前言

教育始終是重要的公共政策話題，1983年至2013年30年間，眾多教育政策的出臺、教育政策變遷的推動，離不開人大代表和政協委員的積極參與，他們作為群眾和決策層之間的紐帶建言獻策。習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告中指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”，“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”。可見全國兩會的重要地位和作用。《誰為教育發聲》所分析的，正是那些處于群眾和決策層之間的人們——兩會代表及委員（及新聞媒體）——對于教育問題的參與。

兩會議案/提案對于推動教育政策的發展起到了重要的作用。然而，是誰在關注教育的發展，并為其不斷呼吁？兩會議案/提案和教育政策之間呈現怎樣的關聯？不同身份的發聲者所關注的教育議題有怎樣的特點？在不同的時代和政策背景下，兩會呼聲又呈現怎樣的特點？這些是本書關心的問題。

本書主要對六屆全國人大一次會議至十二屆全國人大一次會議（1983年至2013年）議案和全國政協六屆一次會議至十一屆五次會議（1983年至2012年）的提案，以及2003年至2016年上海市政協提案、新聞媒體的發聲進行研究。本書收納了13篇文章，對教育類兩會議案/提案參與的整體特征、不同發聲者的多元化呼聲、不同時代和政策背景下的呼聲等問題進行探討，大致勾勒出30年來教育法律和政策出臺過程中的兩會參與特點。

人大議案和政協提案都是表達提出者訴求的正式文件，二者普遍具有相似周期，對于同一問題的議案/提案數量經常在同時段上揚或下跌。然而，議案和提案在法律約束力、提出門檻、話題內容等方面都有較大差異。旨在推動教育立法的人大議案，須由一個代表團或者30名以上的代表聯名提出，議案被立案后，則要求承辦機關必須辦理，并向大會或其常委會報告辦理情況。即使沒有被審議通過，議案也會引起有關部門和社會公眾的高度重視，利于問題的解決。所以，議案的題目往往是更為概括性和宏觀的訴求。全國政協并不像全國人大一樣具有立法功能，故而政協提案受到的約束相對較小，包括個人、個人聯名、黨派、小組，以及專門委員會在內，都可以提出提案。經審查立案的提案，根據其內容和有關單位的職責分工確定承辦單位并送交給有關單位。政協提案的主題著眼點往往更為具體、微觀和靈活，很多提案在題目中就提出了細致而明確的要求。故而，將人大議案和政協提案加以對比，能夠更加充分地反映兩會代表的公共政策參與的全貌。

兩會議案/提案和教育政策之間呈現怎樣的關聯？具體觀察兩會議案/提案的特征，可以發現，普遍來講，一項政策出臺前，早就有相應的提案出現。例如，雖然農村義務教育免費的政策在2005年底才出臺，而義務教育免費的相關政協提案早在20年前就已被提出。中央層面對于推進教育教學改革、實行素質教育的首個正式文件于1999年6月頒布，而直接呼吁推行“素質教育”的政協提案則早在1990年時便首次出現。可見，在大部分重大教育政策出臺很久之前，兩會中就出現了相關呼聲，盡管這些歷史的先聲往往是零星的。

然而，關于義務教育、民辦教育、高等教育財政、教育教學改革、教師待遇等教育政策制度變遷和兩會提案議案的案例都表明，對于很多重大教育政策來說，臨近出臺前的時段，往往伴隨著相關提案的高峰。例如，關于免費義務教育的提案在2000年至2005年飆升，6年間共有24件呼吁義務教育免費的政協提案（參見伍銀多、劉璟《2000～2007年義務教育政策形成過程中的兩會提案特點》）；2002年《民辦教育促進法》出臺前迎來了民辦教育相關的兩會呼聲的明顯上揚（參見王江璐《與民間辦學相關的人大議案和政協提案的特點分析》）；1993年《教師法》頒布前，也出現了大量關于《教師法》的議案（參見王江璐、馮昕瑞《義務教育教師工資制度改革中教師待遇相關兩會呼聲變遷》）；1999年國務院出臺素質教育文件前，教育教學改革的提案迅速上揚（參見馮昕瑞《全國政協提案中教學過程改革和高考招生改革呼聲的一致與分化》）；2008年至2010年，形成了關于化解高校債務負擔和增加對地方普通院校支持的提案的高潮，直到2010年至2012年期間，針對非重點高校的專項資金政策、“2011計劃”和生均經費政策陸續出臺后，才使得相關提案數量逐漸減少（參見張文玉、王江璐《高等教育財政問題在政協提案中的特點分析》）。除了全國兩會議案/提案中有此規律，地方層面的政協提案也有此規律。例如，當上海市主動出臺關于民辦中小學、民辦非學歷教育機構的政策時，無論是支持性政策還是限制性政策，上海市政協提案與官方政策意圖都有較多呼應（參見王江璐《上海市民間辦學的政策演變與政協提案的特點分析——基于2003～2016年的數據》）。

全國人大代表和全國政協委員對推進教育政策的出臺功不可沒。這些在教育政策變遷過程中積極發聲的代表/委員的身份背景是怎樣的？不同身份的代表/委員對于重要教育問題的態度呈現怎樣的特點？

更加細致地觀察可以發現，30年來，對教育問題發聲的兩會代表/委員的發聲行為，身份特征，所屬領域、黨派和省份等，都呈現了多元化的特征。早期（第六、第七屆人大代表）提出教育類議案的代表主要為來自行政系統和事業單位的共產黨員，而后逐漸演變為由多個領域的共產黨員和民主黨派人士、無黨派人士同臺建議的局面；議案也從早期由部分省份主導提出，到有更多的省份參與。1990年代中前期，在中央直屬單位就職的代表主導了議案高峰年的出現，之后在地方單位就職的代表表現更為積極。出身于教育系統的代表所提出的議案占比總體上在逐漸降低，在高峰年占據的議案份額也在不斷下降。在第九屆全國人大前后，來自高等教育系統或教育行政系統的代表起到了主要的作用，但自第十屆全國人大以后，更多的出身于基礎教育系統的代表參與到了提案之中。第十、第十一屆人大以來，議案代表有重新向事業單位和行政系統集中的趨勢。企業單位代表占比重新上升，也是近兩屆人大以來的新變化（參見伍銀多《全國人大教育類議案特點考察》）。

在重要教育政策出臺前后的提案高峰階段，代表的來源結構尤為多元。伍銀多和劉璟在《2000～2007年義務教育政策形成過程中的兩會議案提案特點》一文中，以義務教育政策為例進行研究，發現在2005年義務教育經費保障新機制的出臺和2006年《義務教育法》的修訂的時段，人大和政協均出現了一波提出與義務教育相關議案/提案的明顯高峰。在高峰期間，大量的來自教育系統以外的代表和委員參與到了議案/提案之中，然而在高峰年份后迅速退出了兩會中的相關討論。他們的身份更多的是共產黨員（而非民主黨派人士或無黨派人士），且更可能是來自平時不怎么提出議案/提案的省份。

如果關注不同身份的代表/委員的發聲特點，可以發現不同背景的代表/委員關注的問題有所差異。例如，對教育支出與財政收支“掛鉤”的“三個增長、兩個比例提高”的相關提案的分析表明，提出“掛鉤”案的代表絕大多數來自教育系統。伴隨著教育財政投入的“掛鉤”從“各級政府教育財政撥款增長應高于財政經常性收入增長”的掛鉤轉變為“財政性教育投入達到國民生產總值的4%”的掛鉤，就職于中央直屬單位的代表的比例的不斷提高。在地方所屬單位就職的代表尤其對4%政策缺乏興趣（參見伍銀多《全國政協教育財政掛鉤提案的特點分析》）。對于中職教育的政協提案來說，在地方所屬單位就職的委員的參與最為積極，占到全部相關提案的50%。而來自東部、中部、西部的委員對于該問題的參與特征并不相同。在西部地區，無論是在地方所屬單位就職的委員、在教育系統就職的委員還是各黨派之間，都對中職教育的訴求有較高的地區一致性，即增加對中職的財政支持力度。然而，東部地區的委員并不存在對于中職教育訴求的共識（參見趙曉堃《中等職業教育政策議程設置中的政協提案參與研究》）。

這樣的特點不僅體現在兩會代表/委員對教育問題的發聲上，也可以在新聞媒體對高校自主權的報道中觀測到，不同屬性的媒體所關注的問題呈現較強的差異性。例如，地方媒體對于招生自主權方面的關注程度越來越高；而《中國教育報》等與國家教育行政部門關系更為密切的媒體，則對于學科專業設置自主權的關注度最高。對于信息源的網絡分析也表明，近年來，《中國教育報》的網絡與其他群體的聯系相對較小（參見于洋、馮昕瑞：《我國高校自主權的“發聲”機制研究——對新聞文本的內容分析》）。

在不同的宏觀背景和教育財政政策取向下，教育的發聲呈現了怎樣的特點？本書展示了一些重要教育議題的呼聲變遷及其特點。

需要指出的是，并不是所有的中央政策的出臺前后，都會伴隨兩會議案/提案中相應的熱烈反應。對于擴大高校自主權、以法律法規的形式規定宏觀教育財政公共支出政策等方面，雖然相關政策數次出臺，但相關提案卻寥寥無幾。例如，20世紀80年代中期出臺一系列文件要求擴大高校的辦學自主權，并在90年代初期形成了國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的高校財政體制。但是，在政協提案中，關于要求擴大高等教育自主權以及多渠道籌資的相關提案非常有限，即使在兩項政策開始推行的1980年代，兩會相關提案分別只有4件和5件（參見張文玉、王江璐《高等教育財政問題在政協提案中的特點分析》）。在2003年后，高校自主招生的相關文件也陸續出臺，雖然呼吁教育教學改革的提案增加，然而卻鮮有政協委員直接呼吁加強高校自主招生（參見馮昕瑞《全國政協提案中教學過程改革和高考招生改革呼聲的一致與分化》）。在教育財政方面，強調公共教育經費“三個增長、兩個比例提高”或“占GDP的4%”的“掛鉤”類政策，相關提案也數量很少，在多數年份僅有1～2件（參見伍銀多《全國政協教育財政掛鉤提案的特點分析》）。

總體來說，加大教育財政投入方面的訴求在財權和管理體制上移中央時更為強烈。例如，縱觀30年來義務教育和高等教育教師待遇相關提案，在財政責任向中央轉移、教師工資標準更為集中的時期，教師待遇的呼聲更為強烈（參見馮昕瑞、王江璐《義務教育與高等教育教師待遇政協提案變遷邏輯》）。可以發現，在1993年職級工資改革前，在教師工資標準向中央集權、學校不擁有靈活發放津補貼的權限時，提案中會出現更多關于增設和提高教師津補貼標準、解決高校教師年齡結構“斷層”等問題的建議。在20世紀90年代中后期至21世紀初義務教育教師工資管控權限下放的時期，教師待遇相關的提案也相對較少。2001年起，中央對義務教育階段地方教師工資的負擔力度逐步增加，政協提案中關于義務教育教師待遇方面的呼聲由冰點逐漸回暖。2006年后，義務教育階段中央財政對教師工資的轉移支付不斷增強，并在之后進行教師績效工資制改革，中央加大對地方津補貼政策的清理，教師工資和學校收入能力脫鉤。在此背景下，政協委員對增設義務教育教師各類津補貼和待遇保障的呼聲高漲。對于高等教育來說，幾十年來高校的財政自主權隨著時間的推移而增加，然而隨著“211工程”、“985工程”在1990年代中后期的建立，納入國家工程項目內的高校得到了更多的政府資助，相關委員也對教師待遇問題有更多發聲。

近年來，對教育公平、平等權利的呼聲愈發強烈，這在民辦教育、高等教育、教育教學改革等領域，都有所體現。

例如，對于民辦教育提案來說，20世紀80年代到90年代初期的提案主要圍繞著社會集資和籌措經費、爭取辦學權力。在1997年《社會力量辦學條例》出臺后，大量出現要求出臺法律和各項政策以支持民辦教育的提案。2002年《民辦教育促進法》出臺后，人大議案呼聲更多地要求給予民辦教育更多“財政扶持”，以及民辦和公辦學校及教師的平等權利；而政協提案則以加強對民辦教育管制、規范化的政策導向等內容為主，在十七大后，要求民辦和公辦同等權利的呼聲出現（參見王江璐《從“合理回報”到“分類管理”：兩會中民辦教育政策制定的焦點變遷》）

高等教育財政的政協提案也有較強的“公平性”問題的呼聲。90年代中后期，精英高校在“211工程”、“985工程”的支持下獲得大量的財政撥款，而非重點高校則不能獲得相關經費，高校兩極分化趨勢日益明顯，2000年起，開始有愈來愈多的提案指出高等教育公平性的問題，要求增加對非重點高校投入。直到2010年前后政策陸續出臺，相關提案才有所下降（參見張文玉、王江璐：《高等教育財政政策的演進邏輯（1983～2012年）——基于中央與地方關系的分析》）。

觀察教育教學改革相關的提案，也可以發現近年來對于教育公平的呼聲對招考改革的提案形成了微妙的影響。1990年代末期，“素質教育”和高考改革成為國家層面的戰略政策時，提案數目達到高峰。進入21世紀后，隨著自主招生、分省命題等招生考試方面的分權化改革的推進，招考改革和課程改革方面的提案進一步走高。然而，在十七大后，非戶籍人口高考、農村和中西部貧困地區考生錄取率等教育公平性問題越來越多地出現在政協提案和國家政策中，課程改革相關提案依舊走高，然而招考改革開始向著“公平性”方向轉變，招考改革相關提案較課程改革提案有所回落（參見馮昕瑞《全國政協提案中教學過程改革和高考招生改革呼聲的一致與分化》）。

對于教師待遇相關議案來說，教師與公務員的平等權利問題也愈發凸顯。人大代表在1993年《教師法》修訂時發出教師與公務員待遇“掛鉤”的呼聲，并最終入法；2006年后，部分人大代表更進一步，提出將教師列為“教育公務員”的訴求，進一步加強對教師和公務員平等權利的訴求，雖然并未寫入法律中，然而卻在2018年中共中央、國務院出臺的政策中有所回應，要求“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”、“核定績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平”（參見王江璐、馮昕瑞：《義務教育教師工資制度改革中教師待遇相關兩會呼聲變遷》）。

雖然在文章中對上述教育發聲的特征提供了一些解釋，然而對于其背后的原因，本書的研究還較為初步，尚需進行更嚴謹翔實的實證。需要指出的是，本書的研究所使用的兩會議案/提案的數據庫包含了歷年的議案/提案的標題信息、提案者的姓名、聯名人數、所屬省份等基本信息，而不含議案/提案中具體的內容。由于議案/提案數目眾多，在進行分類統計分析時，我們所篩選的標準是標題所包含的信息，僅在條件允許下查閱了個別重要的議案/提案的全文內容。這樣的方式允許我們對大量的兩會發聲進行梳理，然而也必然造成了一些信息的遺漏。

然而，我們希望的是，通過本書拋磚引玉，可以讓讀者感覺到人大和政協的呼聲具有極強的多元性和前導性，在不同時代的特征下呈現令人深思的特點和規律。這些發現也許能為其他研究者加深對中國公共政策參與的理解提供一些借鑒。