二、華盛頓特區(qū)的基本狀況

1．城市概況

華盛頓市是美利堅(jiān)合眾國的首都，全稱華盛頓哥倫比亞特區(qū)，是美國國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)所在地，承擔(dān)著重要的政治職能。

華盛頓位于美國東部，阿巴拉契亞山脈東側(cè)，距離大西洋160公里，平均海拔49米，地跨馬里蘭和弗吉尼亞兩州。整個城市沿著河岸綿延于山丘之上，南北方向最長距離有十九公里，市區(qū)總面積約179平方公里。波多馬克河的支流巖溪（Rock Creek）縱向流過市中心，形成一個蒼翠的小河谷。整個哥倫比亞特區(qū)面積6094平方公里，由馬里蘭州境內(nèi)的費(fèi)爾法克斯市，福爾斯教區(qū)、亞力山德里亞市以及弗吉尼亞州境內(nèi)的喬治城、華盛頓縣、華盛頓市區(qū)以及另外兩個小縣組成。

華盛頓特區(qū)處于北緯38度51分，是美國東部大西洋沿岸平原的一部分。7月是華盛頓全年最熱的一個月，月平均溫度為30攝氏度。夏天雖然較熱，但酷熱之日較少，不過，在7月里常有10余天相當(dāng)濕熱，令人有盛暑難當(dāng)之感。華盛頓歷史上最高的溫度紀(jì)錄為41.1攝氏度，最低溫度紀(jì)錄是零下26.1攝氏度。這座城市雨水豐沛，夏季各日平均降水100毫米左右，冬季也達(dá)70毫米上下，年平均降雨量為1050毫米。

華盛頓市區(qū)人口約58萬，整個哥倫比亞特區(qū)約有500萬人。市區(qū)人口中，非洲裔美國人占73％，其余為白人和其他人種。哥倫比亞特區(qū)人口中，白人占59％，非洲裔美國人占40.5％，其他人種占0.5％。

在城市規(guī)劃中，華盛頓街道和建筑的嚴(yán)密規(guī)整是世界少見的。整座城市以國會大廈為中心，以北國會街、東國會街和大草坪林蔭大道為邊界線，將全市劃分為西北區(qū)、東北區(qū)、西南區(qū)和東南區(qū)4個扇形區(qū)。西北區(qū)是華盛頓的心臟，白宮和主要的博物館、美術(shù)館，以及各國大使館大都坐落于此。華盛頓街道布局采取棋盤式和輻射式相結(jié)合的方法，將國會大廈作為各條街道編號的基準(zhǔn)。在國會大廈以西和以東，凡是南北走向的街道，都以阿拉伯?dāng)?shù)字命名，如第1街、第2街、第3街等等。在國會大廈以南和以北，只要是東西走向的街，都以英文字母排列順序確定街名，如D街、E街、F街等等，其余向四面八方呈輻射狀延伸出去，交織于各街之間的斜向大街，則以最先加入聯(lián)邦的13州州名命名，如賓夕法尼亞大街、康涅狄格大街等。由于本該稱南B街的大街已被命名為“獨(dú)立大街”，本該稱做北B街的街道也在很早就叫作“憲法大街”，所以國會大廈的南北兩端都沒有B街。街道交匯處和十字路口，形成了許多圓形的小廣場。華盛頓市開闊平穩(wěn)，有眾多的國家公園，很多居民都住公寓，因此整個城市既不必向高空發(fā)展，也不至于蔓延到東面的海邊。

從交通狀況來看，華盛頓市通過地鐵、公路與臨近的弗吉尼亞州、馬里蘭州緊密相連。華盛頓市區(qū)的地鐵于1976年啟用，全長7.4公里，連接了市中心大部分景點(diǎn)；路線分為紅、藍(lán)、橙三種顏色。為了防止交通阻塞，市區(qū)內(nèi)大部分地方都禁止停車，華盛頓市政府還鼓勵多人使用同一輛汽車出行，以減少車流量和降低空氣污染。不管是495首都環(huán)城公路還是從弗吉尼亞州通向市區(qū)的395高速公路，都有供載二人以上汽車行駛的專用快車道。一般多人專用快車道設(shè)在公路的里側(cè)，395公路上的快車道則在道路的中間，車道兩側(cè)有移動欄桿控制入口，上午高峰時段供進(jìn)城的車輛使用，下午高峰時段則供出城的車輛使用。

無論從面積還是人口來看，華盛頓都不屬于一個大規(guī)模城市，它主要是作為美國的政治中心存在，不像紐約、東京、北京等城市集多種功能于一身。這樣單純的城市功能，也使得華盛頓市的各項(xiàng)政策措施相對結(jié)構(gòu)簡單、分工明了、內(nèi)容清晰。華盛頓危機(jī)管理體制同樣具有這樣的特點(diǎn)，因此，華盛頓市的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)可以為一些地位特殊的城市所借鑒。

2．易發(fā)災(zāi)難

在氣候特征上，華盛頓市屬于海洋性氣候，每年入秋時節(jié)常受颶風(fēng)侵?jǐn)_。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近十年來對該地區(qū)造成威脅的颶風(fēng)主要有：1994年8月的Beryl颶風(fēng)、1995年8月的Erin颶風(fēng)、1996年7月的Bertha颶風(fēng)、1997年7月的Danny颶風(fēng)、1998年8月的Bonnie颶風(fēng)、1999年9月的Dennis颶風(fēng)、2001年8月的Hunter颶風(fēng)以及2003年9月的Isabel颶風(fēng)。季候性颶風(fēng)對華盛頓市區(qū)及其郊區(qū)的危機(jī)管理提出了嚴(yán)格要求，由于災(zāi)難不可避免，政府每年都要投入巨大的人力物力減輕颶風(fēng)帶來的危害。

由颶風(fēng)和降雨引發(fā)的洪水也是華盛頓面臨的主要自然災(zāi)害之一，由于華盛頓的地勢較低，洪水的泛濫常給市民生活帶來嚴(yán)重威脅。美國城市的居民大都居住在郊區(qū)，如果缺乏對自然災(zāi)害的認(rèn)識，建造房屋時選址不當(dāng)，往往會成為洪水的受害者，同時也增加了救援難度。

雖然華盛頓市的緯度不高，但也經(jīng)常受到暴風(fēng)雪的襲擊。2003年2月16日，美國東部地區(qū)遭遇特大暴風(fēng)雪，據(jù)稱，這也是7年來華盛頓地區(qū)遭遇的最大暴風(fēng)雪。該地區(qū)當(dāng)天的積雪厚達(dá)1至2英尺（1英尺相當(dāng)于0.3048米），公路上車輛稀少，街道上行人寥寥。華盛頓的里根國內(nèi)機(jī)場和巴爾的摩—華盛頓國際機(jī)場已關(guān)閉，另一個主要機(jī)場杜勒斯機(jī)場也只有一個跑道可供飛機(jī)起降。由于惡劣天氣使直升機(jī)無法正常起降，在馬里蘭州戴維營度周末的布什總統(tǒng)被迫花兩個半小時改乘汽車回到白宮。

除自然災(zāi)害外，城市大火、交通事故等都市常發(fā)危機(jī)也對市民的生命安全造成威脅。這些危機(jī)或直接造成損害，或引起城市的混亂、市民的恐慌，間接影響城市的正常功能和人們生活。

此外，由于華盛頓特區(qū)的特殊政治地位，近年來它成為恐怖分子針對美國進(jìn)行打擊的首選對象。為了提高應(yīng)對這些危機(jī)的能力，華盛頓政府發(fā)展出了一套行之有效的危機(jī)管理措施，來最大限度降低危機(jī)帶來的傷害。

3．政府機(jī)構(gòu)

華盛頓市政府的三大主要職能——議事、行政、司法，分別由市議會、政府和法院承擔(dān)。

市議會是華盛頓市的唯一立法機(jī)構(gòu)，共有13名議員。市議會的工作內(nèi)容，主要是負(fù)責(zé)通過特區(qū)每年的財(cái)政預(yù)算方案，并據(jù)此確定稅收額度；負(fù)責(zé)監(jiān)督所有政府部門的計(jì)劃和行動，并指導(dǎo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分支和任務(wù)重組；負(fù)責(zé)決定市區(qū)的土地使用計(jì)劃，根據(jù)十年一度的人口普查重新劃分行政區(qū)域；指派人員到特定的部門和委員會。具體到危機(jī)管理的問題，地方上有關(guān)危機(jī)管理的法律都由市議會制定，危機(jī)管理各階段需要的預(yù)算和財(cái)政支出也需提交市議會通過。議會也有責(zé)任將危機(jī)管理的具體措施最大范圍地介紹給民眾，并監(jiān)督這些措施的執(zhí)行是否得當(dāng)。

特區(qū)行政由市政府承擔(dān)，華盛頓市市長是市政府最高行政長官，由選舉產(chǎn)生。市長的下級內(nèi)閣成員包括政府主管、總顧問、第一副市長、總檢察長和財(cái)長；第一副市長之下還設(shè)有四個副市長，分管經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭社會、公共安全和司法執(zhí)行。市政府有大大小小120多個分支機(jī)構(gòu)，與危機(jī)管理直接相關(guān)的部門有危機(jī)管理局、市消防局、市警察局等，但事實(shí)上由于危機(jī)管理涉及方方面面，僅僅靠這幾個部門是不夠的。在危機(jī)應(yīng)對過程中，危機(jī)管理局和消防局等負(fù)責(zé)主要任務(wù)，同時也需要其他政府部門積極配合，從財(cái)政、交通、城市管理、公共事務(wù)等各方面予以支持。進(jìn)一步講，由于危機(jī)防治是一項(xiàng)長期任務(wù)，就更需要城市管理各部門、各方面齊抓共管，方能從根本上減輕危機(jī)的損害。

司法職能由法院承擔(dān)。最低級別的法院是市審判法院，其次是市高級法院，市高級法院是華盛頓特區(qū)最高級別的法院。在華盛頓市還設(shè)有聯(lián)邦法院，但不屬于市政府的分支機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)處理與聯(lián)邦有關(guān)系的案件。法院可以說是危機(jī)管理體制的“監(jiān)督者”，在華盛頓特區(qū)危機(jī)管理過程中，其主要職責(zé)是防止政府在應(yīng)急計(jì)劃啟動時可能出現(xiàn)的不法行為。例如，對于在執(zhí)行中政府及其雇員出現(xiàn)的懈怠或?yàn)E用權(quán)力情況，市民有權(quán)利向法院提起行政訴訟。

一個成功的危機(jī)管理體制必須要做到充分的事前準(zhǔn)備和高效的協(xié)調(diào)實(shí)施。在科學(xué)技術(shù)成功地幫助人們對于災(zāi)難防患于未然的同時，各種案例和學(xué)者的研究成果都表明，如果各組織和政府部門缺乏事先協(xié)作計(jì)劃，傾向于以本單位為中心的行為方式，就可能造成危機(jī)應(yīng)對速度遲緩、效率低下。因此，如何協(xié)調(diào)政府各部門的行動，消除各自為政現(xiàn)象，建構(gòu)一套合理的權(quán)限框架、配合方式和命令體系，依然是大城市危機(jī)管理面臨的難題。在這個方面，華盛頓特區(qū)的危機(jī)管理政策和應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)給我們提供了很好的借鑒。