2.2?行政發包制：定義與特征

“行政發包制”概念與經濟學的企業理論有著密切的關聯。經濟學的企業理論區分了企業治理的兩個基準模式：發包制（subcontracting）與雇傭制（employment relations），前者對應著兩個企業之間的市場交易關系，后者對應著企業內部的行政命令關系。在組織形式上，企業如果是“自己生產”，則是對應著“雇傭制”，即企業主提供生產性資產，雇傭工人，進行生產；而“外部購買”對應著“發包制”，意味著承包企業負責組織生產，提供生產工具和雇傭工人。雇傭制也可以看做是韋伯意義上的科層制或官僚制。企業究竟是在企業內部生產，還是把一部分生產環節外包給市場上獨立的組織，涉及企業組織最優邊界的決定問題，這是自科斯以來經濟學企業理論討論的核心問題（Coase，1937；Williamson，1975，1985；Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990）。

在關于企業邊界的各種理論中，Holmstrom和Milgrom（1994）提出的“企業作為一種激勵系統”的觀點獨具特色。他們從資產的所有權（asset ownership）、激勵契約（incentive contract）和任務分配（task assignment）三個角度對發包制和雇傭制進行了更系統的區分。[2]在發包制下，承包方擁有資產所有權，給定發包企業支付的價格，承包方所耗費的成本越低，凈收益越高，所以承包方面臨高強度的激勵契約（即報酬與企業績效高度相關）；作為委托人的發包方只是支付給代理人（承包方）一定的價格，購買其產品或服務；產品如何生產完全由承包企業決定，后者自由裁量權非常大。雇傭制的特征是委托人擁有生產性資產的所有權，向雇員（代理人）發布指令進行生產，雇員的自由裁量權比較少；鑒于雇員在企業內部要完成多任務，為了不誘使雇員厚此薄彼，雇傭制設計了一種弱激勵的薪酬體系（即薪酬與企業績效的相關性較弱）。[3]

經濟學關于企業發包制與雇傭制的區分很有啟發意義，但其分析框架無法簡單復制到我們關心的行政組織和政府治理的領域。這里主要存在三個問題： 首先，在行政組織領域，交易費用理論和產權理論均強調的資產專用性在大多數場合不是一個關鍵性因素（Moe，1990）。其次，企業的利潤最大化假設無法簡單復制到行政組織。最后，雖然政府的邊界問題如同企業的邊界問題一樣重要，但是政府組織邊界內的治理結構（如行政權分配，預算與內部控制）對于我們理解政府組織的性質和特征極為重要，而上述企業理論完全沒有涉及。

周黎安（2008，2014，2016）借鑒企業理論中關于發包制與雇傭制的觀點，提出并完善了“行政發包制”的概念。目前經濟學和社會學文獻主要研究純粹的“科層制”和“外包制”，而“行政發包制”作為一種理想類型屬于一種混合的中間形態，即在行政組織邊界之內的“內部發包制”：在一個統一的權威之下，在上級與下級之間嵌入了發包的關系。這如同農村集體土地制度下的“分田到戶”：土地從所有權來看仍然屬于集體所有制，村集體擁有對土地的控制權（如土地分配權），但是“分田到戶”相當于在集體所有的框架下植入了發包的內容，農民享有相對獨立的生產決策權和收益權。[4]

為了描述行政發包制的特征，我們將行政發包制與典型的科層制和外包制做一個對比。這里我們借鑒Holmstrom和Milgrom（1994）的思路，同時注意到行政組織與企業組織之間的重要區別，提出區分行政發包制、科層制與純粹外包制的三個維度。這三個維度分別是行政權的分配、經濟激勵及內部考核和控制。行政發包制與純粹的科層制和外包制在這三個維度上存在系統的差異。

首先，在行政權的分配上，行政發包制呈現以下兩個基本特點：第一，委托人（發包方）擁有正式權威（如人事控制權、監察權、指導權、審批權）和剩余控制權（如不受約束的否決權和干預權）。這反映了行政組織內部上下級之間的權力分配，而非純粹外包制下發包方和承包方平等的契約關系。[5]第二，具體的執行權（即通常所說的事權）交給了承包方，更重要的是，承包方還以自由裁量權的方式享有許多實際控制權，即所謂的“天高皇帝遠”的情形。

其次，在經濟激勵方面（即財政預算和人員激勵），行政發包制與科層制存在鮮明的區別，總體上表現為承包方擁有“剩余索取權”[6]和面臨強激勵[7]的特征，即承包方所能控制的財政預算和人員的薪酬福利均與行政府服務的數量和人員努力的程度高度相關，承包方面臨自籌資金的壓力。在預算權分配上行政發包制有以下兩個基本特征： 第一，承包方與發包方處于財政或預算分成關系，承包方擁有剩余索取權，通俗地說就是“交夠上級的，剩下就是自己的”。在現實生活中最常見的情況是，處于承包地位的下級政府或行政部門需要向上級上交一個定額或固定比例的預算收入，或者上級單位設定一個補助額（或撥款額），政府單位實行財政或預算包干制；如果上級補助撥款或預算不足，下級承包方則需自籌解決，自負盈虧。[8]第二，承包方的預算支出能力高度依賴于其籌集財政收入或收費的能力，即所謂的“收支一條線”。行政發包制在承包方的人員薪酬決定和激勵體系上比較接近市場化的安排，薪酬和福利（包括獎金、晉升甚至灰色收入）與創造的收入或服務高度掛鉤，是一種收入分成的強激勵形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。

行政發包制之下的財政（預算）包干制意味著承包方的支出責任與財權、財力是脫節的。發包方基于上下級權力關系，以行政事務包干的方式要求承包方承擔所有相關的支出責任，而與此同時未必安排了與這些支出責任相對應的財權和財力。承包人必須自尋財路，彌補兩者之間的缺口。發包人和承包人有一個隱含的契約或約定，承包方自尋財路的做法只要在一定限度內都是被允許的，也就是說，承包方擁有某種事實上、非正式的“財權”，如征收附加稅或額外收費。

第三，相比強調程序和規則的科層制，行政發包制的內部控制是一種結果導向的、人格化的責任分擔。中國長期沿用的“屬地管理”所強調的就是“誰主管，誰負責”，即轄區內發生的所有事情，不管是否與轄區內部的管理有關，都屬于轄區行政首腦的責任。上級下達的任務指標，往往以結果論英雄，不管下級是否有能力和條件完成，或者執行過程是否嚴格合乎程序和規則。有不少公共事物屬于跨區域性質（如剿匪、污染治理、物價控制、食品安全），或者具有跨區域的溢出性（如教育收益），按照“屬地發包管理”的邏輯，這些事情也是地方政府的責任。這種結果導向和人格化的問責便于減少中央的責任和管理負擔，對于承包方來說則是責任明晰和考核壓力大的一種制度安排，但在屬地之間聯系緊密、承包方自主程度不高的情況下容易導致責任、權力和能力的脫節。由于在行政發包下承包方具體執行發包方交辦的事務，擁有許多自由裁量權，同時也控制了相關信息的向上披露，所以上級經常也只能依賴最終的結果進行考核和控制。

關于行政發包制上述三個特征，尤其是第一個特征，容易引起誤解和爭論[9]，原因在于行政發包制是一種混合形態，兼具理性科層制和純粹外包制兩者的一些重要特征，但又區別于兩者；它同時包含了決策權、預算薪酬和問責方式三個維度的特征，這些特征還是一個內在一致、相互支持的有機體。目前文獻中關于中國政府治理特征的描述，如M型結構、地區分權的權威體制、財政聯邦主義等，均只涉及其中一個（如決策權）或兩個維度（決策權和財政權）。所以我們需要做進一步的解釋。

關于在行政發包制下委托人和承包方的權力分配關系，我們以當今中國的政府間關系為例加以說明。所謂委托人所擁有的正式權威如“指導權”“監督權”和“干預權”以及承包方擁有的具體實施權，就是對應著下述情況：中央關于某些戰略目標給出一些綱領性的指導意見，具體實施方案交由地方政府決定；由于中央給出的指導意見往往只是一些大的路線方針（即“指導權”），地方政府在決定實施細則時面臨較大的決策空間[10]；中央對于地方具體實施的效果也經常會進行事后檢查驗收（即行駛“監督權”），如果發現地方在執行政策時出現重大偏差也可能會進行必要的干預。如果考慮到多個層級間的政府關系，那么“指導權”和“執行權”就是相對的，上一級對下一級的工作具有指導權，而下一級總是具有執行上一級指示的相當的自由裁量空間（即執行權和相應的決策權）。比如政府的“五年計劃”，從中央到省、市、縣都會提出各自版本，而上一級政府的五年計劃就是下一級政府五年計劃的指導意見，下一級的五年計劃相當于是上一級五年計劃的具體實施細則。[11]

這里定義的發包方與承包方的行政權分配在現實當中的對應最接近于我國政府間的“塊塊”關系，如果將此概念延伸至政府間“條塊”關系、“條條”關系或者“條—塊—條”關系，發包方的行政權力的內涵要發生相應的變化。比如上級環保部門將一些環境整治任務（如治理霧霾）發包給下級地方政府，并定期考核環保任務的完成情況。在這種情況下，發包方就沒有對于承包方的人事任免權，但擁有監察和指導權，甚至可以找地方領導人約談或通報批評。當然，發包方擁有的行政權力大小和組合直接影響行政發包制的治理特征和結果。

為了更清楚地理解行政發包制的特征，我們不妨將它與嚴格意義上的官僚制或科層制進行比較。韋伯（2010）定義了現代官僚制的一系列特征，從我們的角度看，有如下五個特征值得強調：第一，官員有穩定的職業前景和晉升機會；第二，科層制內部存在上下級權力關系，職位的權限（管轄權）由法令清晰規定；第三，官員有可靠、合理的薪酬；第四，行政工具的集中化；第五，官員受到紀律和規則控制。第四個特征是指官員自己不提供行政所需的設備和費用，科層組織集中提供。韋伯認為官員的管理權與行政工具所有權的分離是現代官僚制的一個核心特征，據我所知，這個特征在現有的關于韋伯官僚制的研究中沒有給予足夠的重視，而行政發包制理論使我們重新認識它的重要性。

我們所定義的劃分官僚制（科層制）與行政發包制的三個維度——行政權的分配，經濟激勵與內部控制，與韋伯對科層制特征的描述有著明顯的對應關系。行政權的分配對應著韋伯科層制的第二個特征，行政發包制意味著在上下級的權威關系中，作為下級的承包人享有大量的自由裁量權（實際控制權），與官僚制下由法令嚴格控制的職權相對應。經濟激勵（即財政預算與人員激勵）對應著韋伯科層制的第三和第四個特征，行政發包制意味著財政和預算包干制，承包人必須全部或局部自我籌資，以完成財政上繳和經費支出的任務，人員的報酬取決于提供服務的收費或收入分成，這和官僚制的全額財政預算及人員收入與業務活動無關的固定薪酬形成對照。內部控制對應著第五個特征，行政發包制意味著以結果為導向的考核與監控，紀律、規則和程序作用有限，而官僚制強調規則、程序和法理約束。

行政發包制的“行政性”內涵主要體現在以下三個方面：第一，發包人與承包人同處于一個權威體系，發包人具有支配性權力（所謂“權大一級壓死人”），且雙方處于“不完全契約”的關系，發包人有剩余控制權；這區別于正常情況下市場外包關系，雙方處于自由平等的契約關系。第二，承包人具備晉升到上一級發包人的可能性，即具有“仕途前景”，如果存在多個相似的承包人，則承包人處于“官場競爭”關系。晉升序列是決定行政內包與外包邊界的核心維度，雖然不是唯一維度（周黎安，2016）。第三，承包人面臨一定的官僚規則約束和程序控制。而“發包”所刻畫的是承包方所承擔職責的范圍和壓力、自由裁量空間、籌集“預算外”收入的責任、參與分享收入的剩余索取權以及結果而非程序、規則導向的問責與考核。行政發包制當中“行政性”設置的重大意義體現在：委托人的正式權威和剩余控制權是用來控制重大決策，否決、制止和監督承包人的決策和行為。上級政府對下級政府定期和不定期的指導、巡視和監察，針對某項規定實施效果的檢查等等，都是委托人的防范和糾偏行為。官僚規則和程序控制則是約束承包人的常規化制度設置。簡言之，“行政性”的核心就是約束“發包制”在政府內部可能造成和放大的扭曲及傷害效應，就是試圖通過一系列管控機制、激勵機制（如晉升機制）和官僚規則，將承包人狹隘自利可能傷及委托人的行為限制在可以接受的范圍。從這個意義上說，政府發包離開了行政性約束就像脫韁的野馬一樣不可收拾。在政府內部引入發包其實對行政性設置提出了更多的要求。當然，“行政性”設置越有效，承包人所享受的自由空間就越小，發包制的成分也就越少。在這種情況下，行政與發包是替代關系。[12]

行政發包制的總體特征是正式組織內部的層層發包關系，類似于在企業內部引入市場交換關系，讓原來受行政協調和控制的兩個子公司之間的投入產出關系變成市場的競爭性交易關系。行政發包制不同于西歐中世紀的封建莊園制，后者不存在大領主與小領主之間的行政隸屬和統攝關系，而是平等的契約關系和合作關系。在莊園制下，君主和分封的諸侯或莊園主屬于一種非常松散的“市場交換”關系，君主分封“采邑”或“莊園”給諸侯和莊園主，換取后者的進貢、效忠和保護，在必要時封建諸侯必須為君主出兵打仗。封建莊園主和諸侯是非常獨立的政治和經濟組織，他們擁有自己獨立的行政、土地、軍隊和司法，君王不干涉封建莊園和諸侯的任何內部事務。君王如同在市場上通過支付報酬（如采邑、封地）購買諸侯和莊園的行政和軍事服務。中國周朝的分封制也不屬于行政發包制，周王室與諸侯在權力關系上沒有嚴格的統攝關系，諸侯擁有自己獨立的行政、領土和司法。與西歐封建莊園制所不同的是，周朝的分封更多是基于宗法和血緣關系。

因此，行政發包制作為一種混合形態的組織類型，相當于在科層制內部引入了“分封”和“包干”的因素，或說在科層制的外殼之下植入了“發包制”的靈魂。

進一步看，行政發包制相比科層制來說其整合性和一體化協調的程度更弱，但因為承包方擁有較大的剩余索取權和自由裁量權，承包方激勵強度較高；相比純外包來說則其整合性和協調性則更強一些，畢竟委托人和代理人尚屬于政府內部的上下級關系，在統一的權威框架之內，激勵強度和自由度也相應地要弱一些。因此，行政發包制并不意味著完全沒有一體化協調和整合性，它在這方面所呈現的特征，取決于我們要比較的基準。然而，正是因為行政發包制糅合了科層制和外包制的特征，它自身往往呈現出一系列看似矛盾的組織現象，比如發包方占有絕對的權威和剩余控制權（即相機干預權和否決權）與承包方擁有充分的執行權和自由裁量權共存，嚴格、繁復的官僚規則與大量的變通、潛規則和違規行為并立，正式與非正式制度高度結合。

正式制度中的非正式運作及其各種策略運用和變通實踐在社會學中有大量的研究（王漢生等，1997；歐陽靜，2011；周雪光，2013），這些文獻均以韋伯的科層制為基準看待中國行政組織內的實際運行和策略運用如何有悖于科層理性的原則。從我的角度看，其實這些非正式運作和策略變通正是行政發包制下正式的權威關系和科層規則、承包方自由裁量權的積淀以及“結果導向”的考核邏輯三者之間互動的必然產物。對于嚴格科層制的一系列系統“偏離”也許納入行政發包制的分析范疇更容易被解釋，因為后者將這些非正式制度和變通實踐作為“均衡”的常態現象而不是“偏離”來看待。行政發包制本身就包含了科層制的權威性、正式性與發包制的相機性、便利性和結果導向的共存與交織。[13]換句話說，用嚴格的科層制作為我們看待中國政府現象的基準也許過于理想了，而以行政發包制為觀察基準可能提供了更貼近也更有價值的視角。