際上，伴隨著城市化和現代城市文明的發展，各種嚴重威脅城市公共安全和城市居民生命財產安全的危機事件，一直在不斷地增加。許多學者都對現代城市所可能發生的災害事件進行了分類。我國城市災害研究者金磊將妨害城市可持續發展的致災要素歸納為：地震災害、洪災與水災、氣象災害、火災與爆炸、地質災害、公害致災、“建設性”破壞致災、高新技術事故、城市噪聲危害、住宅建筑“綜合癥”、古建筑防災、城市流行病及趨勢、城市交通事故、工程質量事故致災等14類。[4]而鄒其嘉則認為：“城市災害通常被分為三類：自然災害、技術災害和社會災害。強烈的破壞性自然事件稱為自然災害，例如，地震、洪水、龍卷風；由于人們認識和掌握技術的不完備或管理失誤給人類生存造成的巨大破壞性影響，稱為技術災害，最常見的技術災害是火災和爆炸，其他的還有交通事故、核電站事故等；而人類的故意行為則歸于社會災害的范疇，主要有戰爭、騷亂、兇殺、恐怖主義等。”他還系統地描述分析了現代城市可能發生的主要災種，如城市地震災害、城市洪水災害、城市氣象災害、城市地質災害、重大傳染病、火災與爆炸、城市生命線系統事故、重大工業事故、城市環境污染公害、恐怖襲擊、信息安全災害等的具體情況。[5]根據美國紐約市危機管理辦公室對紐約市可能發生的危機事態的界定，從建筑物的坍塌或爆炸、一氧化碳中毒、海岸颶風、傳染性疾病爆發、地震、炎熱酷暑天氣、嚴寒天氣、諸如龍卷風和雷電以及暴風雨等惡劣天氣、火災、有毒或者化學物質泄漏、公用設施故障，到社會秩序動蕩、恐怖襲擊等，可以發現，隨時可能爆發的威脅人們的生命和財產安全的突發性事件，幾乎涵蓋了紐約城市居民生活的每一個層面。

第二，隨著現代城市的發展和城市在國家政治經濟生活中的地位的提升，城市災害的規模也不斷增大，對城市以至整個國家的經濟政治秩序和人民生命財產所可能造成的損失不斷增加，城市災害的爆發呈現群發性和整體聯動性的新特征。現代城市是人口和財富等各種社會要素高度聚集、社會功能高度發展的復雜的社會政治經濟系統。20世紀以來，隨著社會經濟的迅速發展，大量農村人口流入城市，導致城市人口激增。目前全世界城市和工業的占地面積只有地球陸地面積的0.3％，但人口卻占世界總人口的40％左右，而且這一比例還有進一步發展的趨勢。1950年全世界500萬人口以上的超級大城市只有6個，100萬人口以上的特大城市只有71個，到1982年分別達到25個和207個。紐約、東京、北京、上海等都是人口超過千萬的城市。同時，城市的經濟密度越來越高，在有限的土地面積上，集中建設的摩天大樓和工商業設施中，集中了全球最大工商業公司的總部、銀行和保險公司，現代社會經濟發展所創造出的巨大財富，越來越集中于少數國際型大都市中。許多大中型城市是一定地域范圍甚至是一個民族國家的政治、經濟、金融和文化中心。現代城市的聚集性特征，使它同時也成為各種人為災害和自然災害極易爆發的地方，一旦發生災害，不僅容易造成城市本身巨大的人員傷亡和財產損失，而且往往還會影響到與其相聯系的整個地域的經濟、政治和社會秩序。現代城市尤其是大城市，是作為一個復雜的巨系統而不停地運轉著，一旦系統的任何一個環節出現問題，都可能導致全局的癱瘓。越是發達的文明，在災害的沖擊面前，越是脆弱。

現代城市的聚集性，使城市災害具有多樣性、時空耦合和鏈狀分布等群發性[6]和整體聯動性的新特征。以城市地震為例，現代大城市一旦遭遇地震的突然襲擊，就可能使長期建設的城市變成一片廢墟，造成慘重的人員傷亡和巨大的財產損失。同時，地震還可能嚴重破壞城市生命線系統。地震致使城區道路開裂、立交橋倒塌、鐵路扭曲、機場損壞，毀壞城市的電力系統、通訊網絡、上下水道、煤氣管道等，使整個城市陷入混亂之中。地震災害還可能引發一系列次生災害，引發不同程度的水災和火災，各種危險品、易燃品、易爆品的爆炸，各種傳染病的流行，城市社會秩序的嚴重混亂狀態等。1995年日本阪神大地震、2001年美國紐約市所遭遇的“9·11”恐怖襲擊事件、2003年8月北美地區大停電事件等一系列現代大城市的危機災害事件，都充分地展示了現代大城市危機事件的群發性和牽一發而動全身的整體聯動性的特征。

第三，現代城市災害波及和影響的范圍不斷擴大。現代城市化是和全球化并駕齊驅的，第二次世界大戰以后，尤其是20世紀70年代以來，隨著現代市場經濟的發展和交通、通訊技術的發展，全球化逐漸成為影響和塑造現代經濟和社會結構的一種主要因素。全球化的世界，是一個高度開放和相互依存的世界，各種市場和社會要素沖破了傳統文明所設置的種種壁壘，在一個自由開放的秩序中自由流動。全球化在帶來全球范圍的整體開放和相互依存程度提升的同時，也推動了民族國家內部和民族國家之間的區域性的開放和相互依存。人類文明的這一新的發展趨勢，也致使一個地區、一個城市爆發的危機災害，所可能沖擊和影響的范圍不斷擴大。發生在任何一個地方的危機，都可能迅速擴散，沖擊其他國家和地區，蔓延到整個區域甚至整個世界。近年來爆發的亞洲金融危機、伊拉克戰爭、朝鮮核危機等社會危機事件，瘋牛病、口蹄疫、SARS疫情、禽流感疫情等急性傳染性疾病自然災害，都波及到眾多國家和地區，對世界各國的政治、經濟都產生了嚴重的影響。

[1] 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第159頁。

[2] 謝本書：《東方城市的歷史發展》，載《云南教育學院學報》1995年6月，第11卷第3期。

[3] 《亞洲周刊》，1994年4月20日，轉引自《光明日報》，1994年5月15日。

[4] 參見金磊：《城市災害學原理》，氣象出版社1997年版。

[5] 鄒其嘉：《城市災害應急管理綜述》，載丁石孫主編：《城市災害管理》，群言出版社2004年版，第21—50頁。

[6] 高汝熹、羅守貴：《大城市災害事故綜合管理模式研究》，載《中國軟科學》2002年第3期，第110頁。