第二章　地方政府依申請信息公開探討

第一節(jié)　核心概念操作化

“The more closely we are watched，The better we behave”，這是英國功利主義哲學(xué)家杰里米·邊沁（Jeremy Bentham）對政府信息公開價(jià)值的經(jīng)典論述。政府信息公開對于民主和法治建設(shè)具有重要意義，越來越多的國家對政府信息公開進(jìn)行立法。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自2008年實(shí)施以來，已歷經(jīng)實(shí)踐近10年。通過對我國29省市2009—2014年政府信息依申請公開進(jìn)行定量研究，以期發(fā)現(xiàn)我國政府信息依申請公開存在的問題，為完善政府信息依申請公開提供建議。

一、研究背景

政府信息公開的價(jià)值已被相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者進(jìn)行了廣泛而深入的研究，有學(xué)者認(rèn)為政府信息的有效公開可以減少腐敗（Reinikka，2004；Bertot，2007；Hameed，2005；蔣錄全，2004），增強(qiáng)政府責(zé)任（Relly，2010；陸幸福，2013），提升政府公信力（Grigorescu，2003），提高公共資源配置效率（Heald，2003）等。

政府信息公開在形式上分為兩種，即主動(dòng)公開和依申請公開。《條例》對依申請公開政府信息的定義是“公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息”。雖然依申請公開在數(shù)量上占有很小的比例，但它有著比主動(dòng)公開更高的地位，對于保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)更有價(jià)值。

王錫鋅認(rèn)為：“‘主動(dòng)公開’是一種具有權(quán)力性質(zhì)的、自上而下的滿足方式，而在‘依申請公開’環(huán)節(jié)，公民是權(quán)利主體，政府在其中承擔(dān)著實(shí)實(shí)在在的義務(wù)”。還有學(xué)者認(rèn)為“依申請公開制度是政府信息公開制度的核心。依申請公開制度的價(jià)值在于一旦主動(dòng)公開做得不好，該公開的未公開，公眾還可以通過依申請公開制度尋求獲取信息”（呂艷濱，2012）；“如果民眾沒有申請政府公開信息的權(quán)利，那么政府信息之公開與否將完全由政府自身決定，民眾只能被動(dòng)接受，所謂透明政府之構(gòu)建便無從談起”（陸幸福，2013）。

國內(nèi)針對政府信息公開的研究多關(guān)注主動(dòng)公開的問題，少有特別針對政府信息依申請公開的研究。在針對政府信息依申請公開的研究中，多是通過定性和規(guī)范研究的方法研究政府信息依申請公開的價(jià)值和問題，少有定量和實(shí)證研究。僅有的幾篇針對政府信息依申請公開問題的定量研究中，多囿于對某一特定省市或者某一特定年份的研究，難以從整體上把握我國地方政府信息依申請公開的整體情況、時(shí)間上的變化趨勢和空間上的區(qū)域差異。因而我們選擇從整體層面、時(shí)間維度、空間維度三個(gè)方面對我國29個(gè)省市⁽¹⁾2009—2014年政府信息依申請公開問題進(jìn)行定量研究。

二、“政府信息依申請公開”概念操作化

我們認(rèn)為可以從六個(gè)方面來測度政府信息依申請公開。第一，申請者主體資格限制⁽²⁾，即公民申請政府信息是否需要附加條件。第二，信息公開申請數(shù)量，包括信息公開申請總量和人均申請數(shù)量，該指標(biāo)能夠反映公民的政府信息需求強(qiáng)度。第三，信息公開申請渠道結(jié)構(gòu)，目前信息公開常用的申請渠道包含網(wǎng)絡(luò)申請、當(dāng)面申請、信函及傳真申請。第四，政府信息依申請公開率⁽³⁾，該指標(biāo)能夠反映公民和法人申請政府信息公開的成功率。第五，拒絕公開所申請信息的理由，是因?yàn)樗暾埿畔⑹前踩婷茴惖男畔⒍挥韫_，還是因?yàn)樯暾埐灰?guī)范而導(dǎo)致的無法公開。前者我們稱之為事實(shí)性理由⁽⁴⁾，后者我們稱之為操作性理由⁽⁵⁾。第六，由于政府信息依申請公開而導(dǎo)致的行政復(fù)議和行政訴訟情況。我們將行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)量之和稱之為申訴量，申訴量與申請數(shù)量之比稱之為申訴率。使用申訴量和申訴率來反映公民對政府信息依申請公開的不滿意程度。測度政府信息依申請公開的部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于各省市發(fā)布的《政府信息公開工作報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）。各省市的《報(bào)告》都在每年3月份發(fā)布，介紹本省市各級(jí)行政機(jī)關(guān)（縣級(jí)以上）及其組成部門信息公開的情況。另外，申請人主體資格限制的數(shù)據(jù)來自于對信息公開申請書的統(tǒng)計(jì)分析，各省市信息公開申請書上都寫明了公民和法人是否需要提供申請理由以及身份證復(fù)印件、營業(yè)執(zhí)照等證明材料。