1.4　發達國家含汞廢物管理及經驗借鑒

1.4.1　發達國家汞污染控制及含汞廢物管理

（1）美國

美國是國際上最早開展汞污染防治戰略的國家之一，國內汞排放源較多，主要包括垃圾焚燒爐、氯堿工業設施、燃煤電廠及工業鍋爐、金礦開采、鋼鐵冶煉廠等大氣排放源，來自醫藥部門、牙科診所、學校及一些工業部門的污水處理、采礦過程導致的含汞廢水排放及采礦逸出、對土層底泥的腐蝕等，同時還包括用汞工藝和含汞產品如氯堿工業、電池、涂料、電子和測量設備、開關、牙科設備、熒光燈管、汞試劑等。1998年，美國環保局發布了《汞行動計劃》草案，隨后制定了美國環保局汞路線圖，主要從以下幾個方面開展了相關工作。①削減向大氣、水體、土壤的汞排放；②削減工業生產工藝和產品汞使用；③解決商貿層面的汞過剩問題；④宣傳汞的危害以減少人們的汞暴露；⑤積極參與國際合作，以解決全球汞的排放、使用問題，從而從根本上減少國際汞流入；⑥開展汞研究與監測，提供科學、準確的信息和數據^［22］。

美國環保局汞路線圖的總體戰略^［22］：一是制定法律法規限制汞排放和汞使用；二是研究汞危害和掌握汞的排放-傳輸-歸趨-受體影響的規律；三是采取鼓勵和引導的措施及開展公眾宣傳等以減少汞使用、促進汞回收及汞替代品開發；四是最終實施汞安全儲存。

美國對含汞廢物的管理以減少其產生量為目標，對汞及其化合物實施優先管理，同時鼓勵含汞廢物的資源化回收，對廢舊熒光燈管、廢電池等實施生產者延伸制度等。美國電池中汞使用限制有關法規如表1-6所示。

（2）歐盟

2005年，歐洲委員會通過了《歐盟汞共同戰略》，其宗旨是“降低環境中汞含量，減少人體汞暴露”，其主要內容包括以下6項：①減少汞排放；②削減汞的供應和使用；③解決過量汞及其儲存；④防止汞暴露；⑤加強對汞污染問題的解決；⑥支持涉汞國際行動的開展^［22］。

《歐盟汞共同戰略》發布后，主要采取了以下行動措施：發布涉汞排放的綜合污染指令、鼓勵成員國和企業提供涉汞排放和防控技術的信息、開展小規模燃煤汞減排方案的研究、發布廢物框架工作指令（其中將牙科汞齊廢物視為有害廢物）、發布禁止歐盟汞出口的禁令，發布限制銷售含汞的設備、產品等的限令，采取行動要求氯堿行業儲存汞、研究汞的環境歸趨及其危害、倡導全球淘汰原生汞生產及鼓勵阻止廢物回收的多余汞重新進入市場等^［22］。

《歐盟汞共同戰略》的總體戰略：一是通過禁止汞出口和限制含汞產品生產等減少汞供應；二是通過推行最佳可行技術鼓勵涉汞行業減少汞排放和尋求汞替代工藝；三是投入專項資金研究汞，并積極推進國際汞污染防治；四是開展汞污染防治成效評估和承諾審查^［22］。

歐盟對含汞廢物的管理也是以減少廢物產生量為目標，鼓勵開展廢物預防行動、資源化利用及可持續消費方式等。對重點含汞產品和涉汞設備裝置采取嚴厲的措施，禁止含汞電池的生產與進口，禁止醫療器械含汞等。

（3）日本

日本深受汞污染毒害，對汞的污染防治尤其重視，在日本水俁病事件以后，日本政府、產業界、市民等聯合起來共同制定涉汞問題應對對策，先后采取了一系列措施：①繪制汞物質流，完善汞回收、儲存及處理的機制。②削減汞需求、停止汞礦開采，通過引進汞替代品和采用減少汞使用的技術，實現汞用量從2500t/a降低至10t/a。同時開發了離子交換膜法燒堿制造技術和二氯乙烷法、氧氯化法替代汞觸媒生產氯乙烯。③削減產品汞使用，規定了禁止使用汞和設定了限量汞標準（包括農藥、污泥肥料、家庭用品、醫藥品、電池等），開發了汞定量封入技術、普及電子式產品體溫計和血壓計、削減牙齒填充劑及含汞化學品等。④推進收集回收和管理產品汞，包括以下措施：a.對高含汞的廢物管理采取特別管理的方式（如含汞粉塵、污泥等），將汞含量高于一定濃度的廢物稱為“特別管理工業廢物”，處理后可送至一般填埋場處理，但若仍屬于特別廢物，則須進入防護型填埋場；b.構建廢干電池及廢熒光燈管的廣域收集和處理系統。⑤削減汞的環境排放。⑥積極參與國際合作，包括編寫汞廢物管理優秀案例匯編、巴塞爾公約汞廢物環境無害化管理技術指南等^［22］。

日本具有非常完善的廢物無害化管理系統，并建立了廢干電池及廢熒光管的廣域收集和處理系統，在舊礦山循環再利用廢舊產品和回收汞，回收的汞即可滿足國內用汞行業汞需求，并出口過量的汞。對于所有涉汞環節中產生的含汞廢物，回收汞是首選，對于不能回收的部分，再采取固化填埋措施。

為進一步滿足公約要求，日本2014年起草了含汞廢物環境無害化管理政策，完善含汞廢物無害化管理。將含汞廢物定義為“需要特別管理的工業廢物”，對其收集、運輸、儲存、處理處置方法及單質汞的最終處置提出了要求。對含有汞或汞化合物、受到汞或汞化合物污染的廢物、廢棄的汞添加產品及其他含汞廢物實施嚴格的收集、運輸、儲存及最終處置。如今日本面臨的問題是一些含汞廢物無害化處置新技術還沒有得到實踐證明，處理后的廢物的長期環境風險如何，如何對其進行有效的管理等。

1.4.2　發達國家含汞廢物管理經驗借鑒

（1）對含汞廢物實施分類管理

含汞廢物分類管理是國外主要國家和地區的共同做法。美國是將含汞廢物納入到危險廢物管理體系中，根據產生來源和風險度，將危險廢物分為特性廢物、普遍性廢物、混合廢物和名錄廢物4類，將廢電池、廢燈具等列入普遍性廢物類。歐盟廢物管理方面的標準（指令和條例）可分為4類：①廢物框架標準；②廢物經營管理指令；③特殊廢物指令；④其他相關指令，其中將廢電池、電子電氣設備、含汞醫療器械等列入特殊廢物類進行管理。日本則將所有含汞廢物直接列入“需要特別管理的工業廢物”，并分為含有汞或者汞化合物的廢物、受到汞或汞化合物污染的廢物、廢棄的汞添加產品及其他含汞廢物等4類，按照含汞廢物的種類分別進行嚴格管理。

（2）對重點含汞廢物實施優先管理

美國2006年制定并實施了國家廢物最小化計劃，制定了31種優先控制化學物質作為減量目標，汞是其31種優先控制化學物質中的一種。歐盟利用風險評價方法對危險廢物從濃度和毒性大小兩方面進行危險廢物風險評估，在此基礎上確定廢物優先管理濃度標準。在含汞廢物管理方面，各國針對不同的含汞廢物實施更加明細化、具體化、針對性強的管理，如美國、歐盟等國家地區均出臺實施了電池、燈具等汞含量限量要求，并實施回收管理。

（3）處理處置及資源化技術的升級

國外含汞廢物處理處置技術早期以填埋為主，隨著國外禁汞限汞的開展，一些落后的涉汞工藝已淘汰，含汞廢物數量有所減少，同時產品中汞含量也逐步降低，對處理處置技術的要求也提高，技術也逐步成熟，到目前以自動化的資源回收技術為主。含汞廢物處理處置過程中首先要考慮資源的回收利用，如美國RCRA規定鼓勵危險廢物的回收利用。廢舊熒光燈直接破碎、切斷吹掃技術以汞的回收為主，熱處理法處理廢電池技術中，也以金屬包括汞的回收為主。

（4）對含汞廢物實施全生命周期及風險管理

國外含汞廢物管理實施生命周期和全過程管理理念，從產品設計階段即考慮減少廢物產生量及其危害，對產生含汞廢物的生產工藝、過程、運輸、儲存等中間環節加以監管，降低環境風險。如歐盟管理廢物的方法是基于廢物預防、循環與回收利用和提高最終的處置與監控3項主要原則。此外，降低環境風險是危險廢物管理的主要目的之一，國外發達國家含汞廢物管理中也貫穿這一理念，包括含汞廢物生命周期和全過程管理的實施，力爭把潛在的環境風險降到最低，保證含汞廢物處理處置過程的環境安全性，避免產生二次污染等。

1.4.3　我國含汞廢物管理對策

針對我國含汞廢物產生量大、面廣、涉汞行業企業眾多、成分復雜、危害性大的特點，如果對所有含汞廢物直接采取限制或禁止的手段是不切實際的，因此需要對含汞廢物進行全面的風險評估，根據不同的風險特征采取有針對性的管控措施，實現環境風險最小化，并逐步推進履約進程，最終實現含汞廢物無害化處置和安全儲存。

（1）建立成熟的法律標準體系

目前，我國針對含汞廢物的管理制定了國家危險廢物名錄、汞污染防治技術政策、產業指導目錄及部分涉汞行業的清潔生產或汞污染防治的規定及相關規劃等，但還缺乏關于含汞廢物的綜合利用污染控制標準和綜合利用產品的環境保護質量標準，及鼓勵含汞產品的替代品開發及含汞廢物無害化、資源化處理技術研發等相關政策。因此，應當在現有國家標準政策的基礎上，針對各涉汞行業企業等汞排放源的實際情況分別制定相應標準和技術規范，形成加強汞源頭控制、規范化管理和末端有效治理的有機法律標準體系，促進涉汞企業的守法經營和含汞廢物的環境無害化處置。

（2）鼓勵研發含汞廢物無害化、資源化回收技術

對不同的含汞廢物開發無害化、資源化回收技術是解決我國含汞廢物污染防治的根本，國外發達國家經過幾十年的努力，已經開發了一些先進的技術，如廢棄熒光燈管高溫氣化技術和切端吹掃分離技術、含汞電池的熱處理技術和濕法處理技術、單質汞安全儲存或填埋技術等，而我國在此領域還處于初級階段。因此在開展含汞廢物處理處置新技術研發的同時，還應積極尋求國際合作，爭取引進先進技術或專項資金，促進我國含汞廢物無害化、資源化回收技術水平的提高。

（3）倡導建立含汞廢物分類回收體系

目前，日本已經建立了廢干電池及廢熒光管的廣域收集和處理系統，對廢干電池及廢熒光管的管理已經得到了巨大的成效，而我國在這方面還存在很大差距，居民缺乏主動回收意識、社區缺乏有效的回收體系、國家財政補貼不到位、國家相關法規中沒有明確的針對生產者和銷售者的責任延伸制度等。因此，我國應積極倡導建立典型含汞廢物分類回收體系，培養全社會人員的含汞廢物主動回收意識，從而減少汞暴露，消除汞的危害。

（4）研究汞的環境歸趨與暴露危害

美國很早就開展了對汞的調查及其環境影響的研究，提供了豐富的信息和數據，建立了國家科學大氣模擬模型，該模型包括了汞在內的污染物化學物理過程及汞與其他大氣污染物的復雜反應。同時開展了汞暴露及對人體危害方面的研究。而我國對汞的研究甚少，缺乏汞的遷移、轉化、生物富集及汞暴露、對人體健康危害等機理的研究。因此，在實現我國含汞廢物無害化，徹底消除汞污染的相當長的時間里，開展汞的環境歸趨與暴露危害的研究，以規避或減少汞暴露及危害是十分必要的。