二、中國社會穩定風險評估制度發展演進的三維透視

社會穩定風險評估作為一項政治性很強的具體行政制度，它的聚焦點是重大決策事項。凡事預則立，不預則廢，“穩評”實際充當著防范風險的過濾機制，促使決策者預先把控重大決策對地區社會穩定可能帶來的風險，未雨綢繆，積極作為，通過一系列關鍵性程序主動規避、減緩、化解衍生性風險，從而降低改革發展過程中的社會成本。2005年以來，黨和政府高度重視各地“穩評”的實踐經驗，對“穩評”的應用發展提出了一系列明確要求（見表1），使之逐步上升為國家性制度規定。

（一）“穩評”是源于問題的地方實踐創新

21世紀以來，地方政府在推動地區經濟發展過程中出現一些突出問題，主要表現為：高度重視經濟指標，忽視社會全面協調可持續發展；不統籌兼顧經濟建設和社會建設，甚至出現了以犧牲群眾利益為代價換取經濟快速發展的不良勢頭；一些涉及地區群眾切身利益的重大工程項目，為了搶時間、趕進度、提效率，在沒有算好“穩定賬”“政治賬”的情況下強行倉促上馬，引起群眾強烈不滿，衍生性社會矛盾驟升，“維穩”成本急劇增加。在此整體背景下，如何回應解決這一突出問題成為各級政府和社會有識之士關注的焦點問題。2005年初，針對當時最易引發“群體性事件”的重大建設項目，四川省遂寧市在全國率先制定出臺的《重大工程社會穩定風險預測評估化解制度》明確規定：新建重大工程須經社會穩定風險評估，凡是未經風險評估的不得盲目開工，評估出的“涉穩”重大隱患尚未化解的不得擅自開工。這也成為中國地方政府正式啟動“穩評”的開創性標志。

隨著發展中社會矛盾沖突形式的變化和不穩定事件誘發因素的演變，2006年2月，遂寧市在重大工程社會穩定風險預測評估試點工作的基礎上，進一步拓展評估范圍，制定出臺了《重大事項社會穩定風險評估化解制度》，要求在做決策、上項目、搞改革以及其他事關群眾利益的重大事項出臺前，都必須組織開展社會穩定風險評估，避免或減少因決策失誤或時機不成熟給社會穩定帶來沖擊和負面影響。自此以后，“穩評”的工作內容得以拓展，運作體系不斷提升完善，并在地方層面自發延伸出了若干獨具特色的實踐模式，如“四川模式”“江蘇模式”“上海模式”“哈爾濱模式”等，逐步形成了地方“穩評”實踐的多元局面。

需要強調的是，地方政府在“穩評”初期發展過程中，著眼于地區“維穩”的現實壓力和既定政策指導，基本維持了“各自為戰”的工作局面，其關鍵著力點、指向范圍、運行機制等各有側重，呈現各地相互學習比照和自主探索創新相結合的態勢，總體上尚未形成統一規范的框架體系且主要依托于內部行政系統推行運作。同時，在一些轄區也相繼出現了部門式“穩評”實踐，如有些地方的司法部門提出了涉檢、涉訴、涉警案件的“穩評”內容，勞動與社會保障部門開辟了涉保糾紛的“穩評”工作領域，國土部門推出了涉土爭議“穩評”工作規定，等等。客觀而言，這些探索性實踐是積極有益的，一定程度上減緩了地方社會發展中的不穩定因素，提升了政府工作效能，為此后國家層面“穩評”制度的建立和完善積累了寶貴經驗。

（二）“穩評”的創新擴散和制度體系規范

中國地方政府創新行為具有其特殊發展模式，其中自下而上的吸納輻射擴散模式較為突出，集中體現為“地方政策創新—上級采納—推廣實行”的發展路徑。“穩評”緣于地方實踐，其現實應用價值及工作理念獲得中央層面的高度認可，并最終上升為國家統一行動。2007年5月，中央“維穩”工作領導小組轉發了中央“維穩辦”《風險評估消除隱患，從保到創譜就和諧——關于四川遂寧推行社會穩定風險評估機制，做好維護穩定工作的調研報告》，向全國推廣遂寧市社會穩定風險評估機制的做法及經驗。2009年9月，黨的十七屆四中全會公報中明確要求“建立健全重大社會決策、重大工程社會穩定風險評估機制”，在此指引下，各地“維評”實踐創新形式及探索領域也進一步得到延伸，“穩評”在全國中心城市及省級行政區域得以快速擴展，各地陸續制定出臺了一批強有力的推進措施，如四川省建立起“五五工程”評估體系，上海市積極探索社會穩定風險“第三方評估”，黑龍江省哈爾濱市建立重大事項備案制度等。

“穩評”實踐開拓了地區“維穩”保障機制的新思路，也迫切需要創設一套統一權威的指導性規范，提升其制度化水平。2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見》（簡稱《指導意見》），明確了“穩評”工作的指導思想和基本要求，確立了評估范圍、評估主體、評估程序、風險等級認定、評估結果運用等基本內容，提出了加強組織領導、綜合保障、責任追究等具體要求，成為中國“穩評”邁入制度化軌道的標志性文件。《指導意見》之后，“穩評”在全國范圍內迅速推進，應用范圍由省市層級逐步向基層區縣、鄉鎮、社區機構部門延伸。其間，各地重點在相關規范確立，在實施細則、督導辦法上拓展思路，一批政府規章相繼出臺。同時，國家部委也先后制訂了本系統內“穩評”指導意見或實施方案，著力從專業性領域構建“穩評”的制度性規范，配套機制不斷細化完善。2012年8月，國家發改委發布《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，使“穩評”成為工程建設項目行政審批（核準/備案）前的必備準入程序，由此也催生了“穩評”社會組織力量的快速發展。

各種規范性文件的出臺和各地的“穩評”模式創新逐步搭建了中國“穩評”的制度框架，改變了“穩評”早期缺乏明確指導性依據的狀況，使之朝著制度化、規范化、專業化方向發展。同時，“穩評”機制的應用領域也不斷深化，主要表現為：（1）與信訪制度、政府督導制、行政審批制、應急管理制度等緊密融合，“穩評”被納入政府重大決策程序，成為矛盾調處、沖突化解、行政效能預判的重要工具。（2）在項目管理、環境保護、社會治理、維穩綜治、效能建設等重點工作領域，政府日益強化運用“穩評”來進行目標控制和風險防范。部分先行地區在“穩評”專家庫建設、中介咨詢培養、專項監測中心創建等領域積極探索，強化外部管理支持保障措施。（3）由重大工程項目向公共政策層面延伸，分類評估得到一些地方政府響應，如河北省張家口市建立“一辦兩組”組織架構，突出政策評估導向。（4）一些國有企業、社會組織、醫療機構和高等院校等，也開始建立系統內部的“穩評”規范。

（三）“穩評”制度創設的政治價值

社會穩定風險評估是中國在社會轉型期著力應用制度建設、法治思維推進社會治理、踐行群眾路線的具體體現，也是當代中國“維穩”工作的重大理念創新、機制創新和工具創新，具有重要政治價值：

（1）轉變領導方式，推動長效“創穩”。一段時間以來，我國的突發群體性事件呈上升態勢，而在上項目、定政策、做決策過程中，不尊重客觀規律、不符合本地實際和群眾利益、不審慎依法使用權力是造成社會穩定問題突出的根本原因。一些地方將“維穩”與“維權”對立，“維穩”方式非理性化，“即興式舉措多于制度規范”，導致“維穩”手段異化，亂作為、胡作為現象嚴重。“穩評”就是要推動轉變以往不恰當的領導決策方式，確立科學“維穩”新思維，建立法治“維穩”新常態，使對社會穩定問題的處理由原先的事后被動處置向事前預防轉變，由傳統滅火式應急管理向“綜合風險治理”轉變，從源頭上減少人為制造的不穩定事件，進而變“剛性維穩”為“長效創穩”。

（2）強化依法行政，樹立制度約束。實踐表明，社會公共安全隱患的惡性升級存在客觀環境原因，但更多的來自主觀因素，其中之一就是重大決策出臺實施過程中“權力本位、以權壓法”問題始終突出。個別地方政府存在借穩定之名打壓上訪、干擾司法、違法行政的行為，這些行為都對國家法律權威、法治政府建設構成嚴重損害。“穩評”倡導以制度化方式解決發展中的社會矛盾沖突，提高科學處置能力，由管治型模式向制度化、法治化軌道回歸，使“穩評”成為政府依法行政的一個重要窗口和評測“安全閥”，推動地方政府在法律、制度框架內履行職責，運用法治思維和法治方式推動地區發展。

（3）彰顯群眾觀點，體現群體協商。“穩評”制度的基本出發點是促使政府決策者在推動地方發展過程中堅決維護群眾根本利益，善于、勇于做群眾工作，把群眾是否支持擁護作為決定各項政策和舉措出臺與否的依據，把充分聽取反映民意作為重大決策出臺實施前的必經環節。“穩評”的具體實現過程需要開展社情民意調查，需要應用座談走訪、公開聽證、抽樣調查、輿情跟蹤等工具渠道進行分析論證，本身是搭建干群對話、風險溝通、多方參與的協商平臺，幫助決策者在現實利益沖突的問題情境中找尋最佳方案，減緩社會風險。“穩評”這一民主協商的方式，使黨和政府對重大決策的社會影響把握得更加全面明晰，符合現代政府行政理念，有利于切實保障群眾利益。

（4）促進科學決策，提升政府公信力。重大公共決策“牽一發而動全身”，決策一旦失誤，不僅造成經濟損失，更可能引起群眾強烈不滿，損害政府公信力，甚至危及社會穩定。“穩評”制度作為一套規范的管理機制和系統程序，融入了風險識別、風險溝通、風險定級、風險處置等一系列環節，為重大決策設定了一道準入門檻和前置條件，實踐中有助于政府決策信息公開，提高政策透明度，“推進中國公共政策過程民主化”，規避那種個人長官意志或少數決策者“拍腦袋”式的決策方式，最大可能減少因決策不慎重、時機不成熟、操作不規范引發的社會矛盾和公共質疑，維護政府形象和政治公信力。

總之，自“穩評”推行以來，重大決策風險評估制度以及風險治理理念，迅速進入政府官方話語體系中，成為適應新時期新形勢社會發展要求的戰略性選擇，“穩評”對于實現改革、發展、穩定三者和諧統一的重大價值也必將得到進一步彰顯。