第四節 國際收支的政策引導

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本節知識結構圖如圖2-8所示。

本節內容提要

本節介紹了國際收支政策引導的類型：外匯緩沖政策，財政、貨幣政策，直接管制，匯率政策，國際經濟金融合作，并分析了各自的局限性。

本節關鍵術語

外匯緩沖政策 財政、貨幣政策 直接管制 匯率政策 國際金融合作

國際收支失衡對一國（地區）經濟的運行都是不利的，雖然國際收支自動調節機制能從一定程度上緩解國際收支失衡狀況，但這一機制只能在某些經濟條件或經濟環境中才起作用，而且作用的程度和效果無法保證，作用的時間也較長。因此，當國際收支出現失衡時，一國（地區）政府往往不能完全依靠經濟體系內部的自動調整機制來使國際收支恢復均衡，而有必要積極主動運用政策引導機制來對國際收支進行調節。一般說來，國際收支失衡的調節政策主要有以下六種：

一、外匯緩沖政策

外匯緩沖政策是指一國（地區）運用官方儲備的變動或向外短期借款，來調節國際收支的短期性失衡。一般的做法是建立外匯平準基金，該基金保持一定數量的外匯儲備和本國（地區）貨幣，當國際收支失衡造成外匯市場的超額外匯供給或需求時，貨幣當局就動用該基金在外匯市場公開操作，買進或賣出外匯，消除超額的外匯供求。這種政策以外匯為緩沖體（Buffer），故稱為外匯緩沖政策。

當國際收支出現逆差時，一國（地區）政府減少外匯儲備，在外匯市場上拋售外匯，以彌補超額外匯需求，還動用一國（地區）在國際貨幣基金組織的儲備頭寸以及特別提款權等，以應付國際收支的短期性不平衡。只有在以上手段不足以彌補國際收支逆差時，才需要動用黃金儲備。其方法一般是將本國黃金儲備在黃金市場上按市場價格進行拍賣，用所得的外匯進行支付。

這種政策是一種有益且易于操作的措施，主要用于臨時性或季節性的不平衡。這項政策的實施取決于本國（地區）的外匯儲備狀況和國際清償能力，不能用于結構性不平衡的調節。它能使本幣匯率避免產生波動，有利于本國（地區）對外貿易和投資的順利進行。當國際收支出現長期的、根本性不平衡時，外匯緩沖政策只作為輔助管理措施，放慢調整速度，避免過猛的調整對境內經濟造成難以承受的打擊，同時采取其他調整政策。

外匯緩沖政策運用的難點是如何判斷國際收支失衡的類型。一般說來，外匯緩沖政策往往只適用于解決國際收支的短期性失衡，而對于長期性的根本性的失衡，運用該政策不僅不能解決失衡問題，而且會使失衡大量積累，最終使境內經濟因不可避免的調整而承受極大的震動。此外，運用該政策還需要具備一定的條件，如必須具備實施外匯緩沖政策需要的充足外匯，必須具備實施公開市場操作的有效條件等。

二、需求管理政策

需求管理政策是指一國（地區）運用擴張或緊縮性財政政策和貨幣政策來提高或降低收入、物價和利率水平，進而消除國際收支的周期性失衡和貨幣性失衡，又稱財政、貨幣政策。這是二戰后各國普遍采用的方法。

財政政策是指一國（地區）政府通過調整政府支出和稅收實現對國民經濟需求管理的政策。財政政策通常作為調節國內經濟的手段，但由于總需求的變動可以改變國民收入、價格水平和利率，而國民收入、價格水平和利率的變動也會引起國際收支的變動，因此財政政策也成為國際收支的調節手段。財政政策的主要工具是稅收和政府轉移支付。在國際收支逆差的情況下，一國（地區）的財政當局可以運用緊縮性的財政政策從兩個方面使國際收支恢復均衡：一方面，減少政府支出或增稅會通過乘數效應成倍地降低國民收入，國民收入的降低又會相應地壓縮進口，從而使國際收支中的經常賬戶恢復均衡。另一方面，抑制總需求又會降低通貨膨脹率或使物價水平下降，而物價下降將會提高本國商品的國際競爭力，產生刺激出口、抑制進口的作用，也有利于減少經常賬戶的逆差。反之，在國際收支順差的情況下，政府實行擴張性的財政政策。

值得注意的是，在采用緊縮性的財政政策以抑制總需求的同時，國民收入和價格水平的下降往往也伴隨著利率水平的降低，在資本的國際流動不受限制的情況下，這會引起大量資本流出，從而在相當程度上抵消經常賬戶收支的改善。因此，在一國（地區）出現國際收支逆差時，適當進行資本管制將有利于緊縮性財政政策發揮更好的效果。

貨幣政策是貨幣當局通過調整貨幣供應量來實現國民經濟需求管理的政策。貨幣政策的主要工具是調整存款準備金率、調整再貼現率和公開市場業務。在西方發達國家（地區），中央銀行一般通過改變再貼現率、改變法定存款準備金率和公開市場業務來調整貨幣供應量。改變存款準備金率可以影響商業銀行等金融機構可用于貸款的資金規模，進而影響信用的規模和貨幣量，從而影響總需求和國際收支。貼現政策可以影響金融市場利率的升降，既影響資本流出的規模，也影響境內的投資、消費需求和貿易收支，從而影響國際收支。同樣，公開市場業務可以通過影響貨幣的供給量而產生影響。當出現國際收支的逆差時，政府采用緊縮的貨幣政策，中央銀行提高再貼現率、調高銀行存款準備金率和公開賣出政府短期公債，從而減少貨幣供給；反之，當國際收支出現順差的時候，政府采用寬松的貨幣政策，增加貨幣供給。通過貨幣政策，一國（地區）可以直接調整本幣的供應量，達到影響本幣的價格（匯率）和利率的效果，最終影響到國際收支的經常項目和資本項目。與財政政策相比，貨幣政策對一國（地區）國際收支的調節更直接、見效快，因此西方國家（地區）經常采用貨幣政策來糾正國際收支的不平衡。

但局限性在于，國際收支調節往往與境內經濟發展目標相矛盾。為消除國際收支赤字而實行的緊縮性財政政策和貨幣政策，會抑制本國（地區）居民的消費和投資需求，導致生產下降和失業率上升，妨礙經濟增長；為調整國際收支盈余而實行擴張性的財政政策和貨幣政策，又會刺激本國（地區）居民的消費和投資需求，促進通貨膨脹的發展和物價上漲加快。因此，通過調整財政、貨幣政策而實現國際收支的平衡，必然以犧牲境內的經濟目標為代價。

三、直接管制政策

直接管制政策是指政府通過發布行政命令，對國際經濟交易進行直接行政干預，以此來調節國際收支的政策。需求管理政策和匯率調整政策的實施有兩個共同的特點：一是這些政策發生效應需要通過市場機制方能實現；二是這些政策實施后不能立即收到效果，其發揮效應的過程較長。因此，在許多情況下，一國（地區）往往需要借助于直接管制政策來調節國際收支失衡。直接管制政策包括貿易管制、外匯管制和財政管制等。

（一）貿易管制

貿易管制又稱貿易政策，主要是通過關稅、補貼和各種獎出限入的政策，來鼓勵出口，限制進口，以達到改善國際收支的目的。貿易管制措施包括關稅和各種非關稅壁壘措施，如自動出口限制、進口許可、進口審批、衛生檢疫、進口壟斷、國內歧視性采購、征收歧視性國內稅收等。在對進口品的需求富有價格彈性的條件下，提高關稅可以使輸入的商品價格提高，達到限制輸入的目的。國家以財政補貼的辦法來降低輸出商品的成本，鼓勵出口，從而可以扭轉貿易項目的逆差。商業銀行在政府有關當局的利息補貼和信貸保險等政策的支持下，可以對本國出口商品提供出口信貸，鼓勵企業的產品出口。采用進口許可證制度為代表的進口配額制度可以達到直接限制某類產品進口的目的。

（二）外匯管制

外匯管制是一國（地區）政府為平衡國際收支而對外匯交易進行的限制，包括對外匯買賣、外匯匯價、國際結算以及資本流動等諸多方面的外匯收支與交易做的規定。各國經常采用的外匯管制方法主要如下：

（1）貿易外匯管制，要求出口所得外匯收入必須全部或部分賣給外匯指定銀行，而進口所需外匯支出需要在外匯管制機構的批準下從外匯指定銀行購匯。

（2）非貿易外匯管制，要求對于絕大部分非貿易外匯實行許可證制、規定限額制、預付存款制以及課征非貿易外匯購買稅等。

（3）對資本輸出、輸入進行管制，通常廣大發展中國家大多采取優惠政策與措施，吸引國際資本特別是長期資本流入，限制本國（地區）資本流出。

（4）對非居民銀行賬戶進行管制，根據非居民銀行賬戶產生原因的不同，通過設立自由賬戶、有限制賬戶以及封鎖賬戶等形式，對外匯交易以及國際結算等加以限制。

（5）對黃金現鈔輸出入進行管制。

（6）實行復匯率制，由外匯管制當局根據外匯的不同來源和使用情況，主動人為地制定和利用多重匯率并存，以達到改善國際收支的目的，常見的做法主要有固定的差別匯率制、外匯轉讓證制以及混合匯率制等。

（三）財政管制

財政管制是指政府通過管制進出口商品的價格和成本來達到調節國際收支目的的政策措施。各國經常采用的財政管制方法主要如下：

（1）進口關稅政策，通過提高進口關稅稅率來限制進口數量，或者通過降低進口生產資料的關稅來扶植本國進口替代和出口替代產業的發展。

（2）出口補貼政策，如對出口商品發放價格補貼或出口退稅等。

（3）出口信貸政策，如由官方金融機構向本國出口商或外國進口商提供優惠貸款等。

以直接管制政策作為國際收支調節政策的優點在于：第一，其效果迅速而顯著。需求管理政策和匯率調整政策必須先通過對生產活動和外匯供求產生影響后，才能發生效果，因此其不但需要一段時間，而且不一定能夠完全達到預期目的。但實施直接管制政策，只要政策當局處理得當，即可迅速達到預期目的。第二，在國際收支失衡的原因為局部性因素時，直接管制政策較易針對該部分實施管制，不必使整個經濟發生變動，而需求管理政策和匯率調整政策則較難做到這點。然而，直接管制政策亦有若干明顯的弊端：第一，直接管制政策會對價格機制發生阻礙作用，不利于自由競爭和資源最佳配置，社會福利也難以實現最大化。第二，由于直接管制政策措施易于察覺，因此比需求管理政策和匯率調整政策更易招致他國的責難或報復。第三，暫時得到政策保護的受益者在這種政策措施已經變得沒有必要之后也總是不愿讓它廢止，因此直接管制政策措施有一種長期持續的傾向。

四、匯率調整政策

匯率調整政策也稱支出轉移政策，是指一國（地區）通過匯率的變動來糾正國際收支失衡的調節政策。在不同的匯率制度背景下，實施匯率調整政策的做法不盡相同。

在固定匯率制度下，匯率調整政策表現為對本國（地區）貨幣實行法定升值或法定貶值；在浮動利率制度下，貨幣金融管理當局或明或暗地干預外匯市場，使本國貨幣升值或貶值。

匯率調整政策的主要做法如下：第一，變更匯率制度，即在一國（地區）原先采用固定匯率或釘住匯率的情況下，如果出現巨額國際收支赤字，貨幣當局可以采用浮動匯率制或彈性匯率制，允許匯率由外匯市場供求自行決定，讓匯率的自發變動來糾正國際收支逆差。第二，外匯市場干預，即在匯率由市場決定的情況下，一國（地區）貨幣當局可以通過參與外匯交易、在外匯市場上購入外匯出售本幣的方法，操縱本幣貶值以增加出口減少進口，改善其國際收支狀況。第三，官方匯率貶值，即在實行外匯管制的國家，匯率由一國貨幣當局人為規定，而非由市場供求決定。貨幣當局可以通過公布官方匯率貶值，直接運用匯率作為政策杠桿實現獎出限入，以消除其國際收支逆差。

不論具體做法如何，匯率調整政策對國際收支的影響都是通過改變匯率水平來實施的。在一國（地區）出現國際收支逆差時，通過本幣貶值來改善國際收支狀況，需要注意以下四個方面的問題：第一，進出口商品的彈性需要滿足馬歇爾-勒納條件、畢肯戴克-羅賓遜-梅茨勒條件或其他相關條件。第二，本幣貶值對國際收支產生的影響可能會存在時滯效應，即短期內國際收支狀況不僅不會改善，反而會惡化，只有經過一段時間以后，國際收支狀況才能逐步改善。第三，如果一國（地區）通過本國貨幣競爭性的貶值，以求本國（地區）國際收支盈余，促進本國（地區）國民收入和就業增加，往往會引起其他國家國際收支狀況惡化，經濟增長放慢和失業率提高。因此，競爭性貶值往往是一種“以鄰為壑”的政策，理所當然地會引起對方報復，從而引發“貨幣戰爭”。第四，在一定的條件下，雖然本幣貶值可以改善一國（地區）經常賬戶的收支狀況，但本幣貶值往往也會誘發資本外逃，惡化一國（地區）資本和金融賬戶的收支狀況，最終對該國（地區）國際收支產生的影響存在不確定性。

五、供給調節政策

從供給角度分析，國際收支調節政策還包括調整產業政策和科技政策等影響供給的政策措施。調整產業政策的核心在于優化產業結構，根據一國（地區）資源擁有狀況和世界市場需求的變化，制定合理的產業結構規劃，對部分產業部門進行調整與限制發展，而對一國（地區）優勢產業和戰略性產業采取政策措施促進其發展壯大，從而提高一國（地區）產業的國際競爭力，減少甚至消除結構性國際收支失衡。科學技術是第一生產力，現代各國（地區）之間的經濟競爭本質上是科技的競爭，通過制定合理的科技政策，可以提高一國（地區）整體的科技水平，增加出口商品的技術含量與附加值，提高進口替代商品的競爭力，從而達到改善國際收支狀況的目的。制定合理的科技政策包括加強科學基礎理論的研究、鼓勵技術發明與創新、加快科技成果的應用與推廣、增加教育投入、提高勞動者素質等。供給調節政策是一種長期性的政策措施，雖然在短期內難以取得顯著的效果，但可以通過提高國民經濟的綜合實力和國際競爭力，從根本上改善一國（地區）國際收支狀況。

六、國際收支的國際協調機制

解決國際收支不平衡問題的最高層次是國際協調與合作，通過創造良好的國際貿易和國際投資環境，促進經濟發展。二戰以來，各國（地區）為加強經濟聯系，在解決國際收支不平衡問題上做出了許多努力，國際經濟與金融協調比以往任何一個時期都要盛行。

在開放經濟條件下，一國（地區）經濟與其他國家（地區）的經濟密切相關，各國經濟之間既相互依賴，又相互影響。當一國（地區）試圖采取有利于本國（地區）國際收支恢復均衡的調節政策時，肯定也會對其他國家（地區）產生影響，特別是有可能使其他國家（地區）的國際收支狀況惡化。在這種情況下，各國（地區）的國際收支調節政策將面臨兩種選擇：一是完全分散的獨立決策，在考慮政策溢出效應的情況下，盡可能地選擇對本國（地區）國際收支最有利的政策；二是對各國（地區）政策進行某種程度的國際合作與協調。在絕大多數情況下，選擇前一種決策往往是不合理的，這是因為如果各國（地區）都試圖采取損人利己或以鄰為壑的調節政策的話，最終誰都不能從中得到任何益處，而且還會使整個經濟體系缺乏效率。因此，加強調節政策的國際協調是十分必要的。

從狹義上講，國際收支的國際協調機制是指各國（地區）在制定國際收支調節政策的過程中，通過各國（地區）之間的磋商等方式來對某些國際收支調節政策進行共同設置。在狹義的國際協調機制中，最典型的是通過設置共同的匯率政策、貨幣政策和財政政策等來協調各國之間的國際收支和國內經濟。1999年1月1日正式啟動的歐元區便是這種國際協調的典型案例。

從廣義上說，國際收支的國際協調機制具有更加廣泛的內容，它包括凡是在國際范圍內能夠對各國（地區）國際收支調節政策產生一定程度制約作用的一切行為。按照協調程度的不同，國際收支的國際協調機制可以由低到高分為以下五個層次：第一，信息交換，即各國在分散決策的前提下，相互交換為實現國際收支均衡所用調節政策的工具類型、搭配原則以及作用機制等信息。第二，危機管理，即在出現突發性國際收支失衡的情況下，由各國（地區）共同采取適當的調節政策以渡過危機。第三，避免共享變量的沖突，即由有關國家（地區）就共享變量（如匯率）達成共識，以避免因意見不一采取不同措施造成國際收支失衡。第四，部分協調，即僅將部分國際收支調節政策納入共同政策的范疇。歐元區的政策協調就是實行統一的匯率政策和貨幣政策，而其他經濟政策則具有一定的獨立性。第五，全面協調，即將不同國家（地區）的所有調節政策都納入協調范疇，最大限度地獲取政策協調的收益。

國際收支的國際協調機制有相機性協調和規則性協調兩種協調方式。相機性協調是指根據各國（地區）國際收支的具體情況，在沒有既定協調規則的條件下，通過各國（地區）之間的臨時性協商確定各國應該采取的政策組合。相機性協調的優點在于可以針對具體情況就更為廣泛的問題進行協商，而缺點有兩個：一是可行性較差，每次政策協調行動實際上都是各國（地區）政府之間的一次討價還價過程，不僅政策協調的決策成本很高，而且很難對各國（地區）政府真正形成制約作用；二是缺乏可信性，很難在缺乏明晰規則的情況下，通過一些臨時性的措施來合理影響公眾的心理預期，從而給政策協調帶來相當大的不確定性。規則性協調是指通過制定出明確的規則來指導各國（地區）采取相應的政策措施進行協調。規則性協調的優點在于決策過程清晰，政策協調的可行性與可信性較高，政策協調的效果也比較明確，因此受到各國（地區）的普遍重視。布雷頓森林體系和歐元區成員國的政策協調都是規則性協調的典型案例。

雖然國際收支的國際協調機制可以給參與協調的國家帶來許多利益，但在許多情況下，這種協調帶來的利益存在相當大的不確定性。首先，從協調行為來看，各國（地區）利益的差異往往會導致相互間缺乏信任，從而使各國（地區）產生用較少付出獲得較多收益的行為。其次，從協調效果來看，由于各國（地區）協調目標不盡相同，協調政策工具的偏好不同，政策發揮作用的條件與傳導機制也不同，都使政策協調的效果大打折扣。最后，經濟政策的協調在許多時候還需要有政治上的合作，如果缺乏強有力的政治支持，有時經濟政策的協調甚至將無法實行。

綜上所述，國際收支的國際協調機制是一個涉及眾多因素的系統工程，如何不斷改善協調的方式與效率，提高協調效果與收益，仍然是今后國際金融需要解決的重大課題。

專欄2-5 國際金融發展新趨勢：不同經濟體間實現對稱金融合作

金融海嘯給全球的一個深刻教訓就是發達國家與新興經濟體之間在國際金融交易與監管方面的信息不對稱，導致主要發達國家為源頭的金融危機由全球買單，世界級國際金融中心的風險由區域級國際金融中心分攤。

目前的狀態是美國決意不想退出全球金融的霸主地位，歐洲真正的目標是想建立一個統一體以擴大歐盟在全球的權力，而新興國家集團只想保護資源安全與貨幣安全。歐美國家與新興國家之間存在著嚴重的信息不對稱，缺乏必要的信息披露、安全預警和聯合干預機制，尤其在定價與評級機制上缺乏透明度與公正性。二十國集團（G20）峰會及國際機構、各國政府必將更加重視新興經濟體與發達經濟體的信息對接，特別是跨金融中心的合作安全與金融安全，這種對稱性合作將在國際貿易、國際金融、國際經濟三大經濟體系中得到充實與加強。