- 美國在燃燒
- 美國全國火災(zāi)防控委員會
- 4747字
- 2020-05-22 16:46:04
前言
本報(bào)告的主旨

當(dāng)前,美國最嚴(yán)重的消防安全問題,恰恰就是公眾對消防安全問題漠不關(guān)心、置若罔聞的冷漠態(tài)度。每年,火災(zāi)都會造成慘痛的人員傷亡和巨大的財(cái)產(chǎn)損失,但這絕不能成為我們聽之任之、逆來順受的理由。事實(shí)上,有很多措施——而且通常是非常簡單易行的措施,可以有效預(yù)防火災(zāi)發(fā)生,并大幅減少火災(zāi)損失。
可供本委員會使用的統(tǒng)計(jì)資料極為有限,用“貧瘠”來形容最為貼切。但即便如此,仍然可以粗線條地勾勒出美國的火災(zāi)概況:每年,約有1.2萬名美國人死于火災(zāi),而火災(zāi)破壞和消耗的社會資源則超過110億美元——介于犯罪和產(chǎn)品安全事故之間,已經(jīng)到了駭人的程度。但如此嚴(yán)重的問題,卻至今仍未把美國人從“火災(zāi)與我無關(guān)”(It will never happen to me.)的盲目自信中喚醒。
在本委員會于華盛頓市舉行的聽證會上,一名因玩火釀成火災(zāi)而被嚴(yán)重?zé)齻哪泻⒌母改福辞械仃愂隽嘶馂?zāi)給他們帶來的巨大傷痛:火災(zāi)發(fā)生時(shí)強(qiáng)烈的驚慌恐懼,在急救室外焦灼等待時(shí)的心急如焚,長達(dá)數(shù)周隔離治療期間骨肉分離的內(nèi)心煎熬,植皮整形手術(shù)期間孩子的極度痛苦和無助掙扎,觸目驚心的赫赫傷疤……而這還僅僅只是一個(gè)開始,漫長的后續(xù)治療更是讓人感覺仿佛要跌入無盡深淵。見微知著,這個(gè)孩子及其家庭的遭遇,只是全國每年約30萬火災(zāi)受傷者的縮影,類似的悲劇和痛苦隨時(shí)可能發(fā)生在每個(gè)美國人身上。因此,可以說美國的火災(zāi)形勢十分嚴(yán)峻,解決這一問題已經(jīng)刻不容緩。
經(jīng)過深思熟慮,本委員會發(fā)現(xiàn)了諸多被忽視的消防安全問題——長期以來,美國社會對這些問題或者熟視無睹,或者認(rèn)為根本“無力解決”。顯然,要想修補(bǔ)這些疏漏,并切實(shí)扭轉(zhuǎn)美國社會對消防安全的漠視態(tài)度,聯(lián)邦政府的深度介入必不可少。
我們強(qiáng)烈地感到,火災(zāi)防控工作仍應(yīng)主要是地方事權(quán)[1]。長期以來,地方政府通過制定消防安全法規(guī)、購置消防裝備、維持消防隊(duì)運(yùn)行,一直肩負(fù)著保護(hù)居民免受火災(zāi)危害的主要責(zé)任,今后也仍將如此。相比于聯(lián)邦政府,地方政府更了解本地區(qū)的實(shí)際情況,可以更準(zhǔn)確地把握當(dāng)?shù)氐南腊踩枨蟆1疚瘑T會認(rèn)為,聯(lián)邦政府在消防安全領(lǐng)域的職責(zé)定位,應(yīng)當(dāng)限定在以下方面:向州和地方政府提供技術(shù)與教育培訓(xùn)方面的支持,收集和分析全國的火災(zāi)信息資料,制定易燃材料的強(qiáng)制性法規(guī),圍繞重點(diǎn)問題組織開展技術(shù)研發(fā),并對財(cái)力難以滿足基本消防安全需求的地方給予財(cái)政支持。
上述職責(zé)涉及聯(lián)邦政府[2]的多個(gè)機(jī)構(gòu),本委員會認(rèn)為,有必要在聯(lián)邦政府成立一個(gè)新機(jī)構(gòu),通盤考慮如何應(yīng)對美國的消防安全問題,推動解決那些長期被忽視或者被認(rèn)為“無力解決”的難題。為了更好地在不同層級的政府之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,本委員會建議在住房與城市發(fā)展部[3]組建國家消防管理局(United States Fire Administration),在消防安全領(lǐng)域承擔(dān)起向地方政府提供支持的職責(zé)。國家消防管理局的定位,絕非消防安全領(lǐng)域無所不能的“全能”機(jī)構(gòu),也不是要將目前各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)正在開展的所有技術(shù)研究和專項(xiàng)工作一股腦地加以歸并整合,其職責(zé)和使命應(yīng)當(dāng)是圍繞減少火災(zāi)損失這一核心目標(biāo),向有關(guān)的組織機(jī)構(gòu)提供協(xié)調(diào)支持,使各類消防安全技術(shù)研究和專項(xiàng)工作更加系統(tǒng)化,形成合力,有序推進(jìn)。這一綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立,將有助于更好地發(fā)揮各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在火災(zāi)防控方面的專長和優(yōu)勢。
以下簡要概括了美國面臨的主要消防安全問題,這些問題既是本委員會的研究重點(diǎn),也是國家消防管理局成立之后,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推動乃至直接參與解決的關(guān)鍵問題。
(1)必須更加重視火災(zāi)預(yù)防。消防部門應(yīng)當(dāng)突破只限于滅火、救人的傳統(tǒng)定位,將職能全面擴(kuò)展到火災(zāi)預(yù)防領(lǐng)域,將更多的精力投入到防火工作中,包括對兒童開展消防安全教育,進(jìn)入居民家庭開展防火檢查以提高成年人的消防安全意識,強(qiáng)化防火規(guī)范的執(zhí)行,監(jiān)督建筑工程采取必要的消防安全措施,等等。國家消防管理局應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟蹤、評估上述火災(zāi)預(yù)防工作的實(shí)際效果,了解哪些措施在減少火災(zāi)事故、遏制惡性火災(zāi)方面最為有效。
(2)必須強(qiáng)化消防部門的專業(yè)培訓(xùn)。目前,各地消防部門的專業(yè)培訓(xùn)水平差異很大,良莠不齊。一方面,部分大城市的消防人員接受了極為完善的專業(yè)培訓(xùn);另一方面,很多農(nóng)村地區(qū)的消防人員卻幾乎從未受過任何培訓(xùn)。改進(jìn)消防部門的專業(yè)技能培訓(xùn),有利于提高滅火救援效能、減少消防人員傷亡,對于保障消防部門更好地履行火災(zāi)預(yù)防職能,意義尤為重大。
(3)必須全面開展消防宣傳教育培訓(xùn)。絕大多數(shù)惡性火災(zāi),都是由于對消防安全不關(guān)心、忽視身邊的火災(zāi)危險(xiǎn)等人為疏忽引起的。如果人們能夠接受到消防安全培訓(xùn),就有可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除設(shè)備故障等安全隱患,從而避免很多火災(zāi)的發(fā)生。即使萬一失火,如果人們掌握了基本的滅火和逃生技能,就能夠從容應(yīng)對,很多的火災(zāi)傷亡也同樣可以避免。
(4)必須改進(jìn)建筑設(shè)計(jì)和材料選用,降低生活、工作環(huán)境的火災(zāi)危險(xiǎn)。目前,雖然已經(jīng)針對燃燒火焰的危險(xiǎn)性開展了初步研究,并就部分材料的阻燃性能提出了一些要求,但總體而言,我們對于燃燒產(chǎn)生的煙和有毒氣體危害性的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。具有諷刺意味的是,阻燃材料雖然可以延遲火焰的蔓延傳播,但不完全燃燒又會產(chǎn)生大量致命的濃煙和有毒氣體。為了真正杜絕使用那些具有嚴(yán)重火災(zāi)危險(xiǎn)性的材料和產(chǎn)品,本委員會建議全面推行材料和產(chǎn)品的燃燒性能標(biāo)簽標(biāo)識系統(tǒng)——這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)由消費(fèi)品安全委員會[4]承擔(dān),以保障消費(fèi)者的知情權(quán),讓人們在購買產(chǎn)品時(shí)準(zhǔn)確了解其火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),在設(shè)計(jì)階段,也應(yīng)當(dāng)提前評估新材料、新產(chǎn)品、新建筑可能對使用者和周邊環(huán)境構(gòu)成的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。憑借全面細(xì)致的消防安全效能評估,可以準(zhǔn)確辨識在材料、產(chǎn)品選用和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)存在的消防安全缺陷和火災(zāi)隱患,預(yù)防重大惡性火災(zāi)的發(fā)生。
(5)必須提高建筑物的消防安全水平。所有的高層建筑和人員密集場所,都應(yīng)當(dāng)安裝自動噴水滅火系統(tǒng)。目前,美國還沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施,用以鼓勵(lì)業(yè)主和經(jīng)營者主動安裝消防設(shè)施。很多地方甚至根本沒有制定建筑規(guī)范和防火規(guī)范,很多養(yǎng)老院(nursing home)、殘疾人福利設(shè)施缺少足夠的消防安全保障措施。鑒于大多數(shù)火災(zāi)亡人都發(fā)生在住宅內(nèi),目前最為重要的一項(xiàng)措施,是鼓勵(lì)公眾在住宅內(nèi)安裝能夠早期報(bào)警的火災(zāi)探測器。
(6)必須加強(qiáng)重要領(lǐng)域的技術(shù)研究。目前,有關(guān)火災(zāi)及其燃燒產(chǎn)物的基礎(chǔ)研究嚴(yán)重滯后,已經(jīng)成為阻礙火災(zāi)防控工作取得重大突破的瓶頸性問題,必須盡快在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域取得突破,以全面帶動現(xiàn)代消防技術(shù)裝備、燒傷和煙氣中毒治療、建筑火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的技術(shù)研發(fā)。
為推動解決上述問題,全國火災(zāi)防控委員會在本報(bào)告中向美國公眾和有關(guān)機(jī)構(gòu)提出了一系列的建議。這些建議涉及總統(tǒng)、國會、州和地方政府,以及產(chǎn)業(yè)界、行業(yè)組織和聯(lián)邦政府的有關(guān)機(jī)構(gòu),并特別強(qiáng)調(diào)要設(shè)立國家消防管理局,以承擔(dān)以下重要職責(zé):
(1)開發(fā)綜合性的全國火災(zāi)數(shù)據(jù)系統(tǒng),為研究火災(zāi)規(guī)律和制定防控對策提供支撐。
(2)了解掌握政府和私營部門(private sector)組織開展消防安全研究的情況,促進(jìn)消防科研信息的交流,鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)在那些被長期忽視的領(lǐng)域開展研究工作。
(3)向州和地方政府提供分類撥款[5],支持各地編制綜合性的消防安全規(guī)劃,改善消防裝備,改進(jìn)消防人員的教育培訓(xùn)。
(4)組建國家消防學(xué)院(National Fire Academy),為消防官員提供高級教育培訓(xùn),支持州和地方政府開展消防業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。
(5)努力開展全民消防安全教育。
本委員會還建議,聯(lián)邦政府的其他相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi),推動落實(shí)消防安全措施。如:住房與城市發(fā)展部應(yīng)當(dāng)要求所有由聯(lián)邦政府資助、投保和提供貸款保險(xiǎn)的住房安裝火災(zāi)探測和報(bào)警裝置;衛(wèi)生、教育與福利部[6]應(yīng)當(dāng)擴(kuò)建燒傷專科醫(yī)療機(jī)構(gòu);國家衛(wèi)生研究院[7]應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)有關(guān)燒傷和煙氣中毒的醫(yī)學(xué)研究;農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)村消防工作;國家標(biāo)準(zhǔn)局[8]應(yīng)當(dāng)深入開展有關(guān)消防安全的基礎(chǔ)性工程技術(shù)研究。
如果上述工作能夠得以全面實(shí)施,我們相信,未來美國的火災(zāi)損失每年可以下降5%,并在14年內(nèi)降低到目前水平的一半——僅就火災(zāi)破壞和消耗的社會資源而言,這就意味著每年可以保護(hù)3.5億美元的社會財(cái)富——這是聯(lián)邦政府年度消防安全經(jīng)費(fèi)預(yù)算(1.53億美元)的一倍多(有關(guān)的詳細(xì)分析見第19章)。
本委員會的成員,分別來自消防部門、保險(xiǎn)業(yè)、消防裝備制造廠商、試驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)和其他關(guān)注美國消防安全問題的組織機(jī)構(gòu)。作為專業(yè)人士,我們達(dá)成的一項(xiàng)基本共識就是,只有深入剖析目前美國消防工作存在的問題和缺陷,才能推動聯(lián)邦政府采取切實(shí)有效的火災(zāi)防控措施。
本委員會的多數(shù)成員常年致力于改善美國嚴(yán)峻的消防安全形勢,過去,我們確實(shí)曾對公眾漠視消防安全的態(tài)度習(xí)以為常,但現(xiàn)在,我們堅(jiān)信這是完全可以扭轉(zhuǎn)的。我們也衷心希望,本報(bào)告能夠增強(qiáng)公眾的消防安全意識,從而成為扭轉(zhuǎn)美國火災(zāi)形勢的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
[1] 根據(jù)《美國憲法》,美國作為憲政聯(lián)邦共和制國家,實(shí)行聯(lián)邦、州和地方的三級政府架構(gòu)。《美國憲法》確定了聯(lián)邦政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力(包括州際貿(mào)易、國防、造幣、移民及入籍、與外國簽訂條約等),并對州政府的職權(quán)作了基本規(guī)定;各州有州憲法,確定了地方政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力。地方政府是指市、縣、鎮(zhèn)或?qū)W區(qū)以及特別區(qū)的政府,地方政府不論大小,相互之間沒有隸屬關(guān)系,實(shí)行廣泛的地方自治。——譯者
[2] 根據(jù)《美國憲法》,美國聯(lián)邦政府由立法、行政、司法三個(gè)分支組成,通常所理解的“美國政府”是指聯(lián)邦政府的行政分支,總統(tǒng)是行政分支的最高領(lǐng)導(dǎo)。——譯者
[3] 住房與城市發(fā)展部(Department of Housing and Urban Development)成立于1965年,是美國聯(lián)邦政府的內(nèi)閣級行政部門。主要職責(zé)是制定和執(zhí)行促進(jìn)住房公平的法規(guī)制度,實(shí)施住房抵押保險(xiǎn)、租房補(bǔ)貼、新建和翻建住房補(bǔ)助等住房保障計(jì)劃,為老年、殘疾、低收入和無家可歸者等群體提供基本的住房保障,支持社區(qū)開發(fā)建設(shè),并組織實(shí)施相關(guān)的政策和技術(shù)研究。——譯者
[4] 消費(fèi)品安全委員會(Consumer Product Safety Commission),美國聯(lián)邦政府的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。1967年,針對美國聯(lián)邦政府在產(chǎn)品安全監(jiān)管領(lǐng)域存在的職責(zé)分布碎片化、覆蓋范圍嚴(yán)重不足等問題,美國政府成立全國產(chǎn)品安全委員會(National Commission on Product Safety),研究擴(kuò)大聯(lián)邦政府對產(chǎn)品安全的監(jiān)管范圍。該委員會指出,決定消費(fèi)品安全的根本因素,是生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、加工制造過程中必須切實(shí)承擔(dān)起保障產(chǎn)品質(zhì)量和安全的主體責(zé)任。在該委員會推動下,1972年美國國會通過《消費(fèi)品安全法》,授權(quán)組建了消費(fèi)品安全委員會。——譯者
[5] 分類撥款(bloc grants),指美國聯(lián)邦政府向地方政府提供的援助撥款,只對款項(xiàng)用途提出原則性的要求,不具體指明接受者使用該款項(xiàng)的細(xì)目,以便于地方政府結(jié)合本地實(shí)際,采取靈活的支出模式。這一撥款方式的缺陷是,難以對資金使用效果進(jìn)行績效評價(jià)。與之相對的是“專項(xiàng)撥款”(grants),即聯(lián)邦政府向地方政府提供援助撥款時(shí),對款項(xiàng)用途和具體項(xiàng)目予以明確限定。20世紀(jì)60年代末,尼克松總統(tǒng)認(rèn)為由于長期施行羅斯福總統(tǒng)的“新政”,聯(lián)邦政府已經(jīng)成為一個(gè)龐大而低效的官僚機(jī)構(gòu)。1969年8月8日,尼克松在全國廣播電視講話中正式提出“還政于州”“還權(quán)于民”的“新聯(lián)邦主義”(New Federalism),主旨是把一部分權(quán)力、資金、責(zé)任從聯(lián)邦政府分流給州和地方政府,以加強(qiáng)州和地方在解決各種經(jīng)濟(jì)和社會問題中的作用。“新聯(lián)邦主義”的主要政策工具,就是大幅度增加向地方政府提供的分類撥款額度。——譯者
[6] 衛(wèi)生、教育與福利部(Department of Health, Education, and Welfare),成立于1953年,美國聯(lián)邦政府的內(nèi)閣級行政部門。1979年拆分為教育部(Department of Education)和衛(wèi)生與公眾服務(wù)部(Department of Health and Human Services)。——譯者
[7] 國家衛(wèi)生研究院(National Institutes of Health),成立于1887年,目前隸屬于衛(wèi)生與公眾服務(wù)部,是美國聯(lián)邦政府在生物醫(yī)學(xué)和衛(wèi)生領(lǐng)域的主要研究機(jī)構(gòu),除自身承擔(dān)一部分研究項(xiàng)目外,還負(fù)責(zé)向其他研究機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)支持。——譯者
[8] 國家標(biāo)準(zhǔn)局(National Bureau of Standards, NBS),成立于1901年,美國聯(lián)邦政府商務(wù)部的下屬機(jī)構(gòu),主要職責(zé)是確定美國的度量衡標(biāo)準(zhǔn),制定工業(yè)制造、商業(yè)服務(wù)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并參與建筑防火、結(jié)構(gòu)抗震等技術(shù)研究,同時(shí)也是美國的國家標(biāo)準(zhǔn)度量衡實(shí)驗(yàn)室。前身是1830年成立的財(cái)政部度量衡標(biāo)準(zhǔn)辦公室(Office of Standard Weights and Measures)。1988年,改組為國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院(National Institute of Standards and Technology, NIST)。——譯者
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