1 緒論

1.1 選題背景及研究意義

1.1.1 選題的背景

進入21世紀后，隨著《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》的實施和《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的逐步推進，我國扶貧事業取得了長足進步，全國絕對貧困人口數目已得到大幅減少，作為扶貧攻堅陣地的西部民族地區基礎設施建設亦得到顯著改善，民族地區各項社會事業不斷取得進步。然而，我國反貧困工作還遠未結束，解決農村貧困問題任重道遠，絕對貧困人口尤其是西部民族地區絕對貧困人口規模仍舊龐大，按照我國最新扶貧標準（事實上，我國的扶貧線采取動態調整的原則予以適時調節，2011年，中央扶貧開發工作會議將農民人均收入2300元作為新的國家扶貧標準），截至2013年年底，我國貧困人口仍有8249萬，其中西藏、新疆、云南、貴州、甘肅、青海6個少數民族比例較高的省（區）貧困發生率高于了20%。與此同時，盡管近年來我國政府扶貧資金投入力度在不斷加大，然而，致貧原因復雜，貧困程度深，貧困群體脆弱性特質顯著、空間分布分散、脫貧成本高等“頑疾”使得每年脫貧人口逐步遞減，脫貧速度明顯放緩（如表1-1）。

此外，隨著我國反貧困工程的日益深入，尤其是進入新世紀之后，過分關注于貧困群體經濟收入或支出的經濟性扶貧范式，在識別貧困群體及識別之后所采取的減貧策略方面已受到較為明顯的掣肘：原有的根植于計劃經濟體制時代的社會保障福利體系已趨崩潰，而新的民族貧困地區社會保障體系亟待構筑，現實生活中廣大貧困群體尤其是西部民族地區貧困群體普遍缺乏行之有效、運轉有序的經濟社會保護網，這就使得絕大部分貧困群體被迫直接“裸露”于自然、經濟、疾病等各類交織風險中。加之我國貧困地區尤其是民族特困地區多分布在自然災害頻發、生態環境脆弱、氣候條件惡劣的區域，這些地區的貧困群體一般會面臨地震、滑坡、泥石流、干旱等自然災害，農產品價格波動、政策變更以及地方性疾病等多重系統或非系統風險，大多數貧困農戶雖然受惠于國家多年扶貧政策所帶來的生計條件、地區基礎設施改善等福利，但時至今日其自我發展能力并沒有得到質的改變，一旦遭受各種負向沖擊，就極易陷入返貧或重復返貧的狀態，致使其貧困程度不斷加深。王國良研究指出，從全國范圍來看，由于自然、歷史、社會等方面的原因，貧困地區發展面臨的困難特別是一些深層次問題還未得到根本解決，全國農村仍有1億貧困人口，農村地區因病致貧、因災返貧的農戶占農村貧困總人數的35%左右，每年因脆弱性（vulnerability）或持續性貧困導致大約1035萬人因病而陷入傾家蕩產的境況。近年來，我國在扶貧過程中的返貧問題愈來愈突出。一方面，大量貧困人口不斷脫貧；另一方面，又有大量的脫貧人口不斷陷入返貧的怪圈。正如2011年底由國務院新聞辦發表的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書提及：“在當前龐大的貧困隊伍中，大部分屬于返貧人群，這一比例約為2/3，這些群體脆弱性特征極為突出，市場波動成為他們返貧的重要原因，農資產品、農產品價格波動也是其脆弱性的致因。同時，相當比例的貧困人群由于生活在自然條件惡劣、資源貧瘠、生態脆弱的地區，加之自我發展能力不足，抵御風險能力欠缺，在一些負向沖擊之下，這些群體很容易反復陷入貧困。”

貧困群體的脆弱性在西部民族地區表現得更為突出，這一特殊區域在反貧困實踐中出現的返貧現象亦十分嚴重，頗引人關注。該區現已成為我國返貧率最高的區域并且其貧困問題凸顯出新的特征，主要表現為農戶在自然災害、市場波動、政策調整、疾病侵襲等多重風險作用下集中呈現出的適應艱難與脆弱性問題。以返貧為直觀表現形式的脆弱性問題已成為新的歷史條件下制約西部民族地區經濟社會事業宏觀布局的瓶頸，解決此問題已成為我國全面建成小康社會與推進新型城鎮化建設中的“重中之重”與“難中之難”。

從時間維度上看，西部民族地區農村的返貧呈現出易發性與高頻率的特點，幾乎每年都會發生一至兩次大的返貧，一旦外界出現不利因素的沖擊，立即就會導致返貧的產生。從地理空間維度上看，返貧率高、返貧程度深的區域往往出現在貧困面泛的連片地帶，如我國的六盤山區、烏蒙山區等集中連片特困地區，而整體經濟基礎較好、貧困面小的東部地區返貧率則要低許多。譬如，一旦遇到自然災害、疾病的負向沖擊，西北、西南兩塊少數民族聚居區域農村返貧率高達60%，西北有些農村地區甚至出現了返貧人口多于脫貧人口的情況（葛珺沂，2013）。

西部民族地區農村返貧率之所以高，究其原因在于：第一，西部民族地區由于地理、歷史、文化、習俗等原因，面臨的負向風險沖擊更為頻繁，從而助推了民族地區的脆弱性膨脹。從自然風險看，西部民族地區大多位于高山峽谷、高原牧區等，這些地區歷來自然災害較多，隨著世界極端天氣的增多，自然災害發生頻次極有可能增高；從居民健康風險看，西部許多民族地區地處傳染病與地方性疾病交織區域，所在區域的農戶更易受到健康威脅；從市場風險來看，西部民族地區農產品市場與勞動力市場不完善，農戶參與率低，加上農業生產的盲目性，致使低收入脆弱性農戶返貧概率不斷加劇。第二，盡管傳統的“開發式”扶貧政策極大地促進了民族貧困地區的經濟社會發展，但也不應該忽視其抑制返貧等貧困脆弱性動能不足的先天缺陷。開發式扶貧目標旨在提高貧困群體收入，其開發手段多為財政資本直接投入，而忽略了社會資本、金融資本、教育人力資本等要素的強化。同時，開發式扶貧使得貧困農戶不具有應對負向沖擊的自我修復能力，自我發展能力匱乏，易陷入扶貧時收入增加、一旦遇到風險沖擊就迅速返貧的怪圈。第三，返貧頻次的增加挫敗了脆弱性貧困農戶的脫貧信心，同時也使得返貧者生產生活行為發生扭曲，一些農戶在經歷多次返貧后，陷入了“聽天由命，順其自然”的宿命論中，這也在一定程度上加劇了貧困脆弱性的蔓延。

從脆弱性視角研究我國西部民族地區反貧困制度創新，對于西部民族地區提升反貧困績效、創新扶貧方式，具有十分重要的意義。要有效抑制及治理西部民族地區貧困的脆弱性，亟須在新一輪的扶貧開發中精確瞄準與脆弱性特質緊密相連的脆弱性群體的生產、生活狀況和抵御風險的各類資本狀況，在扶貧范式上也應該由以“經濟幫扶”為重轉向以“脆弱性預防、警示及治理”為主。西部民族地區在積極應對各種脆弱性來源的同時，更需在時間維度上采取標本兼治的長期治理方案。一方面，應給予貧困人群充分參與市場經營活動的機會；另一方面，則應該通過“造血”加“輸血”的方式增強其自我發展能力，系統地提升其可持續發展的生計能力。相關金融發展理論及國內外民族地區實踐證明，有效的金融支持方式、因地制宜的金融減貧架構不失為一種提供給貧困脆弱性群體，幫助其啟動自主生產能力、自力更生，應對風險和各種沖擊，加強脆弱性保障的策略及踐行方案。正是基于這樣的視角，本書以特定地理空間——西部民族地區的貧困脆弱性群體為研究對象，借鑒國內外已有研究成果，開展中、微觀層面的大樣本農戶調研，對貧困脆弱性治理與金融減貧理論進行梳理；同時，運用定量分析與定性分析相結合的方法，結合西部民族地區生計脆弱性現狀，嘗試構建貧困脆弱性的金融治理框架，以期為民族地區貧困脆弱性治理提供理論支撐，為民族地區發展、民族地區金融制度創新提供政策借鑒。

1.1.2 研究意義

在全球化、市場化、新型城鎮化浪潮的強勢沖擊下，西部少數民族地區并未展現出百花齊放的繁榮景象，相反，一些地區卻顯得更加凋敝和蕭條：第一，從縱向發展來看，西部民族地區經濟和民眾的生活水平已有了較大程度的改善，但從橫向比較來看，其與發達地區相比，兩極分化的“馬太效應”日益明顯；第二，西部民族地區獨特的民族文化與民族工藝傳承形勢嚴峻，民族文化斷層現象比比皆是，本土經濟發展與原始鄉土文明在物質、行為、精神等方面的沖突愈演愈烈；第三，西部民族地區貧困群體普遍面臨生計轉型與文化變遷的現實困擾，伴隨著國民經濟調速換擋、經濟下行的“新常態”，這一區域貧困群體生計資本大多單薄貧乏，生存壓力加大，貧困群體的幸福指數普遍不高，脫貧信心匱乏。

與此同時，西部民族地區反貧困工程也出現了一些顯著變化，這些新變化值得我們玩味和反思。第一，我國現階段以政府為主導的開發式扶貧模式在西部民族地區尤其是特困民族地區邊際效益呈遞減態勢，民族地區反貧困制度創新的呼聲日漸高漲；第二，現有的反貧困制度安排缺乏對西部民族地區特殊區情和特殊致貧機理的考量和研究，難以兼顧減貧制度安排、減貧模式與制度環境的融合，減貧制度體系的橫、縱向本土化進程亟待加速；第三，經過多年的扶貧實踐，西部民族地區基礎設施建設已有了質的提高，貧困群體也擁有了一定的生計資本，民族地區的絕對貧困問題已更多地轉化成為自然與市場雙重風險作用下的適應艱難問題。貧困群體的貧困脆弱性已成為新時期西部民族地區提高減貧績效的制約瓶頸，只有消除或緩解脆弱性，才能真正有效治理西部民族地區的貧困問題。

基于此，本書立足于中、微觀貧困群體視角，搜集與整理貧困群體的生計風險、生計資本、金融資本等相關資料，把握西部民族地區貧困群體脆弱性特質及主要影響因素，以金融治理的視角，衡量民族地區消減貧困群體脆弱性的現有成效，并提出現階段西部民族地區貧困脆弱性金融治理的措施。本書將貧困脆弱性納入西部民族地區金融減貧的范疇之中，豐富了這一特殊區域金融發展及金融減貧的相關理論，具有一定的理論價值。同時，本書較為完整地討論了脆弱性治理現狀、治理績效及對策建議，為提升該區域減貧績效、創新扶貧方式提供了政策參考和視角創新，具有一定的實踐意義。

（1）將貧困的脆弱性治理納入金融減貧的范疇，豐富了西部民族地區金融發展及金融減貧相關理論。

已有的相關文獻通常是從宏觀層面較為籠統地考量金融支持對西部民族地區經濟發展的作用及相關缺陷和對策，或者研究現行的金融體制、金融政策的功能績效，再者就是以靜態的眼光關注抑制西部民族地區扶貧成效的影響因素，如宗教文化、自然環境等，而鮮有研究從中、微觀層面以金融治理的視角探討脆弱性治理框架及緩解思路，同時，以整個西部民族地區貧困脆弱性作為研究對象，對其進行技術測度，分門別類地對西部民族地區脆弱性類別進行科學劃分，概括出共性及個性特征，繼而在類別劃分基礎上凝練出因地制宜的金融治理思路及踐行措施，這一研究邏輯所涉及的領域目前尚處于空白。基于此，本書重點著墨金融減貧對于治理、抑制西部民族地區貧困脆弱性的效用以及金融治理體系內生于民族地區自我發展的效用與策略，這對于鞏固經濟發展中的減貧成果并幫助調整扶貧戰略具有重要意義，最終在一定程度上豐富了金融扶貧、減貧理論。

（2）系統性研究貧困脆弱性的金融治理框架，為西部民族地區提升反貧困績效、創新扶貧方式提供政策參考。

李克強總理在2014年政府工作報告中指出，“創新扶貧開發方式。各地要優化整合各類扶貧資源，實現精確扶貧，確保扶貧到村到戶。積極引導社會力量參與扶貧事業”。從脆弱性的角度來重新審視西部民族地區的貧困問題，揭示出民族地區人口面臨的各種風險和各種風險對民族地區人口福利水平提高的威脅，提示了扶貧的新切入點與精準扶貧。同時，整合扶貧資源，引導社會力量參與扶貧事業，通過構建完善的金融減貧體系及網絡化運作機制來抵御各種風險的沖擊，有效抑制、治理了貧困的脆弱性，增強了西部民族地區脆弱性群體的自我發展能力與風險抵御能力，客觀上維護了脆弱性群體的人格尊嚴與社會的公平正義。2014年中國首屆10·17扶貧論壇發布的《中國反貧困發展報告》也指出：“我國仍然是一個發展中國家，區域發展失衡現象仍較為突出，困擾貧困地區脫貧的深層次矛盾依舊存在。目前我國貧困人口分布較為分散，且主要分布在自然條件惡劣、基礎設施落后的民族區域，扶貧難度較大。可見，現階段我國的貧困問題仍然非常嚴重，嚴峻的貧困形勢，不僅要求政府有更多的財政支出，而且還需整合社會扶貧力量，竭力合作以提高社會整體反貧困成效。”由此看出，資金瓶頸一直是影響貧困人群穩定脫貧的決定性因子。作為重要社會扶貧力量的金融服務對貧困脆弱性的治理作用不言而喻，亦是促進社會協調穩定發展的有力措施，有助于實現西部民族地區社會穩定和國家的長治久安。與此同時，合理的資金配置也使得整個社會的資源配置狀態得到了改進，西部民族地區的經濟效益也相應地得到提高，“造血”功能更加強勁。用動態的眼光重新審視貧困問題，并以金融支持、金融資源整合的方式把扶貧工作融入社會、經濟等各個領域，有助于民族團結和民族關系和諧發展大局的形成，有助于各民族走向共同富裕、全面建成小康社會以及“中國夢”的最終實現。以扶貧成果的可持續發展為目標，提高西部民族地區貧困群體應對風險的能力，降低貧困人口的脆弱性，勢必將進一步深化傳統貧困理論，更有效地推進減貧事業向前邁進。