2.4?新中國成立以來的演變

新中國成立以來，中國政府治理體制發生了一系列重要變化，在不同層面上對傳統的屬地化行政發包制進行了程度不同的改造。在計劃經濟時期，最引人注目的一個變化是眾多中央垂直管理部門的出現，中央垂直管理和傳統的屬地管理模式相結合形成了條塊管理的新格局。上世紀50年代初，中國采取“一邊倒”的戰略，全面模仿蘇聯模式，政府對經濟活動的管理強調中央各部委的直接計劃管理，形成以“條條”為主的經濟管理體制。全國大型國營企業均由中央工業部門直接領導，地方和企業的基本建設計劃絕大部分由中央部委集中統一管理，主要物質的分配權和定價權、勞動力配置和工資水平的決定等等也都是由中央集中控制。發生這些變化的原因不難理解，新中國成立之初計劃經濟體制的確立和迅速工業化的目標勢必加強中央對經濟和社會事務的計劃控制，如能源、原材料、鋼材的計劃調配，工業產品跨地域生產和銷售，人員異地調動等等。地域之間的人、財、物的頻繁流動需要有中央機構管理跨地域事務，而傳統的純粹屬地發包模式根本無法滿足這些新的要求。

為了加強對農業、農村和農民的管理，最大限度地控制農業剩余，使之為大規模工業化服務，基層政府的建制從傳統的縣延伸到鄉鎮一級，鄉鎮干部列入政府的正式編制，由上級任命。由于全國鄉鎮干部的數目太多，古代一直沿襲下來的朝廷任命所有正式官員的傳統自然不可能再繼續下去了。新中國成立后縣鄉基層干部不由中央任命，而是由省級政府任命，實行下管兩級的人事管理模式。[19]國家政權下沉到鄉鎮一級，極大地加強了國家對農村經濟社會資源的動員能力和汲取能力。

與此同時，新中國成立之后的政府間關系還加入了極為獨特的黨政關系，貫徹“黨管干部”的基本原則。政府部門的權力高度集中于黨委，黨委實行“一元化”領導。黨政干部的觀念和行為受到黨的意識形態和組織路線的深刻影響。

然而，上述三個方面的重要變化并沒有徹底改變中國政府治理的傳統模式。相反，屬地化行政發包制的一些核心特征仍然被新中國承襲下來了，并和上述三個方面的發展形成有趣的互動、耦合和演化，使得新體制的方方面面都被烙上了舊體制的深刻印記。

從各級政府行政管理的事項范圍來看，除了國防和外交之外，中央政府與省、地級市、縣非常相似，地方政府的事權幾乎是中央政府的翻版，仍然是一個層層重疊的設計架構。政府間事權的劃分不是按照公共產品的外溢范圍（全國性還是地方性公共產品）、而是根據行政隸屬關系和屬地原則進行人為切割和分解。上級政府與下級政府之間的分工很少，基層政府分擔了絕大多數的行政、經濟和社會管理事務的具體執行。[20]這就是所謂“上下對口”“上下一般粗”的特征。從這些方面看，新中國的政府間關系仍然具有濃厚的行政發包制的色彩。而新中國成立之后實行下管兩級的人事制度，允許地方政府任命某些層級的干部，以及在鄉鎮一級建立基層政府，事實上進一步加強了行政逐級發包的性質。

在中央和地方的行政權分配中，中央負責制定大政方針，但中央制定的這些國家層面的戰略和政策絕大部分是由下級政府具體實施，即“大權獨攬，小權分散”。中央保留重大決策權、否決權和干預權，但事權下放，下級政府擁有大量的自由裁量權。中央統攝重要的人事權，上級控制的人事權主要體現在對直接的下一級，而不是對所有的官員。中央每次提出重大經濟和社會發展目標和戰略之后，各級地方政府都要層層傳達和部署，戰略目標也不斷被分解下達。在這個過程中，各級地方政府被賦予了相當的自主性去實施上級的任務和目標，如果把各級地方政府基于自由裁量權而進行的“創造性”實踐（既有積極意義上的政策變通和制度創新，也有消極意義上的應付和走形式）包括在內，則更是如此。

即使在最強調權力集中和全局協調的經濟計劃方面，行政發包的色彩也是明顯的。中央制定全國的經濟計劃，通常擬定一個初步輪廓，確定一些控制數字，然后交給各部門、各省市編制自己的規劃，然后由中央匯總平衡（薄一波，1991，第290頁）。省一級又進一步向下分解，同時謀求在本省范圍的計劃平衡。由于中國一直缺乏專業統計和計劃人員，經濟計劃的覆蓋面和精確度無法和蘇聯老大哥相比，全國性的計劃其實是每個部門和省區力圖尋求自我平衡的過程，有時甚至不得不允許企業通過灰色市場去購買所需的原材料。所以中國的計劃經濟一直就具有中央計劃和地方計劃相結合的特征，計劃制定過程更像是將計劃指標層層分解、層層分包的過程。

古代傳統的屬地化分級管理模式也以一種“路徑依賴”的方式得以延續，而且還有新的發展。新中國成立以后中央和地方的關系由傳統的塊塊管理演變成“條塊結合，以塊為主”：塊塊管“人、財、物”，而垂直部門重要負責“業務指導”，這與蘇聯強調條條管理的U型結構相區別。在過去很長時間里，中央垂直部門在地方的分支機構仍然在人事和財政上由地方政府支配，中央條條部門并沒有一個從上到下的獨立執行機構，即編制、人事和財務完全與地方獨立的機構，這使得中央要做任何事情都必須得到地方政府的配合。1958—1976年間中央和地方之間經歷的幾次放權與收權運動都是在屬地和行政隸屬關系的范圍內進行的。

中國在50年代初引入蘇聯高度集權的經濟管理模式，將行政集權與經濟集權相結合，是對政府間關系的一次重大調整。但這種移植體制在中國經歷了短暫的實驗之后，很快就與中國傳統的屬地管理模式發生了嚴重的沖突。沖突的根源是經濟計劃所要求的垂直管理和整齊劃一與中國屬地化行政發包制度所需的“各自為政”和“因地制宜”之間的矛盾。1956年毛澤東論“十大關系”其實就是在傳統體制與外來體制之間產生沖突的背景下提出的。毛澤東在《論十大關系》中批評了蘇聯的過度集中的計劃體制，提出要調動中央和地方“兩個積極性”的問題。新中國成立以后第一次大規模的權力下放運動由此啟動，體現了中國傳統屬地化分級管理模式的頑強力量。之后中央和地方的關系幾經調整，但地方分權化成了主旋律。

計劃經濟時期政府間財政關系也很好地體現了從集權到分權的變化，并非像人們普遍認為的那樣一直維持“統收統支”的集權體制。[21]50年代初新中國建立了全國統一的財政體制，中央集中了全國大部分的財政收入，并對地方財政支出進行集中管理。從1954年開始，統收統支的體制逐漸被打破，財政包干的因素被引入。到了1958年，伴隨著中央向地方政府大規模分權和地方工業的興起，財政體制也進一步走向分權化?！按筌S進”造成的經濟混亂局面致使中央決定收權，重新回到集中管理。70年代初中國又開始了新一輪大規模的地方分權，地方財政支出占全國財政支出的比例不斷上升，1978年已經接近52.6%。70年代后期中央已經開始了財政包干制的試點改革。從這些方面看，中國的財政體制即使在計劃經濟時期已經呈現高度分權的特征，與計劃、投資、物質分配等方面的分權化相一致。當時各種包干形式的制度也時有出現，如基建大包干、財政包干等等。

在微觀層面上，屬地管理和行政發包進行了奇妙的組合和發展，形成了獨具中國特色的組織單元，這就是城市的單位制和農村的人民公社。城市居民生活在各類行政、企業、事業單位里，即使無業在家的待業青年也屬于街道居民委員會管理；廣大的農民則被組織在政社合一的人民公社體制之下。我們一般把國家行政機關、學校、社會團體和公有制企業等都統稱為“單位”，幾乎所有的城市居民都隸屬于某個相對獨立的單位組織。[22]

單位制有兩個非常鮮明的特征：首先，單位是一個準行政的基層組織，政治、經濟和社會功能高度合一，它承擔了政府應該承擔的大量職責，比如協助組織基層人大代表的選舉，落實計劃生育和擁軍優屬政策，傳達中央文件精神，向單位成員提供就業（包括子女）、醫療、養老、住房（規模大一些的單元還有自己的小學和中學）等幾乎無所不包的基本服務和保障。即使作為純粹的生產經營單位的企業也采取了單位制“小而全”的模式，企業職工的醫療衛生、社會保障、子女教育和就業等等事務都屬于企業的管轄范圍，即所謂的“企業辦社會”。這方面最典型的例子包括企業為解決職工子女的就業問題而興辦勞動服務公司，為職工舉辦托兒所、幼兒園。在這個意義上，單位被認為是一種層級更低的行政管理單元，承接了政府發包的政治、經濟和社會的各項事務，單位領導就成為政府在單位的代理人。和地方政府一樣，單位組織也呈現“全能化”的傾向。單位組織可以看作是中國政府過程在縱向上的“末梢”，它不屬于一級政權組織，但卻屬于政府的在非政府組織的延伸（朱光磊，2002，第306頁）。

其次，單位是高度屬地化的管理組織，單位成員的工作、生活完全依賴于其所隸屬的組織。政府和單位之間的聯系以垂直控制為主，各單位之間自發和自愿的橫向聯系，除非是政府所指定的，一般是禁止的。個人也不允許在單位之間自由流動，單位成員與外界的一切聯系均通過單位這個界面發生。即使到了80年代末90年代初，如果沒有單位開證明，到外地出差住旅館都成問題。事實上，離開了單位組織，個人很難生存，而個人這種對組織的高度依賴性最后演化為個人對組織的完全服從，進而為國家對社會進行有效動員奠定了堅實的微觀基礎。

1958年以后成立的人民公社是與城市單位制在農村的對應物，兩者極具同構性。人民公社是集政治、經濟、社會于一體的單元，農民的生產勞動、醫療保障、子女教育都在公社范圍內進行，并由公社籌資解決。用毛澤東的話說，“還是人民公社好，它的好處是，可以把工、農、商、學、兵結合在一起，便于領導。”（《人民日報》1958年8月10日）人民公社這一模式還被推廣到城市，學校、工廠、街道都辦成公社，成為工農商學兵相結合以及政社合一的社會組織。后來城市人民公社因浪費嚴重、組織成本過高而最終被放棄了。人民公社實行的是高度的黨的“一元化”領導，黨委包辦幾乎一切事務。

單位制和人民公社把社會全體成員都置于組織的管理和控制之下，政府管理社會的交易成本大幅度下降了。政府不需直接接觸個人，而只需與單位組織發生關聯。社會呈現出一個兩極結構：一極是權力高度集中的國家與政府，另一極則是大量相對分散和相對封閉的一個一個的單位組織（李漢林，2004）。而大量的政治、經濟和社會事務則是由政府發包給各個單位去負責管理和實施。這讓我們想起中國傳統鄉村的宗族組織作為準行政單位的性質。事實上，單位組織和我們傳統的家族文化以及傳統的家族組織與制度有著割不斷的聯系和影響（李漢林，2004）。

1978年開啟了中國改革開放的新時代，在接下來的30多年的時間里政府治理體制進行了一系列重大改革。從我們的視角看，這段時期制度調整與改革直接涉及政府間行政發包制的一系列深刻的變化，其中主要包含了兩個時期，首先是80和90年代屬地化管理和行政發包進一步強化的時期，其次是2000年以來行政發包制經歷局部改造的時期。

1979年開始，中央實施“簡政放權”，即把一些屬于中央部委的行政管理權和經濟管理權限下放給地方，主要下放給了地方政府；許多原來屬于中央直屬的企業交給地方政府所有；這被學術界稱為“行政性放權”，因離期望的“經濟性放權”（向企業放權）太遠而屢受抨擊。盡管如此，行政性分權仍然開啟了一個政府間關系的新時代，自此以后地方政府逐漸獲得了越來越多的自主決策的權力，如投資決策權、吸引外資的權力、企業的管理權、對外貿易權等等。深圳、廈門、珠海和汕頭被開辟為經濟特區，享有別的地區沒有的一些經濟管理權力，成為經濟改革和開放的試驗區，加上自1984年開始建立計劃單列市以及14個沿海開放城市，都代表了中央條條部門的權力進一步向地方一級下放和轉移。這些權力的下放增加了新中國以來條塊管理中“塊塊”的權重，使地方政府從計劃經濟體制下一個被動的執行者變成積極的管理者，大大調動了地方政府參與改革和發展的積極性。

1980年以來，我國的干部人事管理制度有一系列重要改革。首先，在地方干部選拔和晉升標準方面，中央強調干部的“革命化、年輕化、知識化、專業化”，尤其是注重地方官員在推動經濟發展方面的績效。其次，在人事任命上由過去的“下管兩級”過渡到“下管一級”的新制度，這賦予了地方政府對下一級官員的正式任命權。由“下管兩級”過渡到“下管一級”使得中央管理的干部減少了三分之二，由原來的1.3萬多人減少到4200多人，其余的近9000名干部交給了地方組織部門管理。地方各級黨委根據新的干部管理體制也相應下放了人事權，直接管理的干部也相應減少了三分之二（陳鳳樓，2003，第238頁）。在人事任命上，“下管一級”的體制更接近行政逐級發包的特征。

改革開放以來，中國沿襲了中央提出重大經濟社會發展目標、各級地方政府層層傳達和部署、層層分解與包干的做法。80年代中期以來政府間各種形式的“責任狀”和量化的目標責任制成為政府間行政管理的慣例，目標責任制涵蓋經濟發展、計劃生育、環境治理、扶貧救濟、疾病預防等政府職責的各個方面（榮敬本等，1998；王漢生、王一鴿，2009）。尤其在經濟發展和招商引資上，各地政府間通常采取簽訂政府責任狀的形式，下級政府或部門領導對這些數字指標承擔行政責任。計劃生育對地方官員長期采取“一票否決”的問責制。“壓力型體制”和“政治承包制”越到基層表現越為明顯。近年來關于地方政府處理維穩和信訪問題，中央明確提出“包息包訟”的要求，信訪治理在基層流行“包保責任制”（田先紅，2012）。

在環境治理方面，領導責任包干制較為普遍。例如，無錫為治理太湖的污染，2008年首次推出“河長制”，由無錫市黨政主要負責人分別擔任64條河流的“河長”。河長制被云南昆明借鑒用于治理滇池，逐漸在全國推廣。浙江省為進一步推進水環境綜合治理，2013年也大規模實施“河長制”，從省長、市長、縣長到鄉鎮長，全省至少有1500名“河長”“上崗”工作。在一些地方，甚至在村一級還設立了由村官擔任的“河（段）長”，層層落實，層層分解，把責任具體落實到每一個河流的斷面。浙江省蘭溪市地處金華江的下游、錢塘江的中上游，是金華、衢州兩市大部分河水的交匯地，治水任務十分繁重。因蘭江支流滸溪的排污問題被媒體曝光，蘭溪市委書記吳國成向浙江省有關部門立下“軍令狀”：由他來任這條蘭溪最臟河流的“河長”。[23]

包干制也引入地區的產業發展的指導和規劃。例如，2008年金融危機之后上海決心發展先進制造業，列出九大高新技術產業作為發展重點，以上海市委市政府領導“責任包干”的方式加以落實，上海市委書記親自掛帥落實“新能源”和“新能源汽車”；上海市市長落實“民用航空制造業”和“先進重大裝備”。在很多地區，重要企業和重大項目也經常是以領導包干的方式進行日常管理和責任落實，既便于工作分工，又利于發揮領導的潛能。

更關鍵的是，對于上級指定的任務目標，下級政府通常需要全力調動自身的財政和其他資源去完成，經常的情況是“中央請客，地方買單”，或者“上級點菜，下級買單”。而為了完成上級任務和籌集必要的財政資源，地方政府又是“八仙過海，各顯神通”。這對應著行政發包制中的財政和預算包干制的情形。行政發包制的“財政分成”特征在改革開放之后尤其突出。上世紀80年代初期開始至1993年中國財政體制進入了一個較為徹底的“財政包干制”的時代：“交夠中央的，剩下就是省里的”。1994年進入“分稅制”時代之后，中央和地方仍然是在維持過去的事權分配的基礎上實現不同稅種收入的分享，行政事務的層層發包格局并未改變，省以下還是“財政包干制”。預算外資金長期以來在地方政府的財政收入中占據重要比例，一直扮演著補償地方政府預算內收入不足的角色。[24]

除了從中央到地方各級政府間實行“財政包干制”，各色各樣的“包干制”貫穿了中國許多經濟和非經濟領域的改革。1979年農村地區推行聯產責任承包制，即所謂的“包產到戶”。1981年國營工業企業中開始推行經濟責任制，給予企業更多的經營自主權，但與此同時強化企業對國家的經濟責任，即上繳利稅的責任。經營承包責任制成為80年代至90年代初期國有企業改革的一個基本思路。雖然承包經營的形式各異，但基本思路是“包死基數，確保上交，超收多留，欠收自補”（宋新中，1997年，第481—482頁）。1987年，中國進入全面的包干制，在企業、財政、外貿、投資、信貸五大領域實行劃塊包干。

“包干制”還推廣到了事業、行政單位的預算管理制度。改革開放之前事業單位和行政機關的預算管理基本上采取統收統支的形式。從1980年起，國家對文教、衛生、科學、體育、農業、林業、水利及氣象等事業單位和行政機關試行“預算包干”的辦法，即經費包干，節余留用，超支不補。與此同時，國家鼓勵一切有條件組織收入的事業單位挖掘潛力，合理組織收入，解決經費不足的問題。單位可以從節余的經費中提取一定比例的福利基金和獎勵基金，用于改善單位職工的福利待遇。

即使到了今天，預算包干制仍然是一種普遍的行政體制的預算管理方式。在許多地區，行政機關和事業單位（如大學、醫院、研究所）的財政預算撥款主要是根據人頭費來撥款，只能夠保證這些單位最基本的辦公經費，除此之外的經費來源必須依靠各種方式創收，比如收費、罰沒以及從事營利性活動。這就相當于這些行政機構和事業單位與財政部門簽訂了一個預算包干合約，上級撥款只負責最基本的支出，超收自用，短收不補，上級部門只給政策不給錢。[25]周天勇等（2008）指出目前行政體制最大的問題之一是“稅收權的外延”（即行政事業單位的收費行為）和行政事業單位的商業化，使得中國大量的財政收支都高度分散在政府的各個部門，出現了“國家財政部門化”的趨勢。這些問題的存在，周雪光（2005）稱之為“逆向軟預算約束”，從我們的角度看，其實是行政發包制下預算包干的必然產物。

地方政府的工作績效要接受上級政府的驗收考核，這種績效考核更多是結果導向的，以結果論英雄。行政事務層層發包之后，上級對下級的監察能力其實相對有限，只能依靠例行檢查、專項整治和結果考核進行內部控制。尤其在90年代以來政府間各種形式的目標責任制、承包責任制非常盛行，各種評比排名、末位淘汰大行其道。這些做法的核心特征是程序和規則作用的弱化，結果決定一切。

以任務下達和指標分解為特征的行政事務層層發包，高度依賴于各級地方政府和相關部門單位自籌資金的財政分成和預算包干，以結果導向為特征的考核和檢查，這三個方面恰好構成了我國政府間關系和行政治理的基本特征。三者相互聯系，內在一致，呈現為一個系統的三個側面，而這正是行政發包制的核心內涵。

80年代初開始事權、財權和人事權依次從中央向地方政府的轉移和集結，事實上是突破傳統計劃經濟體制對地方政府的嚴重束縛，使之變成一個行政、經濟和社會事務的真正承包者。蘇聯高度集權的經濟管理體制作為我國曾經全心效仿和強制嵌入的模式終于被徹底摒棄了。在一定意義上，我們又回歸到了傳統的行政管理體制，即屬地化行政逐級發包制，在這種體制下地方政府享有大量的正式或非正式的自主權。所不同的是，在古代傳統體制下，地方政府的經濟職能非常有限，而1949年以后中國處于工業化和城市化的重要階段，經濟發展成為地方政府的重任，已不是古代兩千年長期維持的小農經濟所能比擬。改革開放之后，地方政府承擔著區域經濟改革與發展的重任。后面的發展過程清楚地表明，中國在事權、財權和人事權方面一系列分權改革重新塑造了地方政府在改革開放過程中的特殊角色，為中國改革開放和經濟發展注入了前所未有的活力，為一個長達30年的經濟高速增長的奇跡奠定了堅固的基礎。蘇聯體制在中國的命運使我們再次認識到傳統行政力量的巨大影響，為我們研究體制嵌入問題和制度的路徑依賴提供了絕好的案例。

隨著地區放權，尤其是鄧小平南方談話之后，中國經濟進入一個高速發展時期。價格管制的逐步放開、國企改制和非公有經濟的興起，使得傳統的計劃經濟體制被打破，市場經濟日益成為資源配置的主導力量。如果說1949年后計劃經濟的確立和前蘇聯模式的引入尚未在根本上沖擊傳統的政府間關系的基本架構，有些方面屬地化發包的特征還有加強（如單位制的形成），那么，市場經濟的快速發展所帶來的沖擊則是根本性的和全方位的。90年代以來，隨著市場經濟的迅速發展，傳統的屬地化的行政發包體制正面臨著嚴峻的挑戰。

市場經濟發展所帶來的挑戰主要來自兩個基本方面。一方面，傳統屬地化管理的基礎——即個人和企業對屬地的依賴關系（如個人對戶籍和單位的依賴、企業對政府的依賴）在市場力量的沖擊下被嚴重削弱，個人和企業的跨地域流動性不斷增強；另一方面，傳統的以屬地為基礎的行政發包制日益成為市場和經濟一體化發展的嚴重障礙。市場化的發展意味著生產要素沖破一切地域的阻隔和壁壘跨地域充分流動，從而在根本上沖擊著屬地化行政發包制的制度邏輯。下面我們進一步闡釋這兩方面的挑戰的具體含義。

首先，一個值得注意的巨大變化是，新中國成立以后形成的具有屬地管理和發包特色的中國單位制在改革浪潮中逐漸瓦解和消失。人民公社制度早在1984年就被廢除，聯產承包責任制的推行致使農民與鄉鎮集體的聯系大為減弱，與此相聯系，以前由集體提供的農村合作醫療和福利制度因經費來源問題難以為繼。在城市，始于上世紀90年代中后期的“抓大放小”和國有企業改制致使大量國有企業被拍賣或收購，累計幾千萬工人下崗。住房制度改革取消了長期以來的單位福利分房的政策。傳統的企業辦社會的社會福利模式已經徹底退出歷史舞臺。農民工大量涌入城市，城市職工經常變換工作，跨地流動。個人與單位的聯系不再是過去的依附和隸屬關系，更多是一種市場契約關系，員工進入和退出單位變得非常自由。企業和個人不再固定地束縛于某個屬地。在跨地域流動性不斷增強的條件下，屬地化管理面臨的問題越來越多，管理效率將不斷降低。比如隨著單位制的消失，居民小區等各類社區成為城市基層政府面對的治理對象，社會管理模式必須創新。另外，城市居民的醫療保險和社會保障已經逐漸脫離所在單位，走向社會化管理的模式，但目前仍然采取屬地管理的原則，這和人們跨區域流動性不斷加強的事實必然產生矛盾。

其次，市場經濟的一體化與傳統的屬地化行政發包制的沖突日益突出。這里我們試舉兩例加以說明。第一個例子是大眾非常關注的“假冒偽劣商品”的問題。從80年代后期以來，產品質量問題一直困擾著廣大的消費者和企業，各種假冒偽劣商品泛濫成災，制假販假技術也是“日新月異”，令人目不暇接。近年來中國產品的質量問題在國外市場上不斷引起關注，還演變成中美經濟戰略對話的議題之一。在這個問題的背后當然和中國目前的經濟發展和市場發育階段有關，如產業集中度低，一些中小企業不關心產品的名牌和長期聲譽，成為假冒偽劣產品的生產和銷售主體。除此之外，產品質量問題還與政府監管缺位和司法裁決懲罰不力有著密切關系（周黎安、崔兆明，1996）。中國目前產品質量問題仍然是以屬地管理為主要原則，而地方政府和司法部門均有地方保護主義傾向，為了當地經濟發展，不愿意對本地的企業采取嚴格的監管和執法。Eberhardt等（2014）發現，各省治理違規虛假醫藥廣告的案例中來自外省企業的廣告占了90%以上，也就是說，所謂的處罰虛假廣告其實是變相地保護本地企業和官員的利益。與此相聯系的是司法地方保護主義，它不僅表現在對假冒偽劣產品和知識產權保護的處理上，在其他一些領域也程度不同地存在，比如對上市公司的違法行為的判決。這使得我們缺乏獨立于屬地影響的全國統一的司法體系，嚴重影響了市場經濟中的產權保護和司法公正。

第二個例子是關于企業和個人征信體系的建設問題。市場經濟的發展需要建立在個人和企業的信用之上，而社會征信體系的建立必須依賴于一種高度集中的信息數據庫。在發達國家（如美國、日本），私人企業經營的征信業為全社會潛在用戶有償提供個人和企業的征信服務，一個人或企業一旦有失信記錄將失去貸款、租房等許多機會。征信記錄體系是市場經濟運行的基石之一。在中國目前的情況下，征信業尚不發達，更嚴重的問題在于，企業和個人的基礎信息和信用信息分散在各個屬地和職能部門之間，當前我國條塊分割的信息管理體制導致征信信息過度屬地化和分散化，無法在一個全國統一的信息平臺上進行整合。

醫療和社會保障服務體系的建立同樣面臨上述問題，即如何從一個以屬地為原則的保障服務體系過渡到全國統一的保障服務體系，以最大限度地實現規模經濟收益，保證基本公共服務的均等化，同時又為公民的自由遷徙提供便利。目前統計、環境保護仍然具有非常強烈的“塊塊”管理的特征，受到屬地分級管理的支配和影響。

這些例子說明，傳統的屬地化行政發包制無法解決全國性公共產品的提供問題，如穩定的金融秩序、良好的產品質量監管體系、統一的司法體系、全國性醫療和社會保障體系、企業和個人征信體系等。而這些公共產品構成市場有效秩序的技術和制度基礎。如前所述，在屬地化分級管理模式下，社會公共產品的提供不是按照公共產品的覆蓋范圍而是按照行政隸屬關系和屬地化原則管理。屬地化的行政發包制的核心是將一切經濟和社會事務盡可能發包給一個個相對分割的屬地，以減輕中央的統轄負擔，而不論這些事務的性質是屬于局部的公共產品還是跨地域的全國性的公共產品（如教育、司法服務、產品質量信息、個人與企業的誠信信息、社會保障等）。地方官員之間的政治錦標賽則進一步固化了這些全國性公共產品的屬地化和局部化的特征。因此，那些本質上屬于全國性公共產品的經濟和社會事務在屬地間進行了人為的切割。[26]

以1994年分稅制改革為起點，中國進入了一個長時段的“垂直管理的收權浪潮”。分稅制改革對中央稅和地方稅進行區分，相應地，在機構設置上也成立了國稅局，與地稅局分開，國稅局由中央直接提供行政經費，人員任命權也獨立于地方政府。這改變了過去由地方政府代收的做法。中國“條條”部門的垂直化管理出現兩個特點。一是中央推行對國稅、銀行、海關、海事和糧食儲備管理等部門的中央垂直管理；二是對“條條”部門的省（市）層級上的垂直管理，如2000年工商、技術監督、藥品檢驗監督等部門由以前的“塊塊”管理變成省以下的垂直管理體系。[27]一方面是越來越多的部門垂直管理，另一方面越來越多的跨省區的大區督察的設立，在一些區域中心城市，如上海、廣州、成都等，已云集了銀監、證監、審計、環保、國土等來自不同中央部門的大區機構，對地方形成近距離監督的態勢。所有這些改革，一方面是滿足市場經濟發展提出的新的要求，另一方面，分稅制改革之后的中央財力的大幅度上升為改革奠定了雄厚的物質基礎。

在這些收權過程中，有一些重要的變化值得注意。在1993年以前，中國實行“條塊管理，以塊為主”的原則，即條條部門只提供業務指導，人財物均由地方政府提供，“屬地化管理”的色彩非常濃厚。所以垂直管理不得不受到地方利益的牽制，尤其是地方政府控制了垂直部門在地方執行機構的人事任命權，當地方利益與垂直部門的利益出現沖突時，地方利益通常占據主導。當前的垂直管理與以前的“條條”管理的不同之處是，在人事任命、人員編制、機構設置和財政經費等方面完全由上級統一管理，而不再依賴于地方政府。國稅、海關和銀行的垂直化管理旨在突破屬地的約束，讓部門的管理真正擺脫地方政府的利益牽制。最近司法的垂直化管理進入正式的改革議程。在這個意義上，這些改革真正觸及到了中國流行了兩千多年的屬地化管理體制的核心。