第一篇
行政委托的制度原理

第一章
行政委托的基本內涵

第一節
行政委托內涵重述之緣起

行政委托是什么？在法律層面，并不存在明確的界定。在學理層面，則有不少學者闡釋其內涵。當前，主流教科書中的一種界定是：行政委托是“出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個人（被委托人）以委托人的名義代行職權或其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。”^[1]另一種主流觀點認為，“行政委托是指行政機關委托行政機關系統以外的社會公權力組織或私權利組織，以該行政機關的名義行使某種行政職能、辦理某種行政事務，并由該行政機關承擔相應法律責任的制度?！?a href="../Text/chapter2_0003.xhtml#new-notef2" id="new-note2">^[2]從上述表達來看，委托主體、受托主體、委托事項、委托效果等常為界定行政委托時加以重點厘清的要素。不過，由于行政委托相關法律規定即界定依據的變化，以及學者們在具體界定依據擇取上的差異，學界對行政委托內涵的解讀各異。

近年來，實務中行政委托的應用范圍逐步擴張，更接連有突破法律規定的相關實踐出現。例如，交通協管員貼罰單的行為，執法“臨時工”看守在押嫌疑人的活動，工商所協管員負責相關日常管理的活動等。^[3]那么，這些現實情況是否說明對行政委托需從寬泛意義上予以理解呢？在當前簡政放權的體制改革環境下，執法力量下沉的政策要求導致了基層執法資源需求的激增，如此一來，作為重要行政組織機制之一的行政委托似乎唯有“從寬”界定才能應對基層日益龐雜的行政任務。也就是說，實踐中擴張的行政委托其實是一種順勢而為，或者說是行政機關面對愈加繁重的執法壓力而采取的“應對措施”。^[4]然而，這種擴張似乎與當前行政委托的立法趨勢相悖。目前，我國關于行政委托的法律規定主要是1989年《行政訴訟法》第25條第4款，1996年《行政處罰法》第18條、第19條，2004年《行政許可法》第24條，2012年《行政強制法》第17條。從這些規定的內容上看，行政處罰的受托主體限定為“依法成立的管理公共事務的事業組織”，行政許可的受托主體限定為“其他行政機關”，行政強制措施的委托則被明令禁止。比較上述三個條文可以發現，無論是權利賦予型的行政許可還是權利負擔型的行政強制措施，其委托條件都比最先規定的行政處罰的委托條件要嚴苛。如此看來，對行政委托似乎又應從狹義上進行理解。綜合來看，在行政實務與相關立法之間，行政委托的界定身處兩難境地。

而今，在國家力求政府職能轉型之際，行政委托作為一種行政權力組織方式和行政任務配置機制越來越活躍于行政實踐中。這一現實使得明晰其內涵以匹配相應的運作規則顯得十分緊迫。同時，我國正積極推進行政程序相關立法，作為行政組織方式之一的行政委托應如何加以規范，也是立法過程中需要直面的問題之一。因此，面對現有行政委托界定無法周全立法與執法兩相矛盾的局面，筆者擬在反思現有相關研究成果的基礎上，結合行政體制改革背景，探究行政委托這一法律制度的最初內涵；擬在回應行政委托“立法—執法”兩難處境的基礎上，界定行政委托的現實內涵，并對行政委托未來走向作理性思考，以此推動形成合乎當前我國行政改革背景的行政委托的運作規則。