第一篇
行政委托的制度原理

第一章
行政委托的基本內(nèi)涵

第一節(jié)
行政委托內(nèi)涵重述之緣起

行政委托是什么？在法律層面，并不存在明確的界定。在學(xué)理層面，則有不少學(xué)者闡釋其內(nèi)涵。當(dāng)前，主流教科書中的一種界定是：行政委托是“出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個(gè)人（被委托人）以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。”^[1]另一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政委托是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會(huì)公權(quán)力組織或私權(quán)利組織，以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù)，并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度。”^[2]從上述表達(dá)來看，委托主體、受托主體、委托事項(xiàng)、委托效果等常為界定行政委托時(shí)加以重點(diǎn)厘清的要素。不過，由于行政委托相關(guān)法律規(guī)定即界定依據(jù)的變化，以及學(xué)者們?cè)诰唧w界定依據(jù)擇取上的差異，學(xué)界對(duì)行政委托內(nèi)涵的解讀各異。

近年來，實(shí)務(wù)中行政委托的應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)張，更接連有突破法律規(guī)定的相關(guān)實(shí)踐出現(xiàn)。例如，交通協(xié)管員貼罰單的行為，執(zhí)法“臨時(shí)工”看守在押嫌疑人的活動(dòng)，工商所協(xié)管員負(fù)責(zé)相關(guān)日常管理的活動(dòng)等。^[3]那么，這些現(xiàn)實(shí)情況是否說明對(duì)行政委托需從寬泛意義上予以理解呢？在當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的體制改革環(huán)境下，執(zhí)法力量下沉的政策要求導(dǎo)致了基層執(zhí)法資源需求的激增，如此一來，作為重要行政組織機(jī)制之一的行政委托似乎唯有“從寬”界定才能應(yīng)對(duì)基層日益龐雜的行政任務(wù)。也就是說，實(shí)踐中擴(kuò)張的行政委托其實(shí)是一種順勢(shì)而為，或者說是行政機(jī)關(guān)面對(duì)愈加繁重的執(zhí)法壓力而采取的“應(yīng)對(duì)措施”。^[4]然而，這種擴(kuò)張似乎與當(dāng)前行政委托的立法趨勢(shì)相悖。目前，我國(guó)關(guān)于行政委托的法律規(guī)定主要是1989年《行政訴訟法》第25條第4款，1996年《行政處罰法》第18條、第19條，2004年《行政許可法》第24條，2012年《行政強(qiáng)制法》第17條。從這些規(guī)定的內(nèi)容上看，行政處罰的受托主體限定為“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，行政許可的受托主體限定為“其他行政機(jī)關(guān)”，行政強(qiáng)制措施的委托則被明令禁止。比較上述三個(gè)條文可以發(fā)現(xiàn)，無論是權(quán)利賦予型的行政許可還是權(quán)利負(fù)擔(dān)型的行政強(qiáng)制措施，其委托條件都比最先規(guī)定的行政處罰的委托條件要嚴(yán)苛。如此看來，對(duì)行政委托似乎又應(yīng)從狹義上進(jìn)行理解。綜合來看，在行政實(shí)務(wù)與相關(guān)立法之間，行政委托的界定身處兩難境地。

而今，在國(guó)家力求政府職能轉(zhuǎn)型之際，行政委托作為一種行政權(quán)力組織方式和行政任務(wù)配置機(jī)制越來越活躍于行政實(shí)踐中。這一現(xiàn)實(shí)使得明晰其內(nèi)涵以匹配相應(yīng)的運(yùn)作規(guī)則顯得十分緊迫。同時(shí)，我國(guó)正積極推進(jìn)行政程序相關(guān)立法，作為行政組織方式之一的行政委托應(yīng)如何加以規(guī)范，也是立法過程中需要直面的問題之一。因此，面對(duì)現(xiàn)有行政委托界定無法周全立法與執(zhí)法兩相矛盾的局面，筆者擬在反思現(xiàn)有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政體制改革背景，探究行政委托這一法律制度的最初內(nèi)涵；擬在回應(yīng)行政委托“立法—執(zhí)法”兩難處境的基礎(chǔ)上，界定行政委托的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵，并對(duì)行政委托未來走向作理性思考，以此推動(dòng)形成合乎當(dāng)前我國(guó)行政改革背景的行政委托的運(yùn)作規(guī)則。