第二節 經濟糾紛的解決途徑

一、經濟糾紛解決途徑的選擇

經濟糾紛，是指經濟法律關系主體之間因經濟權利和經濟義務的矛盾而引起的爭議。它包括平等主體之間涉及經濟內容的糾紛和公民、法人或者其他組織作為行政管理相對人與行政機關之間因行政管理所發生的涉及經濟內容的糾紛。

在市場經濟條件下，經濟法主體為實現各自的經濟目標，必然要進行各種經濟活動，由于各自的經濟權益相互獨立，加之客觀情況經常變化，因而不可避免地會發生各種各樣的經濟權益爭議，產生經濟糾紛，如合同糾紛、納稅人與稅務機關就納稅事務發生爭議等。為了保護當事人的合法權益，維持社會經濟秩序，必須利用有效手段，及時解決這些糾紛。在我國，解決經濟糾紛的途徑和方式主要有仲裁、民事訴訟、行政復議、行政訴訟。

仲裁與民事訴訟適用于解決橫向關系經濟糾紛，即平等民事主體的當事人之間發生的經濟糾紛。行政復議與行政訴訟適用于解決縱向關系經濟糾紛，即行政管理相對人和行政主體之間發生的經濟糾紛。

二、仲裁

（一）仲裁的概念和特征

1．仲裁的概念

仲裁是指由經濟糾紛的各方當事人共同選定仲裁機構，對糾紛依法定程序做出具有約束力的裁決的活動。

2．仲裁的特征

從仲裁的概念可以看出，仲裁具有以下三個要素或者特征：

（1）仲裁以雙方當事人自愿協商為基礎。

（2）仲裁由雙方當事人自愿選擇的中立第三者（仲裁機構）進行裁判。仲裁機構是民間性質的組織，不是國家的行政機關或司法機關，對經濟糾紛案件沒有強制管轄權。

（3）仲裁裁決對雙方當事人都具有約束力。

（二）仲裁的適用范圍

根據《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的規定，平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以仲裁。

下列糾紛不能提請仲裁：

（1）關于婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛。

（2）依法應當由行政機關處理的行政爭議。

下列仲裁不適用于《仲裁法》，不屬于《仲裁法》所規定的仲裁范圍，而應由別的法律予以調整：

（1）勞動爭議的仲裁；

（2）農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛的仲裁。

（三）仲裁的基本原則

（1）自愿原則。當事人采用仲裁方式解決糾紛，應當由雙方自愿達成仲裁協議或仲裁條款。沒有仲裁協議或仲裁條款，一方申請仲裁的，仲裁委員會不予受理。

（2）依據事實和法律，公平合理地解決糾紛的原則。仲裁要堅持以事實為根據，以法律為準繩的原則，在法律沒有規定或者規定不完備的情況下，仲裁庭可以按照公平合理的一般原則來解決糾紛。

（3）獨立仲裁原則。仲裁機構不依附于任何機關而獨立存在，仲裁依法獨立進行，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。

（4）一裁終局原則。仲裁實行一裁終局的制度，即仲裁庭做出的仲裁裁決為終局裁決。裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向法院起訴的，仲裁委員會或者法院不予受理。

（四）仲裁機構

仲裁機構主要是指仲裁委員會。仲裁委員會是有權對當事人提交的經濟糾紛進行審理和裁決的機構。仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關系。

（五）仲裁協議

1．仲裁協議的概念

仲裁協議是指雙方當事人自愿把他們之間可能發生或者已經發生的經濟糾紛提交仲裁機構裁決的書面約定。仲裁協議應當以書面形式訂立。口頭達成仲裁的意思表示無效。

2．仲裁協議的內容

仲裁協議包括合同中訂立的仲裁條款和以其他書面形式在糾紛發生前或者糾紛發生后達成的請求仲裁的協議。仲裁協議應當具有下列內容：

（1）有請求仲裁的意思表示；

（2）有仲裁事項；

（3）有選定的仲裁委員會。

仲裁協議對仲裁事項或者仲裁委員會沒有約定或者約定不明確的，當事人可以補充協議；達不成補充協議的，仲裁協議無效。

3．仲裁協議的效力

仲裁協議一經依法成立，即具有法律約束力。仲裁協議獨立存在，合同的變更、解除、終止或者無效，不影響仲裁協議的效力。

仲裁庭有權確認仲裁協議的效力。當事人對仲裁協議的效力有異議的，可以請求仲裁委員會做出決定或者請求法院做出裁定。一方請求仲裁委員會做出決定，另一方請求法院做出裁定的，由法院裁定。當事人對仲裁協議的效力有異議，應當在仲裁庭首次開庭前提出。

當事人達成仲裁協議，一方向法院起訴未聲明有仲裁協議，法院受理后，另一方在首次開庭前提交仲裁協議的，法院應當駁回起訴，但仲裁協議無效的除外；另外一方在首次開庭前未對法院受理該案提出異議的，視為放棄仲裁協議，法院應當繼續審理。

（六）仲裁裁決

仲裁不實行級別管轄和地域管轄，仲裁委員會應當由當事人協議選定。仲裁庭可以由3名仲裁員或者1名仲裁員組成。由3名仲裁員組成的，設首席仲裁員。當事人約定由3名仲裁員組成仲裁庭的，應當各自選定或者各自委托仲裁委員會主任指定1名仲裁員，第3名仲裁員由當事人共同選定或者共同委托仲裁委員會主任指定。第3名仲裁員是首席仲裁員。當事人約定由1名仲裁員成立仲裁庭的，應當由當事人共同選定或者共同委托仲裁委員會主任指定。當事人沒有在仲裁規則規定的期限內約定仲裁庭的組成方式或者選定仲裁員的，由仲裁委員會主任指定。仲裁庭組成后，仲裁委員會應當將仲裁庭的組成情況書面通知當事人。

仲裁員有下列情形之一的，必須回避，當事人也有權提出回避申請：①是本案當事人或者當事人、代理人的近親屬；②與本案有利害關系；③與本案當事人、代理人有其他關系，可能影響公正仲裁的；④私自會見當事人、代理人，或者接受當事人、代理人的請客送禮的。

仲裁應當開庭進行。當事人協議不開庭的，仲裁庭可以根據仲裁申請書、答辯書以及其他材料做出裁決。所謂開庭審理，是指在仲裁庭的主持下，在雙方當事人和其他仲裁參與人的參加下，按照法定程序，對案件進行審理并做出裁決的方式。

仲裁不公開進行。當事人協議公開的，可以公開進行；但涉及國家秘密的除外。所謂不公開進行，是指仲裁庭在審理案件時不對社會公開，不允許群眾旁聽，也不允許新聞記者采訪和報道。

當事人申請仲裁后，可以自行和解。達成和解協議的，可以請求仲裁庭根據和解協議做出裁決書，也可以撤回仲裁申請。當事人達成和解協議，撤回仲裁申請后反悔的，可以根據仲裁協議申請仲裁。

仲裁庭在做出裁決前，可以先行調解。當事人自愿調解的，仲裁庭應當調解。調解不成的，應當及時做出裁決。調解達成協議的，仲裁庭應當制作調解書或者根據協議的結果制作裁決書。調解書與裁決書具有同等法律效力。調解書經雙方當事人簽收后，即發生法律效力。在調解書簽收前當事人反悔的，仲裁庭應當及時做出裁決。

裁決應當按照多數仲裁員的意見做出，少數仲裁員的不同意見可以記入筆錄。仲裁庭不能形成多數意見時，裁決應當按照首席仲裁員的意見做出。裁決書自做出之日起發生法律效力。

當事人應當履行裁決。一方當事人不履行的，另一方當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）的有關規定向人民法院申請執行。受申請的法院應當執行。

三、民事訴訟

訴訟是指國家審判機關即法院依照法律規定，在當事人和其他訴訟參與人的參加下，依法解決訴訟的活動。平等主體當事人之間發生經濟糾紛提起訴訟，適用于《民事訴訟法》解決紛爭。

（一）民事訴訟的適用范圍

公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系發生糾紛，可以提起民事訴訟。

適用于《民事訴訟法》的案件主要有以下幾類：

（1）因民法、婚姻法、收養法、繼承法等調整的平等主體之間的財產關系和人身關系發生的民事案件，如合同糾紛、房產糾紛、侵害名譽權糾紛等案件；

（2）因經濟法、勞動法調整的社會關系發生的爭議，法律規定適用民事訴訟程序審理的案件，如企業破產案件、勞動合同糾紛案件等；

（3）適用特別程序審理的選民資格案件和宣告公民失蹤、死亡等非訟案件；

（4）按照督促程序解決的債務案件；

（5）按照公示催告程序解決的宣告票據和有關事項無效的案件。

（二）審判制度

1．合議制度

合議制度是指由3名以上審判人員組成審判組織，代表法院行使審判權，對案件進行審理并做出裁判的制度。合議制度是相對于獨任制度而言的，后者是指由1名審判員獨立地對案件進行審理和裁判的制度。法院審理第一審民事案件，除適用簡易程序、特別程序（選民資格案件及重大、疑難案件除外）、督促程序、公示催告程序審理的民事案件由審判員1人獨任審理外，一律由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。選民資格案件及重大、疑難的案件，由審判員組成合議庭。法院審理第二審民事案件，由審判員組成合議庭。合議庭的成員，應當是3人以上的單數。

2．回避制度

回避制度是指參與案件民事訴訟活動的審判人員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人是案件的當事人或者當事人、訴訟代理人近親屬，或者與案件有利害關系，或者與案件當事人、訴訟代理人有其他關系，可能影響對案件公正審理的，應當自行回避，當事人有權用口頭或者書面方式申請他們回避。

上述人員接受當事人、訴訟代理人請客送禮，或者違反規定會見當事人、訴訟代理人的，當事人有權要求他們回避。上述人員有前款規定的行為的，應當依法追究法律責任。

3．公開審判制度

公開審判制度是指法院的審判活動依法向社會公開的制度。人民法院審理民事案件，除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規定的以外，應當公開進行。離婚案件、涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理。公開審理的，應當公告當事人姓名、案由和開庭的時間、地點。公開審判包括審判過程公開和審判結果公開兩項內容。人民法院對公開審理或者不公開審理的案件，一律公開宣告判決。

4．兩審終審制度

兩審終審制度是指一個訴訟案件經過兩級法院審判后即終結的制度。根據《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《人民法院組織法》）的規定，我國法院分為四級：最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院。除最高人民法院外，其他各級法院都有自己的上一級法院。按照兩審終審制，一個案件經第一審法院審判后，當事人如果不服，有權在法定期限內向上一級法院提起上訴，由該上一級法院進行第二審。二審法院的判決、裁定是終審的判決、裁定。

根據《民事訴訟法》的規定，兩審終審制度的例外有：①適用特別程序、督促程序、公示催告程序和簡易程序中的小額訴訟程序審理的案件，實行一審終審；②最高人民法院做出的一審判決、裁定為終審判決、裁定。

對終審判決、裁定，當事人不得上訴。如果發現終審裁判確有錯誤，可以通過審判監督程序予以糾正。

（三）訴訟管轄

訴訟管轄是指各級法院之間以及不同地區的同級法院之間，受理第一審民事案件、經濟糾紛案件的職權范圍和具體分工。

1．級別管轄

級別管轄是根據案件性質、案情繁簡、影響范圍，來確定上、下級法院受理第一審案件的分工和權限。大多數民事案件均歸基層法院管轄。

2．地域管轄

各級法院的轄區和各級行政區劃是一致的。按照地域標準也即按照法院的轄區和民事案件的隸屬關系，確定同級法院之間受理第一審民事案件的分工和權限，稱地域管轄。地域管轄又分為一般地域管轄、特殊地域管轄和專屬管轄等。

（1）一般地域管轄，是按照當事人所在地與法院轄區的隸屬關系來確定案件管轄法院，也叫普通管轄。通常實行“原告就被告”原則，即由被告住所地法院管轄；被告住所地與經常居住地不一致的，由經常居住地人民法院管轄。

但下列民事訴訟，由原告住所地人民法院管轄；原告住所地與經常居住地不一致的，由原告經常居住地人民法院管轄：①對不在中華人民共和國領域內居住的人提起的有關身份關系的訴訟；②對下落不明或者宣告失蹤的人提起的有關身份關系的訴訟；③對被采取強制性教育措施的人提起的訴訟；④對被監禁的人提起的訴訟。

原告向被告住所地法院起訴。這樣規定，既有利于被告應訴，又便于法院行使審判權，還有利于法院采取財產保全和執行措施，同時也可在一定程度上防止原告濫用起訴權。

（2）特殊地域管轄，是以訴訟標的所在地、法律事實所在地為標準確定管轄法院，也稱特別管轄。《民事訴訟法》規定了十種屬于特殊地域管轄的訴訟：

①因合同糾紛提起的訴訟，由被告住所地或者合同履行地人民法院管轄；

②因保險合同糾紛提起的訴訟，由被告住所地或者保險標的物所在地人民法院管轄；

③因票據糾紛提起的訴訟，由票據支付地或者被告住所地人民法院管轄；

④因公司設立、確認股東資格、分配利潤、解散等糾紛提起的訴訟，由公司住所地人民法院管轄；

⑤因鐵路、公路、水上、航空運輸和聯合運輸合同糾紛提起的訴訟，由運輸始發地、目的地或者被告住所地人民法院管轄；

⑥因侵權行為提起的訴訟，由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄；

⑦因鐵路、公路、水上和航空事故請求損害賠償提起的訴訟，由事故發生地或者車輛、船舶最先到達地、航空器最先降落地或者被告住所地人民法院管轄；

⑧因船舶碰撞或者其他海事損害事故請求損害賠償提起的訴訟，由碰撞發生地、碰撞船舶最先到達地、加害船舶被扣留地或者被告住所地人民法院管轄；

⑨因海難救助費用提起的訴訟，由救助地或者被救助船舶最先到達地人民法院管轄；

⑩因共同海損提起的訴訟，由船舶最先到達地、共同海損理算地或者航程終止地的人民法院管轄。

（3）專屬管轄，是指法律強制規定某類案件必須由特定的人民法院管轄，其他法院無權管轄，當事人也不得協議變更的管轄。專屬管轄的案件主要有三類：

①因不動產糾紛提起的訴訟，由不動產所在地法院管轄；

②因港口作業中發生糾紛提起的訴訟，由港口所在地法院管轄；

③因繼承遺產糾紛提起的訴訟，由被繼承人死亡時住所地或者主要遺產所在地法院管轄。

（4）協議管轄，又稱合意管轄或者約定管轄，是指雙方當事人在合同糾紛或者其他財產權益糾紛發生之前或發生之后，以協議的方式選擇解決他們之間糾紛的管轄人民法院。合同或者其他財產權益糾紛的當事人可以書面協議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標的物所在地等與爭議有實際聯系的地點的人民法院管轄，但不得違反《民事訴訟法》對級別管轄和專屬管轄的規定。

（5）共同管轄和選擇管轄

兩個以上人民法院都有管轄權（共同管轄）的訴訟，原告可以向其中一個法院起訴（選擇管轄）；原告向兩個以上有管轄權的法院起訴的，由最先立案的法院管轄。

（四）訴訟時效

1．訴訟時效的概念

訴訟時效，是指權利人在法定期間內不行使權利而失去訴訟保護的制度。訴訟時效期間，是指權利人請求法院或者仲裁機關保護其民事權利的法定期間。

訴訟時效期間屆滿，權利人喪失的是勝訴權，即喪失依訴訟程序強制義務人履行義務的權利；權利人的實體權利并不消滅，債務人自愿履行的，不受訴訟時效限制。

訴訟時效的期間、計算方法以及中止、中斷的事由由法律規定，當事人約定無效。人民法院不得主動適用訴訟時效的規定。

2．訴訟時效期間的具體規定

（1）普通訴訟時效期間

根據《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）的規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為3年。法律另有規定的，依照其規定。

（2）最長訴訟時效期間

訴訟時效期間自權利人知道或者應當知道權利受到損害以及義務人之日起計算。法律另有規定的，依照其規定。但是自權利受到損害之日起超過20年的，人民法院不予保護；有特殊情況的，人民法院可以根據權利人的申請決定延長。也就是說，對在20年內始終不知道或者不應當知道自己權利受侵害的當事人，法律也不再予以訴訟保護。20年就是法律保護的最長期限，故也稱絕對時效期間。

3．訴訟時效期間的中止

在訴訟時效期間的最后六個月內，因下列障礙，不能行使請求權的，訴訟時效中止：

（1）不可抗力；

（2）無民事行為能力人或者限制民事行為能力人沒有法定代理人，或者法定代理人死亡、喪失民事行為能力、喪失代理權；

（3）繼承開始后未確定繼承人或者遺產管理人；

（4）權利人被義務人或者其他人控制；

（5）其他導致權利人不能行使請求權的障礙。

自中止時效的原因消除之日起滿六個月，訴訟時效期間屆滿。

4．訴訟時效的中斷

有下列情形之一的，訴訟時效中斷，從中斷、有關程序終結時起，訴訟時效期間重新計算：

（1）權利人向義務人提出履行請求；

（2）義務人同意履行義務；

（3）權利人提起訴訟或者申請仲裁；

（4）與提起訴訟或者申請仲裁具有同等效力的其他情形。

5．不適用訴訟時效的情形

下列請求權不適用訴訟時效的規定：

（1）請求停止侵害、排除妨礙、消除危險；

（2）不動產物權和登記的動產物權的權利人請求返還財產；

（3）請求支付撫養費、贍養費或者扶養費；

（4）依法不適用訴訟時效的其他請求權。

（五）判決和執行

1．調解

人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。調解達成協議，必須雙方自愿，不得強迫。調解協議的內容不得違反法律規定。調解未達成協議或者調解書送達前一方反悔的，人民法院應當及時判決。

除特殊情況外，調解達成協議，人民法院應當制作調解書。調解書應當寫明訴訟請求、案件的事實和調解結果。調解書由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章，送達雙方當事人。調解書經雙方當事人簽收后，即具有法律效力。

2．判決

當事人不服地方人民法院第一審判決的，有權在判決書送達之日起十五日內向上一級人民法院提起上訴。當事人不服地方人民法院第一審裁定的，有權在裁定書送達之日起十日內向上一級人民法院提起上訴。

第二審人民法院的判決、裁定，是終審的判決、裁定。但最高人民法院的判決、裁定，以及依法不準上訴或者超過上訴期沒有上訴的判決、裁定，是發生法律效力的判決、裁定。

3．執行

發生法律效力的民事判決、裁定，當事人必須履行。一方拒絕履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行，也可以由審判員移送執行員執行。

調解書和其他應當由人民法院執行的法律文書，當事人必須履行。一方拒絕履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行。

發生法律效力的民事判決、裁定，以及刑事判決、裁定中的財產部分，由第一審人民法院或者與第一審人民法院同級的被執行的財產所在地人民法院執行。法律規定由人民法院執行的其他法律文書，由被執行人住所地或者被執行的財產所在地人民法院執行。

申請執行的期間為二年。申請執行時效的中止、中斷，適用法律有關訴訟時效中止、中斷的規定。

四、行政復議

行政復議是指國家行政機關在依照法律、法規的規定履行對社會的行政管理職責過程中，作為行政管理主體的行政機關一方與作為行政管理相對人的公民、法人或者其他組織一方，對于法律規定范圍內的具體行政行為發生爭議，由行政管理相對人向做出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關或者法律規定的其他行政機關提出申請，由該行政機關對引起爭議的具體行政行為進行審查，并做出相應決定的一種行政監督活動。行政復議是現代國家保護公民免受行政機關具體行政行為不法侵害的一種重要的法律制度。

（一）行政復議范圍

公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，符合《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）規定范圍的，可以申請行政復議。

1．可以申請行政復議的事項

《行政復議法》規定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復議：

（1）對行政機關做出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（2）對行政機關做出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；

（3）對行政機關做出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（4）對行政機關做出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（5）認為行政機關侵犯其合法的經營自主權的；

（6）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；

（7）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（8）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；

（9）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；

（10）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；

（11）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：①國務院部門的規定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；③鄉、鎮人民政府的規定。上述所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。

2．行政復議的排除事項

下列事項不能申請行政復議：

（1）不服行政機關做出的行政處分或者其他人事處理決定，可依照有關法律、行政法規的規定提出申訴；

（2）不服行政機關對民事糾紛做出的調解或者其他處理，可依法申請仲裁或者向法院提起訴訟。

（二）行政復議申請和受理

公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過60日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。

行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。

行政復議期間具體行政行為不停止執行；但是，有下列情形之一的，可以停止執行：

（1）被申請人認為需要停止執行的；

（2）行政復議機關認為需要停止執行的；

（3）申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執行的；

（4）法律規定停止執行的。

（三）行政復議參加人和行政復議機關

1．行政復議參加人

行政復議參加人，是指具體參加行政復議活動全過程，以保護其合法權益不受非法侵害的人。行政復議參加人包括申請人、被申請人和第三人。

依照《行政復議法》的規定，申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。做出具體行政行為的行政機關是被申請人。同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。

2．行政復議機關

履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，稱之為行政復議機構。

（1）對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

（2）對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級人民政府申請行政復議。對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。

（3）對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向做出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定做出最終裁決。

（四）行政復議決定

行政復議原則上采取書面審查的方法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

行政復議的舉證責任，由被申請人承擔。

行政復議機關應當自受理申請之日起60日內做出行政復議決定，但是法律規定的行政復議期限少于60日的除外。

行政復議機構應當對被申請人做出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定做出行政復議決定：

（1）具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持；

（2）被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行；

（3）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新做出具體行政行為：①主要事實不清、證據不足的；②適用依據錯誤的；③違反法定程序的；④超越或者濫用職權的；⑤具體行政行為明顯不當的。

被申請人不按照法律規定提出書面答復，提交當初做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。

行政復議機關責令被申請人重新做出具體行政行為的，被申請人不得以同一事實和理由做出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。

行政復議機關做出行政復議決定，應當制作行政復議決定書，并加蓋印章。行政復議決定書一經送達，即發生法律效力。

五、行政訴訟

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關或法律、法規授權的組織的行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院請求司法保護，人民法院通過對被訴行政行為的合法性審查，在雙方當事人和其他訴訟參與人的參與下，對該行政爭議進行審理和裁判的司法活動。行政訴訟是行政法制監督的一種特殊形式。

（一）行政訴訟的適用范圍

公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依法向人民法院提起行政訴訟。此處所稱的行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織做出的行政行為。

人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列行政訴訟：

（1）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（2）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；

（3）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關做出的有關行政許可的其他決定不服的；

（4）對行政機關做出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（5）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

（6）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（7）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

（8）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

（9）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（10）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

（11）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

（12）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

除上述規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

但人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（1）國防、外交等國家行為；

（2）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；

（3）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；

（4）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

（二）訴訟管轄

1．級別管轄

基層人民法院管轄第一審行政案件。

中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

（1）對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所做的行政行為提起訴訟的案件；

（2）海關處理的案件；

（3）本轄區內重大、復雜的案件；

（4）其他法律規定由中級人民法院管轄的案件。

高級人民法院管轄本轄區內重大、復雜的第一審行政案件。最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件。

2．地域管轄

行政案件由最初做出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。

經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。

因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。

兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。

（三）起訴和受理

對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。

公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不做決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。

公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道做出行政行為之日起6個月內提出，法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為做出之日起超過20年，其他案件自行政行為做出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起2個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受上述規定期限的限制。

公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或者其他組織因上述規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后10日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。

起訴應當向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。

人民法院在接到起訴狀時對符合法律規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合法律規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，做出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件（不含規章）進行審查。

（四）審理和判決

人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外。涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理。

當事人認為審判人員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人與本案有利害關系或者有其他關系可能影響公正審判，有權申請審判人員回避。上述人員認為自己與本案有利害關系或者有其他關系的，應當申請回避。

人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。人民法院審理行政案件，參照規章。

被告對做出的行政行為負有舉證責任，應當提供做出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。

當事人不服人民法院第一審判決的，有權在判決書送達之日起十五日內向上一級人民法院提起上訴。當事人不服人民法院第一審裁定的，有權在裁定書送達之日起十日內向上一級人民法院提起上訴。逾期不提起上訴的，人民法院的第一審判決或者裁定發生法律效力。