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中國目前改革面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)本文寫于2018年7月3日。

中國的改革現(xiàn)狀如何?中共十八大以來,高層希望通過決策集權(quán),對改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),通過大規(guī)模的反腐敗斗爭來克服改革的阻力,以“啃硬骨頭”的精神全面深化改革。

據(jù)各方面的統(tǒng)計(jì),自十八大到今天,高層已經(jīng)出臺了近1 500項(xiàng)改革方案。從理論上說,這一波的改革的確是史無前例的;人們也相信,如果所有這些改革方案一一落實(shí)和到位,必將重塑中國,不僅能把國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展推到一個(gè)新階段,更能使國家的制度文明邁上一個(gè)新臺階。

但改革的實(shí)際情形又是如何呢?盡管不是說沒有改革,但各方面的改革確實(shí)面臨著執(zhí)行困難的問題,這表現(xiàn)在幾個(gè)主要的方面。第一,各方面的改革推進(jìn)和執(zhí)行程度不一、不平衡。一些改革方案執(zhí)行了,另一些改革方案則沒有;一些部門和地方執(zhí)行了,另一些部門和地方則沒有動靜。第二,一些改革雷聲大雨點(diǎn)小,做了一些,遇到困難就偃旗息鼓,半途而廢。第三,更多的改革一直只停留在紙面上,沒有人去碰,也沒有人敢碰。

總體上說,盡管各個(gè)部門、組織和單位的改革聲音很大,但實(shí)際層面進(jìn)展不夠大。

為什么會產(chǎn)生這樣的情形?可以從人和制度兩個(gè)方面來討論和回答這個(gè)問題。以人的因素來說,就是要問:是不是執(zhí)行者不想改革或者執(zhí)行不力?以制度因素來說,就是要問:改革不力是否客觀上遇到了制度的制約?

從筆者調(diào)研的情況看,盡管一些問題的確是人為因素造成的,但對很多人來說,他們并不是不想改革或不想落實(shí)改革舉措,而是因?yàn)樗麄冇龅搅酥T多制度性因素的制約,出現(xiàn)“想改革,但改革難”的局面。因此,這里主要想討論結(jié)構(gòu)性和制度性因素如何對改革產(chǎn)生影響。

十八大以來,中國的政治制度開始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化,至十九大這種結(jié)構(gòu)性變化已經(jīng)成形,并且表述在制度層面了。簡單地說,中國形成了“以黨領(lǐng)政”和“內(nèi)部三權(quán)分工合作”的基本制度構(gòu)架。在很大程度上說,這是改革開放以來,國家層面最大、最重要的制度變革和建設(shè),也是執(zhí)政黨和國家長治久安的制度基礎(chǔ)。

在這一體制下,政府的權(quán)力行使受黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然,這并不是說,黨權(quán)是所有權(quán)力的根源。要回答這個(gè)問題,就必須看黨和社會的關(guān)系。從理論上說,社會(或者人民)是黨權(quán)的最終來源,這也是中國政府的合法性基礎(chǔ)。不過,這個(gè)問題不在本文論述范圍之內(nèi),這里只討論整個(gè)執(zhí)政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力配置。

在整個(gè)執(zhí)政機(jī)構(gòu)內(nèi)部,盡管所有權(quán)力都來自黨權(quán),但黨權(quán)被分解為三個(gè)相關(guān)但又相對獨(dú)立的部分,即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán)。在多黨制國家,每一個(gè)政黨都可以有自己的政治過程,互相競爭。但在中國,因?yàn)槭且稽h執(zhí)政,多黨合作,國家只存在一個(gè)政治過程。這個(gè)政治過程通過自身的開放性來消化多元的社會經(jīng)濟(jì)利益,把多元利益吸納到這個(gè)政治過程之中。同時(shí),為了實(shí)現(xiàn)政治過程的科學(xué)性和有效性,這個(gè)過程被分成三段,先是決策,再是執(zhí)行,然后是監(jiān)察。

“內(nèi)部三權(quán)分工合作”體制本身不是本文要討論的,但用“內(nèi)部三權(quán)分工合作”的進(jìn)展,可以透視中國改革今天所面臨的困難和挑戰(zhàn)的制度根源之所在。

決策權(quán)集中是現(xiàn)實(shí)的需要

先來看決策權(quán)。十八大以來,決策權(quán)的集中是明顯的。決策權(quán)的集中既是對十八大之前權(quán)力過于分散產(chǎn)生諸多負(fù)面影響的反應(yīng),更是現(xiàn)實(shí)的需要,包括全面統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)、反腐敗斗爭、克服既得利益群體對改革的阻力等。

決策權(quán)集中也取得了顯著的效果,尤其表現(xiàn)在反腐敗和消除領(lǐng)導(dǎo)層的“團(tuán)團(tuán)伙伙”方面。但就決策本身來說,權(quán)力集中也產(chǎn)生了一些問題,主要表現(xiàn)在決策的科學(xué)性上。就政策而言,科學(xué)性不僅僅表現(xiàn)在理論層面,即改革的理論邏輯,更重要的是表現(xiàn)在實(shí)踐層面,即改革政策的可執(zhí)行性。但理論邏輯和實(shí)踐邏輯之間,往往是有很大差異的。

這些年的決策,也就是前面所說的1 500項(xiàng)改革方案,盡管都是必須大力改革的地方,并且表現(xiàn)為緊迫性,但對政策的執(zhí)行可行性和效果考慮不夠周到。可行性和效果涵蓋方方面面,這里只集中討論改革的試錯(cuò)成本、附加值和政策信用度三個(gè)方面。

就試錯(cuò)成本來說,可以以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例,因?yàn)檫@個(gè)案例很典型。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是十八大之后一個(gè)很大的改革項(xiàng)目,對國家的內(nèi)部發(fā)展和外部開放都具有標(biāo)志性意義,各方都給予很高的期望。不過,幾年下來,盡管自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)擴(kuò)展到全國層面,有了11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū),但實(shí)在很難說非常成功。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響并不大,更不用說在國家層面了。

而原先設(shè)想的制度創(chuàng)新的意圖更沒有體現(xiàn)出來。為什么會這樣?這里就有一個(gè)改革試錯(cuò)成本的問題。任何改革都不是“免費(fèi)的午餐”,都含有試錯(cuò)成本。沒有人能夠保證一個(gè)改革一定會是成功的,因此當(dāng)試錯(cuò)成本過大時(shí),改革的相關(guān)方就很難去推進(jìn)改革。

以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)來說,當(dāng)時(shí)制定了負(fù)面清單,希望有關(guān)方面把清單所要求下放的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)下放。但事實(shí)上,就改革相關(guān)方來說,這些權(quán)力實(shí)在很難下放,因?yàn)橐坏┱娴南路帕耍赡軐?dǎo)致成本過大。財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)、地方政府等都有自己的理由保護(hù)自己的權(quán)力。很難譴責(zé)有關(guān)部門,因?yàn)樗鼈兊睦碛梢埠艹浞帧W杂少Q(mào)易區(qū)包括了上海在內(nèi)的11個(gè)地區(qū),這些地區(qū)無論對地方還是對國家都很重要,正因?yàn)檫@樣,它們才被挑選為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

但同時(shí),正因?yàn)檫@些地方對地方、對國家很重要,權(quán)力一旦下放,如果不成功,就會對整個(gè)國家產(chǎn)生很大的影響。很顯然,設(shè)計(jì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革時(shí),并沒有充分考量試錯(cuò)成本的問題。如果讓那些比較小的地方來施行,試錯(cuò)成本就會很小,成功的可能性反而會更大。

20世紀(jì)80年代的改革之所以能夠推行下去,就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的試錯(cuò)成本很小。深圳的改革能夠成功,是因?yàn)樯钲诋?dāng)時(shí)只是一個(gè)小漁村。成功與否,對國家、對地方影響并不大。中國改革到今天,并不缺改革,改革的廣度有了,所缺少的是深度和力度。而具有深度、力度的改革必然涉及試錯(cuò)成本。這就要求改革設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)改革時(shí),充分考慮試錯(cuò)成本的問題。

就附加值來說,改革也要創(chuàng)造附加值,這里涉及一個(gè)改革模式轉(zhuǎn)型的問題。中國的制度優(yōu)勢就是集中力量辦大事,往往用舉國之力把一件事情做好。深圳是這樣發(fā)展起來的,上海也是這樣發(fā)展起來的。但問題在于,如果把什么樣的改革都放置于這些地方,這些地方的改革附加值就大打折扣了。這些地方已經(jīng)累積了方方面面的巨大資源,再加上一些資源(即改革)也很難體現(xiàn)出附加值來。

盡管這并不是說把改革放在窮地方,就可以體現(xiàn)出附加值,但這個(gè)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的確表明,在設(shè)計(jì)改革政策時(shí),必須考慮到改革的附加值問題。實(shí)際上,無論就試錯(cuò)成本還是附加值來說,十九大所提出的“自由貿(mào)易港”改革也面臨同樣的問題。

監(jiān)察越頻繁,執(zhí)行權(quán)越難行使

政策的信用度是多年來被人們忽視的問題。所謂政策信用度就是國內(nèi)外對特定政策的信任。政策信任度越高,政策的受歡迎度就越高,政策的執(zhí)行力度也會相對高。就這個(gè)角度來看,這些年來所宣布的新政策的頻率過高,往往一個(gè)政策還沒有被理解消化,另一個(gè)政策就下來了;一個(gè)政策還沒有被執(zhí)行,更多的政策便接踵而至。

這不僅造成大量政策堆積在官員辦公室里,更造成國內(nèi)外對政策的信任度降低,形成“政策越多,信任度越低”的局面。在20世紀(jì)80年代,一個(gè)新政策出臺,人們歡欣鼓舞,但現(xiàn)在新政策過于頻繁,人們沒有什么感覺,這必然影響到政策的社會環(huán)境。

再來看監(jiān)察權(quán)問題。監(jiān)察權(quán)盡管在十九大才正式成為“三權(quán)”之一,但在十八大之后已經(jīng)開始試行,并且成長得很快,其力量充分表現(xiàn)在反腐敗斗爭上。作為獨(dú)立的一權(quán),監(jiān)察權(quán)仍然是新權(quán),其運(yùn)作還沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)。例如,監(jiān)察權(quán)與執(zhí)行權(quán)的邊界是什么?是不是可以事無巨細(xì)地監(jiān)察執(zhí)行權(quán)?發(fā)現(xiàn)問題之后又如何處理?所有這些問題并沒有現(xiàn)成的答案。

監(jiān)察權(quán)實(shí)際運(yùn)作中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了諸多問題。例如有媒體報(bào)道,在一些地方,監(jiān)察機(jī)構(gòu)對官員辦公室置放零食等都視為“違規(guī)”。又如官員的尊嚴(yán)問題,在一些地方,很多官員現(xiàn)在面對監(jiān)察人員時(shí)“如臨大敵”,嚴(yán)陣以待。一旦監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入檢查,最重要的事情也得停下來,全面配合監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作。監(jiān)察越頻繁,執(zhí)行權(quán)就越難行使。總之,如果監(jiān)察權(quán)沒有節(jié)制,執(zhí)行權(quán)就會受更多的制約,甚至被廢掉。

這方面,中國歷史上有豐富的經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)察權(quán)自漢朝確立,一直延續(xù)到晚清。漢朝就規(guī)定監(jiān)察只局限于執(zhí)行權(quán)的6個(gè)方面或領(lǐng)域,出了這6個(gè)領(lǐng)域,就不屬于監(jiān)察范圍。如史學(xué)家錢穆所言,如果濫用監(jiān)察權(quán),就必然演變成“內(nèi)部反對黨”,并且為了反對而反對。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問題,但如果為了發(fā)現(xiàn)問題而去找問題,那問題就來了。因此,在各個(gè)朝代,監(jiān)察權(quán)都根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整。

在理解了決策權(quán)和監(jiān)察權(quán)之后,執(zhí)行權(quán)的狀況就很容易理解了。執(zhí)行權(quán)被夾在決策權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間,當(dāng)決策權(quán)和監(jiān)察權(quán)強(qiáng)化時(shí),執(zhí)行權(quán)就受到巨大的制約。行使執(zhí)行權(quán)也需要權(quán)力,當(dāng)權(quán)力不足時(shí),執(zhí)行往往裹足不前。同時(shí),執(zhí)行官員也是理性的,在面對毫無限制的監(jiān)察權(quán)時(shí),他們自然也選擇“不作為”,因?yàn)椤白鳛椤蓖鶎?dǎo)致監(jiān)察機(jī)構(gòu)的關(guān)注。

實(shí)際上,要推進(jìn)改革,就必然會造成一些人的利益受損。如果利益受損的這些人向監(jiān)察機(jī)構(gòu)申訴,執(zhí)行改革者的下場不會很好。盡管“不作為”也會有后果,但比起“作為”帶來的后果,他們寧可選擇“不作為”。在一些地方,因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)的濫用,導(dǎo)致“告狀的人多于干活的人”。在這樣的局面下,執(zhí)行權(quán)往往處于閑置狀態(tài)。

“內(nèi)部三權(quán)分工合作”對中國來說,是一個(gè)新的制度。從歷史經(jīng)驗(yàn)看,這個(gè)制度一旦有效運(yùn)作起來,其生命力不可低估。任何一個(gè)新制度從確立到有效運(yùn)作都需要時(shí)間,“內(nèi)部三權(quán)分工合作”制度也是如此。“三權(quán)”之間如何分工?它們之間的邊界是什么?它們之間如何合作?“三權(quán)”中各權(quán)在內(nèi)部如何建設(shè)?如何不對其他權(quán)力造成不必要的干預(yù)?所有這些問題都必須在實(shí)踐中進(jìn)行探討。

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