第二節　新農村建設以來我國金融支農資金的運行情況

一、2006—2010年

2006年

為配合新農村建設工作的開展，2006年3月，中國農業發展銀行發文，確定了當年糧食企業收購貸款資格認定范圍、標準。5月上旬下發了《關于支持小麥購銷防控信貸風險的緊急通知》，重點在防控風險。5月中旬再與發改委、財政部聯合下發《關于做好小麥購銷工作穩定市場價格的通知》。要求各級行要強化封閉管理，加大收貸收息力度。2006年7月，國務院扶貧辦、財政部和中國農業銀行聯合下發了《關于深化扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》（國開辦發〔2006〕46號），以下簡稱《通知》。根據《通知》精神，將原由中國農業銀行統一下達指導性計劃并組織發放貸款分為“到戶貸款”和產業化扶貧龍頭企業及基礎設施等項目貸款兩部分進行操作。到戶貸款的對象為建檔立卡的貧困農戶，主要用于扶持其發展生產。貸款貼息資金全部下放到592個國家扶貧開發工作重點縣，由縣選擇金融機構發放貸款并與其直接結算貼息。貸款所需資金由承貸金融機構自行籌集。期限由金融機構視實際生產周期自主確定，貼息1年。利率由金融機構根據央行規定的基準利率和浮動利率系數自主確定。中央財政在貼息期內按年利率5%的標準給予貼息。貼息方式可以是政府將資金直接貼給農戶，也可以是將資金補償給金融機構，具體方式由各縣自主確定。項目貸款集中用于國家扶貧開發工作重點縣和貧困村，重點支持對解決貧困戶溫飽、增加收入有帶動和扶持作用的農業產業化龍頭企業。當年在河北、黑龍江、江西、湖北、重慶、云南、陜西和甘肅8省（市）開展項目貸款貼息資金下放到省試點，由試點省選擇承貸金融機構。貸款執行年利率3%的優惠利率，優惠利率與央行公布的一年期貸款利率之間的利差，由省政府貼息。貼息方式可以是政府將資金直接貼給項目實施單位，也可以是將資金補貼給金融機構，具體方式由各地自主確定。其他省市的項目貸款仍由農業銀行承擔，由財政部和農行結算貼息。貸款執行年利率3%的優惠利率。貼息方式是政府將3%與央行一年期貸款利率的差額補償給農業銀行。2006年，國家在已有4省8縣建立“獎補資金”推進小額貸款到戶試點的基礎上，增補了河北、湖南、云南、廣西4省（區）相繼開展試點工作。將部分中央財政扶貧資金作為“獎補資金”，用于貧困戶貸款的利息補貼、虧損補貼或獎勵。通過機制創新，有效激勵了各利益主體參與信貸扶貧的積極性。截至2006年底，累計發放到戶貸款1.16億元，覆蓋貧困村1211個（其中2006年覆蓋貧困村976個），扶持貧困戶18087戶（其中2006年扶持貧困戶8964戶），到戶貸款占當地扶貧貸款的比例比試點前平均提高50個百分點左右。

2006年12月22日，中國銀監會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），允許境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資、收購、新設以下各類銀行業金融機構：一是新設村鎮銀行；二是可以發起成立社區性的信用合作組織；三是商業銀行可以成立“只貸不存”的貸款子公司。此舉徹底打破了民間資本不能從事銀行類金融業務的慣有政策障礙，《意見》大幅度調低了注冊資本限制：設立縣級和鄉級的村鎮銀行注冊資本分別只有300萬元和100萬元；設立鄉級和村級的信用合作組織，注冊資本分別只需要30萬元和10萬元。首先在內蒙古、四川、吉林等六個省區開展試點。為配合、推動農戶小額信用貸款業務的開展，組織開展了信用戶、信用村、信用鄉（鎮）創建與評定工作。進一步推動建立電子化的農戶信用檔案和信用評價系統，加強征信知識宣傳與教育，規范農戶信用指標體系，擴大對農戶家庭成員、財產、經營、收入等定量信息的采集，逐步探索建立一套符合當地實際情況的便捷、有效的農戶信用評價方式方法，為建立健全農村地區“守信激勵、失信懲戒”機制，改善農村金融基礎服務做好基礎性工作。

2007年

2007年1月29日，銀監會繼續發布了《村鎮銀行組建審批工作指引》等六個文件，對如何組建村鎮銀行等新型農村銀行業金融機構的工作程序進行詳細解釋。當年中央財政撥付試點地區農村信用社保值貼補利息資金29.31億元，并將試點地區的所得稅減免政策延長3年，幫助農村信用社逐步化解歷史包袱，增強發展后勁，更好發揮社會主義新農村建設生力軍的作用。2月，國務院召開全國金融工作會議，提出農村金融改革總的要求是，加快建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，包括構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系，較為發達的農村金融市場體系和業務品種比較豐富的農村金融產品體系，顯著增強為“三農”服務的功能。中國人民銀行在支付結算工作中，始終把解決農村信用社“支付結算難”問題放在特別突出的位置，采取了一系列措施增加農村信用社支付結算手段、提高其支付服務能力：一是吸收符合條件的農村信用社加入大額支付系統和小額支付系統，使廣大農村地區享受到現代化支付系統提供的多層次、低成本的支付清算服務。二是批準設立農村信用社資金清算中心，專門辦理農村信用社匯兌和銀行匯票清算業務，進一步拓寬了農村信用社支付結算渠道、增強其結算功能。三是推行代理制，鼓勵商業銀行代理農村信用社的支付結算業務，同時，廣泛吸收農村信用社加入票據交換系統，創造條件使農村信用社能夠開辦銀行匯票和商業匯票業務，拓展業務范圍，增強其業務競爭力。四是協調各地農村信用聯社加快開發和健全省內農村信用社通匯系統，增強農村信用社的結算功能。

與此同時，各涉農金融機構積極探索創新適合農村需求特點的金融產品。一是小額貸款。為緩解農民貸款難問題，新農村建設以來，農村信用社大力推廣小額貸款業務，特別是農戶小額信用貸款、聯保貸款，取得良好的經濟效果和社會反響。2007年末，全國農村信用社農戶貸款余額達到1.16萬億元，其中，農戶小額信用貸款和聯保貸款余額為3000多億元，約占農戶貸款的余額35%。二是創新農村信貸產品。部分地區試點了“合作組織＋農戶”的統一貸款方式，即組織農戶建立農民專業合作經濟組織，形成一定規模的合作經濟，以合作組織為載體統一貸款，以解決農業生產組織化程度低，小生產與大市場矛盾突出的問題；有的地區推出了農村信用社、農戶、龍頭企業、保險公司和政府“五位一體”的綜合服務方式。由龍頭企業與農戶簽訂購銷合同，農村信用社負責提供貸款，保險公司承保，保險費由當地政府和農戶雙方按一定比例支付；還有的地方實施訂單農業質押貸款，以訂單農業購銷合同的收款權為質押擔保，貸款對象為年純收入在2萬元以上的種養殖大戶。貸款期限與訂單農業合同期限匹配，一般為3個月、6個月、1年等短期流動資金貸款。貸款額度每筆原則上不超過按訂單農業合同金額的70%，每個農戶貸款額度為1萬元至10萬元。

在金融支農領域，中國農業發展銀行具有重要的地位。新農村建設以來，中國農業發展銀行作為政策性銀行，積極拓展業務領域，由過去單一支持糧棉油購銷儲業務，逐步形成以糧棉油收購貸款業務為主體，以農業產業化經營和農業農村中長期貸款業務為兩翼，以中間業務為補充的多方位、寬領域的支農格局。2007年，中國農業發展銀行信貸規模首次超過萬億元，年末貸款余額達到10224億元，占全部金融機構涉農貸款余額的比重為16.7%；經營利潤達到148.8億元。并開展了以下主要業務：一是糧棉油收購。糧食收購量占當年商品量的60%左右，棉花的收購量占當年總產量的50%以上。二是糧棉油等主要農產品和主要農業生產資料儲備體系建設。三是農業產業化經營、農業小企業發展、農業科技開發，推動農業結構調整。2007年，累計發放農業產業化龍頭企業、加工企業和農業科技貸款1051億元。四是農村基礎設施建設。2007年對農村基礎設施建設、農業綜合開發、農村流通體系建設等領域總計投放貸款520.6億元，其中，基礎設施貸款446億元，支持項目593個。

2007年初，中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立，開始按照商業化運作探索為農村服務的形式。郵政儲蓄小額貸款業務于2007年在河南等七省（市）試點，提供農戶聯保貸款、農戶保證貸款、商戶聯保貸款、商戶保證貸款等四項貸款業務，服務對象主要是縣域內的農戶、個體工商戶和私營企業主等經濟主體。當年中央財政首次對農業保險給予補貼，選擇6省（區）的5種主要農作物開展試點。6省（區）主要農作物承保面積1.48億畝，占試點地區播種面積的70%。同時，生豬和能繁母豬保險取得明顯成效，2007年全國共承保能繁母豬3070萬頭，超過全國存欄總量的60%。截至2007年底，保險業開辦的“三農”保險險種達160余種，保險公司服務網點基本覆蓋了全國廣大鄉村，僅中國人壽、太平洋人壽和平安人壽三家壽險公司在縣域地區的機構總數就達4380多個，擁有農村網點（含保險站、所）16087個，網點延伸到全國大部分自然村，并培養了一大批農村保險隊伍。農業保險覆蓋全國4980.85萬（戶次）農戶。

為適應農村金融的需求，新型涉農金融機構逐步建立與發展。2007年末，已有包括村鎮銀行、貸款公司和農民互助合作社在內的31家新型農村金融機構開業，其中村鎮銀行19家，貸款公司4家，農民互助合作社8家。截至2007年末，三類新型農村金融機構股金共計3.06億元，資產總額7.67億元，累計發放貸款4.62億元。2007年10月，經國務院批準，村鎮銀行擴大到全國31個省（區、市）。由于農村金融機構擁有更大的利率市場化空間，2007年12月，7家試點小額貸款公司發放貸款的加權平均利率為22.62%，為調整后一年期貸款基準利率（7.47%）的3.03倍。利率的逐步放開，有利于農村金融機構根據成本覆蓋風險原則，合理定價，實現自身財務可持續發展，加強對“三農”的金融支持。

2007年，全國縣域金融服務網點為12.4萬個，其中縣域大型商業銀行機構網點數2.6萬個，從業人員43.8萬人；中國農業銀行縣域網點數為1.31萬個，占縣域金融機構網點數的比重為10.6%；農村信用社縣域網點數為5.2萬個，占縣域金融機構網點數的比重為41.5%。截至2007年底，全國已建立農戶信用檔案7400多萬戶，評定信用農戶5000多萬戶，金融機構對已建立信用檔案的3900多萬農戶累計發放貸款9700多億元，貸款余額4800多億元。

2008年

2008年3月，中國農業銀行在甘肅、山東等7家省（區、市）分行選擇部分二級分行開展“三農”金融事業部制改革試點。5月，中國銀監會和中國人民銀行聯合下發《小額貸款公司試點指導意見》（銀監發〔2008〕23號），進一步規范和明確了小額貸款公司的有關政策。認定小額貸款公司是以服務“三農”、支持農村經濟發展為重點，為農戶、個體經營者和微小企業提供小額貸款的機構。其資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發資金形式，不吸收存款，不跨區經營，貸款利率由借貸雙方自由協商。同月，《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》（銀發〔2008〕137號）出臺，文件充分肯定了新型農村金融服務機構對改善農村金融服務的重要性，并從存款準備金、利率、支付清算、金融統計和監管報表等8個方面進行了規范，積極鼓勵、引導和督促四類機構面向農村、服務“三農”，扎扎實實依法開展業務經營，在不斷完善內控機制和風險控制水平的基礎上，立足地方實際，為農村提供低成本、便捷、實惠的金融服務，而前期試點的郵政儲蓄小額貸款業務也于2008年初在全國范圍內推廣。經國務院同意，2008年，農村扶貧貸款管理體制全面改革，扶貧貸款管理權限和貼息資金全部下放到省，其中到戶貸款的管理權限和貼息資金全部下放到縣，扶貧貸款的發放由任何愿意參與扶貧工作的銀行業金融機構承擔。中央繼續保留扶貧貸款財政貼息每年5.3億元預算資金規模，于年初下達到各省（區、市），各省（區、市）安排到戶的貸款貼息資金不低于貼息資金總額的50%。扶貧貸款由實行固定利率3%改為固定貼息利率，其中到戶貸款按年息5%、項目貸款按年息3%給予貼息。

2009年

2009年，中國銀監會明確提出“兩個不低于”的工作要求，即“支農貸款增速不低于貸款平均增速、增量不低于上年”。各家銀行從產品創新入手，加大農村小額信用貸款、聯保貸款等無抵押擔保貸款的推廣力度，實行差別化授信和分類政策，研發和引入適應于農村和農戶實際的特色金融產品，全方位實施對于農村的信貸支持，支農服務力度明顯加大。幾家國有銀行紛紛實施縣域金融發展戰略，通過設立村鎮銀行的形式進行金融服務下鄉，為農村地區客戶提供全方位服務。其他股份制銀行和城市商業銀行積極在農村地區籌建銀行和小額貸款機構。

2009年3月，財政部發布《關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》，從2009年起，對機構上年末涉農貸款余額增量超過15%部分，按2%給予獎勵，但對上半年末不良貸款率同比上升的，不予獎勵。同日，財政部還發布《關于實行新型農村金融機構定向費用補貼的通知》，對達到監管要求并實現上年末貸款余額同比增長的，2009年至2011年由中央財政按照上年末貸款余額的2%給予補貼，其中要求村鎮銀行貸存比需大于50%。從當年已有的140多家村鎮銀行來看，絕大多數貸存比都已超過50%，幾乎都可享受到此次補貼。當年各級財政向縣域金融機構撥付涉農貸款獎勵資金8.64億元，共帶動金融機構增發涉農貸款432億元，調動了社會資金投向“三農”的積極性。同時，中央財政撥付新型農村金融機構定向費用補貼4189萬元，推動新型農村金融機構試點工作的開展。

作為農村金融的支柱，2009年，中國農業銀行重構了“三農”經營管理制度，在董事會層面組建了“三農”金融發展委員會，經營層面組建了“三農金融事業部管理委員會”，在全行各層級建立了垂直的條線型經營管理架構。在有效防控風險的前提下，充分發揮自身資金、網絡、專業等優勢，由過去單一支持糧棉油購銷儲業務，逐步形成了以糧棉油收購貸款業務為主體，農業產業化龍頭企業貸款和新農村建設中長期貸款業務為兩翼，中間業務為補充的多方位寬領域支農格局；作為農村金融的后起之秀，中國郵儲銀行以小額信貸為突破口，積極擴大涉農業務貸款品種和范圍，通過通暢的業務渠道和眾多的服務網點為農村地區居民提供方便、快捷的存取款和結算服務。2009年，國內42家農商行資產規模達到18661億元，增長超過50%。其中北京農商行、上海農商行、重慶農商行占據資產規模的前三甲。廣州農商行、成都農商行、東莞農商行和順德農商行資產規模均超過千億元大關。按照實收資本規模上看，42家農合行總實收資本為572億元，廣州、重慶、成都三家農商行則位于前三位。截至2009年末，銀行業金融機構涉農貸款余額達到9.1萬億元，比2009年年初增長34.8%。其中，農戶貸款余額2萬億元，比年初增長32.8%。

2010年

2010年5月，財政部與國家稅務總局聯合發布《關于農村金融有關稅收政策的通知》⁽³⁾，為支持農村金融發展，解決農民貸款難問題，規定自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構農戶小額貸款的利息收入，免征營業稅。對金融機構農戶小額貸款的利息收入在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額。對保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入，在計算應納稅所得額時，按90%比例減計收入。自2009年1月1日至2011年12月31日，對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、由銀行業機構全資發起設立的貸款公司、法人機構所在地在縣（含縣級市、區、旗）及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行的金融保險業收入減按3%的稅率征收營業稅⁽⁴⁾。

2010年5月，中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會聯合發出《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》，在貸款方面重點開展以下工作：（1）大力發展農戶小額信用貸款和農村微型金融。鼓勵開發多樣化小額信用貸款產品，努力滿足農民多元化信貸需求、支持農民工返鄉就業創業和大學生村干部創業富民。積極擴大農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的覆蓋面，著力研究和解決農村弱勢群體的金融服務需求，讓更多的農村中低收入人群能夠享受到現代化金融服務。（2）有效滿足發展現代農業和擴大農村消費的資金需求。對符合信貸條件的科研、農資、種養、加工、倉儲、運輸、營銷等整個現代農業產業鏈和相關農村服務業貸款，加快審批，及時投放。多方面拓寬有實力、有條件的大型農業產業化龍頭企業和農村專業合作組織的融資渠道，加大對跨國涉農貿易和農業投資、海外生產加工基地和營銷網絡建設的支持力度。（3）加強對農業農村基礎設施建設的信貸支持。鼓勵和引導銀行業金融機構特別是政策性銀行圍繞農田水利基本建設、農業綜合開發、統籌城鄉發展、農業商品基地建設等重點領域，針對各類農村基礎設施項目的信貸需求特點，創新涉農信貸管理模式，完善涉農信貸管理制度，切實加大信貸投放，積極提供多元化融資便利。（4）探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務。按照依法自愿有償原則，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途和不損害農民土地承包權益的前提下，探索開展相應的抵押貸款試點。（5）積極推動和做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作。在加快完善集體林權制度改革配套制度建設的基礎上，全面推進林權抵押貸款業務，探索多種貸款償還方式，加快涉林信貸產品的開發研究，培育一批有市場競爭優勢、產業關聯度大、帶動力強的林業品牌企業和品牌產品，提高林業產業規模化經營水平。

據中國銀監會數據，2010年末，涉農貸款余額為117657.5億元，占總貸款額的23.1%，比2007年同比增長了28.9%。其中農林牧漁業貸款23044.7億元，占貸款總額的4.5%；農用物資和農副產品流通貸款11830.4億元，占2.3%；農村基礎設施建設貸款15617.4億元，占3.1%；農產品加工貸款6992.3億元，占1.4%；農業生產資料制造貸款3900.7億元，占0.8%。