二、公務員道德規范的構成及層次

公務員道德規范，從廣義上說，是指公務員在任職期間必須遵循的從政指導思想和執行公務時必須遵循的基本準則，是國家為公務員規定的活動原則、辦事規則、言行標準和行政紀律等。這些準則，既是公務員進行職業行為選擇的價值依據，也是對公務員職業行為進行善惡評價的標準。從狹義上說，公務員道德規范是指公務員在執行公務活動中應當遵循的行為規范和道德要求。公務員道德規范作為對公務員行政行為的道德要求，是公務員個體的行政活動所必須遵循的道德準則。從規范的存在形式來看，公務員道德規范有這樣三類：一是國家權力機關制定的法律；二是政府制定的有關公務員行為標準和活動的政令、政策、條例、制度、規定、規則、守則等，這些都具有行政效力，具有行為規范的性質；三是長期存在于社會活動中并被大家公認，也為每一個公務員內心認可的紀律、習慣、規矩等。前兩類規范是成文的，并且是以國家強制力為后盾，采取法律手段和行政手段強制執行的，違者要追究責任，受到處分、處罰，甚至要依法懲辦；第三類規范大多是不成文的，也有成文的（是在各種公務制度和行政法規中規定的規范，但大多是不附有制裁措施的強制性規定），主要通過公眾輿論、習慣約束、內心信念等形式保證實施。本研究報告限于對前兩類規范的研究。

從規范所包含的內容來看，由于行政倫理規范涉及公務員行為的各個方面，而行政活動極其廣泛，職能、職位眾多，要求不一，因而有著多方面的要求和不同層次的內容。作為一名公務員，職責是從事國家公務活動，代表國家和各級政府履行行政職權，管理國家的各類行政事務，肩負著治理國家的歷史使命。公務員還是家庭和社會的一員，因而還承擔著對家庭、對社會的責任、義務。公務員道德規范的內容就是由公務員要履行的對政府、對社會、對家庭的各項義務決定的。具體地說，行政倫理規范可分為以下幾個層次：

第一個層次：公務員和所有公民一樣，在法律面前人人平等，因而必須遵守國家的憲法以及各項法律。同時，公務員還必須遵從社會要求的其他基本規范，如風俗、習慣、倫理道德等。這是最低層次的要求。

第二個層次：國家公務員必須遵守有關公務員的各項法律法規。如必須遵守《中華人民共和國公務員法》，特別是履行其中所規定的公務員八項義務。

第三個層次：國家公務員必須遵守所在行政領域的特殊規范要求。如人民警察必須遵守《中華人民共和國警察法》。

第四個層次：每一個公務員必須遵守本人所在職位的具體規范要求。

第五個層次：有領導職務的公務員，特別是中高級公務員還要遵守標準更高的行為規范。如黨員領導干部要遵守《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《關于領導干部報告個人有關事項的規定》等。

在公務員必須遵守的行為規范中，有許多都是法律性和政治性的規范，但這些規范本身都具有道德價值。而且，無論是以何種形式存在，包含何種內容，紀律和法規都是要公務員來執行和遵守的，因而都無不帶有倫理自律的成分。從倫理學意義上來說，道德與道德的履行都是一種境界，有層次高低之分。成文的、制度化的、通過法律和行政手段強制執行的規范是底線倫理規定，是人為了避免受到制裁和懲罰而不得不遵從的規范，是最低限度的倫理要求；不成文的、非制度化的、沒有嚴格而明確的懲罰措施相應的規范是非底線倫理規定，是人在沒有外力強制的情況下自覺自愿遵從的規范（事實上，對行為者而言，規范的約束性已不見了），是較高層次的道德規定。底線倫理規定既可通過公務員自律來實現，也可以通過社會強制措施（他律）來實現，非底線倫理規定最終要通過公務員的自律才能實現。不論哪種行為規范，當公務員從被動地遵守行為規范而進入自覺遵守階段后，其行為也就升華為行政道德行為。