2.1?中國(guó)政府間關(guān)系的特征：文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于中國(guó)政府間關(guān)系的研究文獻(xiàn)不勝枚舉。關(guān)于中國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府間關(guān)系，尤其是中央和地方的關(guān)系，有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的理論概括。第一個(gè)很有影響的理論是許惠文（Vivienne Shue，1988）提出的。她認(rèn)為，中國(guó)的基層政府組織像是一個(gè)蜂窩式（cellular）的結(jié)構(gòu)，每個(gè)鄉(xiāng)村都是一個(gè)“小而全”、相對(duì)自給自足的單元，各個(gè)鄉(xiāng)村之間聯(lián)系很少，而主要在垂直方向與上級(jí)政府發(fā)生聯(lián)系；雖然國(guó)家的建制直接滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部并不是簡(jiǎn)單的服從上級(jí)指示的國(guó)家代理人，而是極力維護(hù)和伸張地方利益，變通執(zhí)行甚至抵制對(duì)當(dāng)?shù)夭焕膰?guó)家政策。鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)于國(guó)家行政力量的抵制和制衡與中國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的鄉(xiāng)紳自治的傳統(tǒng)有著密切的關(guān)系。許惠文的理論在學(xué)術(shù)界之所以富有影響，主要在于她突破了絕大多數(shù)西方政治學(xué)家的傳統(tǒng)主流觀點(diǎn)，這些主流觀點(diǎn)從極權(quán)主義模型出發(fā)認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家對(duì)社會(huì)和基層政府組織的滲透和垂直控制是全面而深入的，地方政府被理解為國(guó)家政策和利益的直接代理人和被動(dòng)的接受者。許惠文強(qiáng)調(diào)了在一個(gè)看似中央高度集權(quán)的體制下，中國(guó)呈現(xiàn)出明顯的相對(duì)獨(dú)立的“地方主義”傾向。第二個(gè)有影響的理論概括是錢(qián)穎一和許成鋼提出了關(guān)于計(jì)劃體制下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“M型結(jié)構(gòu)”假說(shuō)（Qian and Xu, 1993）。他們認(rèn)為，蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)接近于一個(gè)U型結(jié)構(gòu)，中央和地方（共和國(guó)）的關(guān)系體現(xiàn)為一種是垂直的、縱向的計(jì)劃管理關(guān)系，而各個(gè)共和國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系根據(jù)專業(yè)化分工的原則加以組織，服從中央計(jì)劃委員會(huì)的專業(yè)部委的垂直管理和協(xié)調(diào)。而在改革前的中國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)采用的是一種M型結(jié)構(gòu)，即一個(gè)結(jié)構(gòu)和功能類似的多層次和多地區(qū)的管理結(jié)構(gòu)，又稱“塊塊經(jīng)濟(jì)”，各個(gè)省區(qū)之間經(jīng)濟(jì)上相對(duì)獨(dú)立，每一個(gè)省區(qū)都試圖建立相對(duì)完備和獨(dú)立的工業(yè)體系，變成一個(gè)相對(duì)自給自足的經(jīng)濟(jì)單元。U型結(jié)構(gòu)在利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、實(shí)行專業(yè)化方面相對(duì)于M型結(jié)構(gòu)有著優(yōu)勢(shì)，這是蘇聯(lián)工業(yè)一度高度發(fā)達(dá)的原因之一。但是U型結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)在于難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而相比之下，M型結(jié)構(gòu)在信息處理上的低成本、應(yīng)對(duì)外界反應(yīng)的靈活性，以及在進(jìn)行制度試驗(yàn)方面的可控性等優(yōu)勢(shì)就凸顯出來(lái)?！癕型結(jié)構(gòu)”假說(shuō)以非常簡(jiǎn)明和清晰的方式刻畫(huà)了中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本特征，說(shuō)明中國(guó)即使在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下也維持了地方經(jīng)濟(jì)的相對(duì)獨(dú)立性，在高度集權(quán)的行政體制下保留了相當(dāng)程度的地方分權(quán)。

改革之后，中國(guó)政府間關(guān)系在傳統(tǒng)的蜂窩式結(jié)構(gòu)和M型結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)了地方分權(quán)的力度和廣度。以錢(qián)穎一、溫加斯特為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了著名的“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論（Qian and Weingast，1997）。該理論認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)中央向地方政府的行政性分權(quán)和以財(cái)政包干制為特征的財(cái)政分權(quán)是中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和財(cái)權(quán)的下放促進(jìn)了地區(qū)之間的要素競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了地方政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束的硬化。

關(guān)于中國(guó)政府間關(guān)系的描述，除了地方分權(quán)之外，還有一些其他值得注意的特征。容敬本等（1998）提出，在中國(guó)行政性分權(quán)體制下，90年代以來(lái)縣鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)為一種“壓力型體制”。所謂“壓力型體制”，是指一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)，各級(jí)政府組織（以黨委和政府為核心）向下級(jí)組織和個(gè)人層層分解任務(wù)指標(biāo)，責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，并配之以相應(yīng)的行政和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲措施。這種層層壓指標(biāo)、定任務(wù)的方式如同政治承包制，各級(jí)組織也就是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行。壓力型體制雖然催生了官員企業(yè)家的出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也帶來(lái)了許多問(wèn)題，比如在分稅制造成的地方財(cái)政壓力下，縣級(jí)政府傾向于把財(cái)政責(zé)任和負(fù)擔(dān)向下推卸，而把財(cái)力從下而上加以集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，引發(fā)農(nóng)村“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象越演越烈，屢禁不止。朱光磊、張志紅（2005）揭示了中國(guó)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，即在政府間關(guān)系中，從中央到地方各級(jí)政府，不同層級(jí)的政府在縱向上職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一和高度同構(gòu)。每一級(jí)政府管理大體相同的事情，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上也相應(yīng)表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。與和西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府間分工合作關(guān)系有很大的不同，中國(guó)的中央和地方關(guān)系體現(xiàn)為事權(quán)分配職責(zé)模糊、上下錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)從上到下重疊等問(wèn)題。

基于中國(guó)人事權(quán)高度集中的事實(shí)，周黎安（2004，2007）提出了政治錦標(biāo)賽理論，從晉升競(jìng)爭(zhēng)的角度理解中國(guó)地方官員的政治激勵(lì)的性質(zhì)及其影響。周黎安（2008）結(jié)合政治錦標(biāo)賽理論，引入了“行政發(fā)包制”的新概念，使用縱向行政發(fā)包和橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)維度概括中國(guó)政府間關(guān)系和治理的基本特征，以此分析中國(guó)的“集權(quán)—分權(quán)”悖論及其他重要的政府治理現(xiàn)象。Landry（2008）和Xu（2011）均強(qiáng)調(diào)，中國(guó)政府間關(guān)系體現(xiàn)為政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合的治理體制。周雪光（2011）從矛盾—應(yīng)對(duì)的角度提出，中國(guó)政府間關(guān)系和治理的許多現(xiàn)象內(nèi)生于中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的矛盾及其對(duì)矛盾的應(yīng)對(duì)機(jī)制。曹正漢（2011）從統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的控制角度分析了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“上下分治”的治理體制。

上述理論文獻(xiàn)雖然從不同的角度揭示了中國(guó)政府間關(guān)系和政府治理的某些重要特征，但都有各自的問(wèn)題和局限。比如“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論假說(shuō)，與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)存有較大的差距，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在中國(guó)，中央政府擁有無(wú)上的權(quán)威以及任意干預(yù)權(quán)，這與強(qiáng)調(diào)基于制度分權(quán)的聯(lián)邦制的安排難以兼容；第二，聯(lián)邦制對(duì)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的要求（如美國(guó)的聯(lián)邦制）以及聯(lián)邦法律高于州法律的要求也顯然與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)不符。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)盛行各種地方保護(hù)主義（市場(chǎng)、司法等方面），使得國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和企業(yè)飽受地區(qū)行政割據(jù)之苦。中國(guó)《立法法》將國(guó)家部委制定的法律條例與省級(jí)政府制定的法律條例置于相同的法律地位，也與美國(guó)聯(lián)邦制呈現(xiàn)巨大反差。榮敬本等（1998）提出的“壓力性體制”理論雖然在一定程度上解釋了在政治承包制下基層政府的運(yùn)行特征和生存現(xiàn)狀，然而，只注意到在政府間責(zé)任狀之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何被迫接受上級(jí)的高壓指標(biāo)是片面的，因?yàn)榛鶎踊蛳录?jí)官員從晉升競(jìng)爭(zhēng)的角度也可能會(huì)主動(dòng)提出指標(biāo)加碼，“層層加碼”現(xiàn)象也可能是下級(jí)政府在晉升競(jìng)爭(zhēng)中自愿加碼的結(jié)果（周黎安等，2015；Li et al.，2012）。另外，榮敬本等（1998）主要探討了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間的關(guān)系特征，對(duì)于中國(guó)整個(gè)政府間關(guān)系該理論的推廣性究竟如何仍然不清楚。Landry（2008）和Xu（2011）概括了中國(guó)集權(quán)與分權(quán)并存的重要特征，但沒(méi)有解釋這種制度特征背后的驅(qū)動(dòng)因素，因而無(wú)法揭示中國(guó)政府治理及其演變背后的邏輯和機(jī)理。周黎安（2008）提出的行政發(fā)包制強(qiáng)調(diào)其構(gòu)成要素之間的互補(bǔ)性和治理形態(tài)的系統(tǒng)性，試圖將政府治理的研究朝著分析性和構(gòu)建性的方向推進(jìn)，同時(shí)結(jié)合政治錦標(biāo)賽理論，從縱向發(fā)包和橫向競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)維度解釋中國(guó)政府治理的現(xiàn)象、特征及其演變。但是行政發(fā)包制在概念上仍有許多不清晰之處，比如它如何區(qū)別于其他有關(guān)組織的理想類型（如科層制、外包制、M型結(jié)構(gòu)、聯(lián)邦制等），尤為關(guān)鍵的問(wèn)題是行政發(fā)包的程度由何種因素決定也不清楚，分析概念上的模糊限制了該理論進(jìn)一步發(fā)展的空間。

本章試圖系統(tǒng)論證行政發(fā)包制如何成為分析政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理的一種理想類型，其獨(dú)特的內(nèi)涵、價(jià)值和意義何在。我們將看到，“行政發(fā)包制”既區(qū)別于韋伯意義上的科層制，又區(qū)別于純粹的外包制，與文獻(xiàn)里用來(lái)描述多層級(jí)公司或政治組織的M型結(jié)構(gòu)、聯(lián)邦制也風(fēng)格迥異。已有文獻(xiàn)所涉及的關(guān)于中國(guó)政府間關(guān)系的不同特征，如“蜂窩式結(jié)構(gòu)”、“M型結(jié)構(gòu)”、“壓力型體制”、基層政府的政治承包制、政府間“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象以及面向地區(qū)分權(quán)的權(quán)威主義體制，看似是相互獨(dú)立、互不相關(guān)的一組現(xiàn)象。然而，如果從行政發(fā)包制這個(gè)新框架出發(fā)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些不同文獻(xiàn)所揭示的不同側(cè)面和現(xiàn)象其實(shí)是內(nèi)在一致、相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)統(tǒng)一體，都是行政發(fā)包制更深層特征的折射和反映。