第二節 土地整理及明晰產權

清代，地方官府曾組織對民間房地產施行勘丈、清理產權，業主根據清理結果照章交納契稅，憑契管業，相沿成習。到清末因政局動蕩，地方行政管理混亂，產權變更日趨頻繁，又久理不清，致地籍混亂，權屬不清。辛亥革命后，四川陷入軍閥混戰的亂局，土地管理更為混亂，當時曾任市政府官員的但永志先生就曾指出：“本市多年在防區政治之下，政府不但不清理土地產權，而且為了增加收入，還種下不少糾紛的根源。例如過去清理官公產，名為清理，其實任意標賣。甚至預印空白官契，不慎流傳民間。到了今天，遂錯雜不可究詰。同時，本省辦理稅契，一向也只是以收入為目的，但求業主持契投稅，不問是否朦清，有無糾紛，又不追驗老契，結果有官契的不一定是真業主，官契僅僅成了納稅的憑證，而不能作為產權的確實證明。在這種紛亂的情形下，試問從何解決土地使用問題！所以，確定產權，仍是本市土地整理工作所首先要做到的。”進行城市土地登記，從而確定產權成為民國時期成都市第一次土地整理所進行的主要工作。

1939年，成都市政府成立地政科，作為全市土地整理工作的主管機構。于當年頒發了《成都市土地整理條例》，并通過《成都市政府周報》進行關于土地整理工作的宣傳動員。1940年初設立土地測量隊，3月開始辦理戶地清丈和地籍調查。本次清丈的主要內容除每丘土地的位置、形狀、四至、土地的長寬及面積、土地類別、地目、地質等基本信息外，還包括土地所有情況，業主姓名及住址、土地的租佃情況、佃戶姓名住址，以及土地等級和土地價格等信息。

在專為此項工作制定的《成都市土地覆丈規則》中，對此次清丈之程序和注意事項做了明確說明：“在具體的清丈測量方法上則采用了圖根測量、小三角測量、水平測量、地形測量等清丈測量方法，先對成都市區的土地進行了分區分界的劃分，再依街分界，分段逐戶地進行測量工作。經過近一年的工作，1941年，完成了城區土地測量，繪制五百分之一宗地圖175幅，計有業權9675起，土地26390畝。1942年又完成了成都市郊區土地測量，繪制千分之一宗地圖152幅，計有業權7427起，土地面積18421畝。通過土地清丈求積，全市土地總面積共計劃處4811畝。其中，房基地23500畝，占52.44%；城垣323畝，占0.72%；道路3052畝，占6.81%；水域1039畝，占2.32%；田地13189畝，占29.43%；其他地產3708畝，占8.28%。”

在此次的清丈中，測得的成都市市區界址為：“接東至一洞橋，東南至兵工廠，南至衣冠廟，西南至送仙橋，西至犀角河，西北至煙碼頭，北至平橋子，東北至猛追灣。成都市擴區以后，市、縣分界，東與華陽縣相連，西與成都縣接壤。”為下一步進行土地登記工作奠定了基礎。

民國時期以地籍為主的土地登記，把房產視為改良物，無四界平面圖，房產交易較頻繁，業主又多用堂名、化名，不能真實反映權屬關系的狀況，存在很多問題。而成都市縣劃界不清的問題又引致公私地權屬不清，公地被侵占的情況，加之長期以來民間城市土地使用情況混亂，多有因土地權屬、面積、界線及租佃等問題混亂而導致的糾紛。

1940年4月，遷渝后的國民政府為加強對土地權屬的管理，申明土地登記目的系確定業主產權，解除積年糾紛，并平均人民負擔，清除各類積弊。同時為抗戰籌措經費，決定對城市進行土地整理，成都被劃入首批進行土地整理的城市。為此，專門成立成都土地整理處，頒布《成都市土地登記實施辦法》和《成都市土地登記施行細則》，確定土地登記范圍為市區內的所有水陸及天然資源，公有土地由主管單位申請登記，私有土地由業主申請登記。土地登記的內容除所有權外，還有地役權、地上權、抵押權、永佃權和典權五種。

由于之前進行的土地清丈工作已為進行土地登記奠定了基礎，1941年2月，成都市第一次土地登記工作正式開始，登記工作的辦公地點設在成都市土地整理處辦公室，地址位于春熙中路四川省財政廳大院內。為保障工作的順利開展，除完成土地清丈外，成都土地整理處還通過張貼布告、召開保長會、登報通告等多種方式宣傳土地登記工作的意義，并做好群眾動員、人員培訓等前期準備工作。本次土地登記還采取了限期完成的方式，在完成了土地清丈的鄉鎮分期分批進行登記，每一鄉鎮限期一月完成，對逾期不來登記的加收登記費，超期三個月不來登記者，即會將其土地作為無主地收歸公有。這些辦法充分保障了土地登記工作能高效有序地進行。

成都市政府頒布的《成都市土地登記施行細則》（具體內容參見附錄三），從土地所有權登記、土地他項權登記、土地變更登記和涉外土地登記四個方面對此次土地登記進行了全面的規定，對于此次土地登記的范圍、具體程序，細則中的規定則更為周詳。圖2－1以流程圖的形式對此次土地登記的具體流程予以簡要說明。

1943年，城區土地所有權登記、轉移變更登記基本完成，同時頒發《土地所有權狀》，辦理他項權利登記，包括地上權、永佃權、地役權、典權、抵押權等5種權利，頒發《他項權利證明書》。通過進行房地產的所有權登記，對房屋建筑等地上定著物進行測量、清丈、估價，記入《土地所有權狀》，再經地政部門查核登記、檢驗稅印后，憑證管業。

1945年6月，繼續辦理市郊土地所有權登記。對市郊土地部分征收田賦，免征兩稅，未發權狀。1948年，有關部門初步理順了全市44811畝土地所有權的權屬關系；其中私有土地35522畝（包括外國教會及外國人租占土地915畝），占79.27%；公有土地9289畝，占20.73%。城區的土地、房屋分別按四川省、成都市兩級征收地價稅和建筑改良物稅的規定，除城墻、道路、廣場、水域等公有土地外，應征地價稅的私有土地面積為18944平方米。私有房屋577.73萬平方米，其中除自住外，應征收建筑改良物稅的房屋為360.71萬平方米。市郊因征收田賦兩稅均免。城區私有土地、房屋分別占其總面積的71.78%和91.19%。

經過土地清丈、所有權登記，為城區下一步征收地價稅和建筑改良物稅奠定了基礎，同時也開始建立起以土地為主，包括房屋在內的產權管理制度。