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第十九條

國家建立突發事件應急報告制度。

國務院衛生行政主管部門制定突發事件應急報告規范,建立重大、緊急疫情信息報告系統。

有下列情形之一的,省、自治區、直轄市人民政府應當在接到報告1小時內,向國務院衛生行政主管部門報告:

(一)發生或者可能發生傳染病暴發、流行的;

(二)發生或者發現不明原因的群體性疾病的;

(三)發生傳染病菌種、毒種丟失的;

(四)發生或者可能發生重大食物和職業中毒事件的。

國務院衛生行政主管部門對可能造成重大社會影響的突發事件,應當立即向國務院報告。

【釋義】 本條是關于建立突發事件應急報告制度,以及突發事件應急報告內容的規定。

本條有三項主要內容:一是建立突發事件應急報告制度;二是規定了突發事件應急報告的主體;三是規定了突發事件應急報告的內容。

一、關于建立突發事件應急報告制度

突發事件的應急報告是有關決策機關掌握突發事件發生、發展信息的重要渠道。只有建立起一套完整的突發事件應急報告制度,并且保證其正常運轉,才能保證信息的通暢。這是領導部門準確把握事件動態,正確進行決策;有關部門及時采取處理、控制措施的重要前提。但是,由于種種原因,一些突發事件發生后,有關事件的信息往往不能及時、準確地反映到決策機關,甚至出現謊報、瞞報的現象。信息的不準和渠道的不暢直接影響著對突發事件的處理。在本次對抗非典型肺炎過程的初期,部分地區信息不暢的問題比較突出,直接影響了決策,有的甚至錯過了采取控制措施的最佳時機。保證突發事件信息報告的準確和通暢,是及時、正確處理突發事件的關鍵之一。因此,本條例將突發事件應急報告制度作為一項法律制度確定下來,是非常必要的。

如何建立突發事件應急報告制度呢?理解這一制度,應當結合學習本條例的有關條款,例如,條例第十條規定的應急預案的制定和批準;第十一條規定的應急預案中應當包括的突發事件的信息收集、分析、報告、通報制度;第二十條規定的有關機構報告突發事件的程序和時限;第二十三條規定的通報制度以及第二十四條規定的舉報制度等。應當說,這一制度是建立在信息通暢、反應快捷原則基礎上的一個綜合系統及其運作方式。條例通過不同條款設置的不同制度,勾畫了這一系統的框架。具體到建立這一系統的細節,本條第二款則授權衛生部制定突發事件應急報告規范。各級、各類醫療衛生機構的職責、報告的方式、突發事件分類、分級的報告等規定將在這一規范中涉及和體現。實際上,就一些突發公共衛生事件的報告,衛生部已經有了一些規定。例如,1999年12月24日衛生部令第8號發布的《食物中毒事故處理辦法》中,對于食物中毒事故報告的內容、程序、時限等均作了詳細的規定。針對本次傳染性非典型肺炎的暴發流行,本條特別規定了建立重大、緊急疫情信息報告系統。但是,應當說明的是,重大、緊急疫情信息報告系統是包括在突發事件應急報告系統內,是建立在傳染病防治法規定的傳染病報告制度基礎之上的。

二、關于突發事件應急報告主體

對于傳染病的疫情、食物中毒、不明原因疾病、群體性疾病等日常報告和突發事件的報告,在傳染病防治法及其實施辦法、衛生部的規章(例如,1999年12月24日衛生部令第8號發布的《食物中毒事故處理辦法》)和有關規定(例如,1999年8月21日衛辦發〔1999〕第382號《衛生部關于規范突發事件和加強傳染病疫情報告的通知》)中均有明確的規定和要求。但是,這些規定中的責任報告人均局限在醫療衛生機構及其執行職務的醫務人員和各級衛生行政主管部門。報告的主要渠道也只是局限在衛生系統內部,規定在衛生系統內部向上級衛生行政主管部門報告的同時,向同級人民政府報告。為了使中央政府能夠盡快掌握突發事件的有關信息,在有關現有規定和報告系統的基礎上,本條第三款規定了省、自治區、直轄市人民政府作為突發事件的責任報告人,向國務院衛生行政主管部門報告突發事件,并且規定了1小時的報告時限。增加省、自治區、直轄市人民政府作為突發事件的責任報告人,是本條例的一個新的制度性規定,意在明確省、自治區、直轄市人民政府在突發事件應急報告工作中所應當擔負的責任。與其相適應,在法律責任部分,也規定了相應的內容。第四十五條規定:“縣級以上地方人民政府及其衛生行政主管部門未依照本條例的規定履行報告職責,對突發事件隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報的,對政府主要領導人及其衛生行政主管部門主要負責人,依法給予降級或者撤職的行政處分;造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的,依法給予開除的行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”

三、關于突發事件應急報告的內容

本條第三款規定了突發事件應急報告的內容,理解這一款的含義,應當結合學習本條例第二條的規定。第二條規定:“本條例所稱突發公共衛生事件(以下簡稱突發事件),是指突然發生,造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”第二條規定了本條例的調整范圍,本條規定的突發事件的報告內容,與第二條規定的范圍是相一致的,是對第二條規定的細化,同時,也為本條例第十條規定的按照分類指導的要求制定突發事件應急預案規定了一個分類的基本綱要。這里有幾個需要說明的問題:

1.關于第一項中規定的內容。

第一項中規定,發生或者可能發生傳染病暴發、流行的,應當報告。這里的“可能發生”是和本條例第十四條和第十五條規定的建立突發事件監測與預警體系,對早期發現的潛在隱患以及可能發生的突發事件,應當依照本條例規定的報告程序和時限及時報告的規定聯系在一起的;是通過監測與預警系統的正常運行,對監測到的有關信息,包括周邊國家和地區、周邊省份有關傳染病的發病情況、人群中抗體水平的監測以及影響傳染病暴發流行的自然因素等進行科學分析,綜合評價,對傳染病的暴發流行做出的科學預測。

關于暴發、流行的界定,《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》給出了明確的定義。暴發:指在一個局部地區,短期內,突然發生多例同一種傳染病病人。流行:指一個地區某種傳染病發病率顯著超過該病歷年的一般發病率水平。判定一個傳染病是否暴發、流行,應當結合該傳染病的一般發病率、新發病例的時段、區域以及自然條件等因素進行綜合判定。

2.關于第二項中規定的內容。

第二項中規定,發生或者發現不明原因的群體性疾病的,應當報告。這里應當把握住“不明原因”和“群體性”兩個關鍵詞。在一些突發公共衛生事件的早期,事件的原因往往是不明確的。有的可能是食物中毒,有的可能是職業中毒,有的可能是新的傳染性疾病。例如,在本次傳染性非典型肺炎暴發、流行的早期,對病原體就沒有明確的確定。所謂“群體性”,是規定了一個疾病涉及人群的規模。個案的不明原因疾病不應當包括在此范圍之內。

3.關于第三項中規定的內容。

第三項中規定,發生傳染病菌種、毒種丟失的,應當報告。這是對醫療衛生機構和從事致病性微生物試驗的科研、教學、生產等單位的要求。《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》對于傳染病菌種、毒種的分類、使用、保藏、攜帶、運輸等均作了詳細的規定。具體規定可參閱《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》第十五條、第十六條、第十七條、第六十六條。

4.關于第四項中規定的內容。

第四項規定了兩類重大中毒事件,即重大食物中毒和重大職業中毒。食物中毒,是指食用了被生物性、化學性有毒有害物質污染的食品或者食用了含有毒有害物質的食品后出現的急性、亞急性食源性疾患。職業中毒,是指勞動者在職業活動中接觸有害化學因素而發生的職業損傷的總稱。所謂重大食物和職業中毒,是指造成一定人數中毒并造成嚴劣社會影響、生命財產損失的食物和職業中毒。

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