上篇 完善文化管理體制，推進(jìn)國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化

一、管理手段：從依靠行政管理為主，向依法管理為主轉(zhuǎn)型

完善文化內(nèi)容管理是完善文化管理體制的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。近些年，我國在完善文化內(nèi)容管理方面作了許多有益的探索。但總體來說，與推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新要求還不適應(yīng)，還是以依靠行政管理為主，表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，“泛意識形態(tài)化主導(dǎo)”的行政理念。一些文化部門的官員對意識形態(tài)理解狹隘，使得既得利益以意識形態(tài)的名義得以保護(hù)，從而使文化內(nèi)容的管理出現(xiàn)了“泛意識形態(tài)化”的特點(diǎn)。“泛意識形態(tài)化，即把文化的意識形態(tài)屬性擴(kuò)大化、唯一化，把非意識形態(tài)的問題意識形態(tài)化。”用泛意識形態(tài)化的理念對文化內(nèi)容進(jìn)行管理時，必然認(rèn)為政策高于一切。政策是硬的，法律是軟的；政策是剛性的，法律是彈性的；當(dāng)政策與法律有矛盾的時候，法律要服從于政策。

第二，“靠典型事件決策”的行政方式。靠典型事件決策往往具有動作迅速、實(shí)施有效的特點(diǎn)，但使政策缺乏統(tǒng)一性、連續(xù)性、穩(wěn)定性。例如，2013年10月12日，××電視臺批評《喜羊羊與灰太狼》存在暴力失度、語言粗俗現(xiàn)象，要求限期整改。起因于江蘇連云港一9歲小朋友玩耍時模仿灰太狼烤羊的情節(jié)，把另外兩個小伙伴綁在樹上點(diǎn)火，以致倆孩子被重度燒傷。但在此之前，電視臺曾多次表揚(yáng)《喜羊羊與灰太狼》創(chuàng)造了中國的奇跡。《喜羊羊與灰太狼》開始在接受審查的時候，沒有人對“烤羊”這一暴力情節(jié)提出任何異議，而且這一情節(jié)也被播出了上千次，但是當(dāng)個案出現(xiàn)之后，就立即用這個個案對動畫片給予否定。“靠典型事件決策”反映出促進(jìn)文化繁榮的要求與規(guī)范文化市場政策相互矛盾。當(dāng)產(chǎn)品短缺時，強(qiáng)調(diào)繁榮文化，鼓勵文化產(chǎn)品的發(fā)展；但當(dāng)出現(xiàn)問題時，又常常以“禁、查、堵”為主。這不利于調(diào)動文化企業(yè)和文化工作者的積極性。

第三，“以試點(diǎn)引路”的改革方法。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，全國實(shí)行劃一的體制和管理方式，一個領(lǐng)域、一個行業(yè)所面臨的問題往往具有很大的相似性。“以試點(diǎn)為先導(dǎo)”的改革方法，能夠避免一些事關(guān)重大的改革由于缺乏經(jīng)驗(yàn)、草率行事而可能帶來的失誤和混亂。改革開放30年后，中國東、中、西部的經(jīng)濟(jì)狀況和文化狀況有很大的差異。社會不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)中的不同類別，日趨呈現(xiàn)出獨(dú)特性、差異性、多變性的特點(diǎn)。與改革開放之初相比，“以試點(diǎn)為先導(dǎo)”的改革方法的有效性大大降低。以演藝業(yè)市場化改革為例，一些演藝單位在市場化運(yùn)營的試點(diǎn)改革中取得了成功，但在全國實(shí)行演藝單位市場化改革中卻遇到了極大的阻力和困難，因?yàn)槿珖姸嘌菟噯挝坏乃囆g(shù)類別、受眾狀況、物質(zhì)條件以及所在城市的經(jīng)濟(jì)文化狀況差別很大，無法按照試點(diǎn)的模式進(jìn)行改革。

我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，依法管理社會事務(wù)是對政府管理的基本要求，要確立依法治國、依法行政的理念。政府文化管理理念也應(yīng)該作相應(yīng)的調(diào)整，要從依靠行政管理為主向依法管理為主轉(zhuǎn)變。民主管理、依法管理是文化發(fā)展繁榮的保證。現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)很流行，即“意識形態(tài)管理主要靠行政管理，不適合依法管理，這是中國特色”。這種觀點(diǎn)十分有害。建設(shè)社會主義法治國家，堅(jiān)持依法行政是我國基本的治國理念，文化領(lǐng)域也不例外。堅(jiān)持民主管理文化、依法管理文化就要做到文化體制改革重大政策要經(jīng)過民主程序充分討論，特別是要經(jīng)過改革主體的討論和認(rèn)同。文化管理，特別是文化內(nèi)容管理，禁止什么，反對什么，必須有法可依、有章可循。

目前我國文化立法工作明顯滯后，文化法律法規(guī)的創(chuàng)制大大落后于文化社會活動和文化社會關(guān)系的實(shí)際，落后于文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的要求，不能完全適應(yīng)文化發(fā)展的新形勢。主要存在以下問題。

1．立法盲點(diǎn)較多，法規(guī)層次偏低

我國現(xiàn)存文化方面的法律法規(guī)不僅總體數(shù)量偏少，而且以文化管理方面的法律法規(guī)居多，公共文化事務(wù)和規(guī)范文化行為方面的法律法規(guī)十分欠缺，存在許多立法盲點(diǎn)。與文化的建設(shè)與發(fā)展密切相關(guān)的、必不可少的重要法律，如《新聞法》《出版法》《網(wǎng)絡(luò)法》《文化事業(yè)法》《文化產(chǎn)業(yè)法》《文化市場管理法》等在我國都尚屬空白。如在新聞報道方面，因缺少《新聞法》，對采訪權(quán)、報道權(quán)與拒絕采訪權(quán)、拒絕報道權(quán)、采訪范圍和隱私范圍等都沒有明確的規(guī)定。還有一些由高科技孕育產(chǎn)生的如手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)視聽點(diǎn)播等新興領(lǐng)域也沒有制定相關(guān)的法律法規(guī)來進(jìn)行制約和規(guī)范。其次，我國現(xiàn)有的文化法律法規(guī)的立法層次較低。目前還沒有制定和頒布一部真正意義上的文化法典，一些文化的基本法律如《電影法》《廣播電視法》《演出法》等仍停留在行政法規(guī)或部門規(guī)章等較低的立法層次上。這些都直接影響了管理的規(guī)范性和權(quán)威性，阻礙了我國文化建設(shè)的健康、有序、快速、高效發(fā)展。

2．有些法律法規(guī)互相抵觸，缺少必要的系統(tǒng)性

根本大法與具體法律之間、中央法規(guī)與地方法規(guī)之間缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性，一些具體的文化法律法規(guī)的規(guī)定與作為根本大法的憲法相矛盾，一些由地方制定的文化法律法規(guī)與中央的文化法律法規(guī)相沖突。各個部門之間的立法權(quán)限也不夠清晰，在制定法規(guī)時往往從本部門的自身利益出發(fā)，為本部門設(shè)定各種審批權(quán)、管理權(quán)、處罰權(quán)，缺乏全局的認(rèn)識和與其他相關(guān)部門的充分溝通協(xié)調(diào)，這不僅造成了政出多門，也使各部門的行政規(guī)章之間缺少總體的系統(tǒng)性。由于法律法規(guī)之間存在著一定的沖突和缺乏科學(xué)的系統(tǒng)性，這就導(dǎo)致了法律法規(guī)在實(shí)施中的相互矛盾、推諉扯皮以及多頭審批、多頭執(zhí)法和交叉處罰等不良現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了法律應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。具有中國特色的文化法律法規(guī)體系，應(yīng)該是以國家法律為核心，以行政法規(guī)為主干，以部門規(guī)章為基礎(chǔ)，以地方法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充、互相銜接、門類齊全、比較科學(xué)規(guī)范的文化法律法規(guī)體系。

3．法律法規(guī)缺乏應(yīng)有的嚴(yán)密性

由于我國的文化立法工作還處在初級階段，許多制定出來的法律法規(guī)也缺乏應(yīng)有的嚴(yán)密性。一些文化法律法規(guī)的概念、術(shù)語的界定不明確，表述不清晰，一些文化法律法規(guī)的條文、條款的規(guī)定不具體、過于含糊籠統(tǒng)、模棱兩可。在實(shí)際操作過程中，很難認(rèn)定一些行為的性質(zhì)，對其究竟是合法還是違法難以作出令人信服的回答，這就給文化法律法規(guī)的執(zhí)行留下了可鉆的漏洞。還有一些文化法律法規(guī)已明顯地與我國現(xiàn)在的文化建設(shè)實(shí)際相脫節(jié)，不能更好地適應(yīng)當(dāng)前文化建設(shè)的快速發(fā)展和加入WTO后我國文化建設(shè)所面臨的新形勢、新任務(wù)，但卻沒有被及時清理、廢止和修訂，給執(zhí)法部門造成執(zhí)行也難、不執(zhí)行也難的尷尬局面。

4．文化執(zhí)法的有效性不強(qiáng)

目前我國文化執(zhí)法方式仍沿襲舊的方式，如聯(lián)查、抽查、集中清理、突擊行動等。這種方式在現(xiàn)實(shí)的文化市場管理中收效甚微。“突擊”式管理對文化市場中的違法活動只能起到一時的抑制作用，治標(biāo)不治本。其次，涉足文化市場管理的部門除文化、新聞出版、廣播電視外，還有公安、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、城建、城管街道等，“齊抓共管”的結(jié)果卻是相互推諉，行業(yè)和部門的利益保護(hù)色彩也比較濃重。此外，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)普遍偏低、力量薄弱也是影響文化執(zhí)法質(zhì)量的重要因素。有些文化市場稽查人員不是本著管理、服務(wù)的目的，而是抱著挑毛病、耍特權(quán)、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權(quán)力變成了罰款、謀私的工具，在一定程度上敗壞了執(zhí)法人員的形象。

5．法律法規(guī)與黨的規(guī)章如何統(tǒng)一的問題

我國實(shí)行的是黨委宣傳系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)宣傳文化系統(tǒng)的管理體制。一方面，黨管文化、管宣傳，媒體是黨的喉舌，要遵循黨的規(guī)章；另外一方面是按法律法規(guī)進(jìn)行管理。

2013年11月27日發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》提出：“憲法為上，黨章為本。以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”這為黨的規(guī)章與法律法規(guī)相統(tǒng)一指明了方向。這是我國文化內(nèi)容管理走向法治化的重要步驟。未來法律法規(guī)和黨的規(guī)章不統(tǒng)一的問題會逐步得到解決。

要加快文化法制建設(shè)，建立健全文化法律保障體系，主要圍繞以下幾個方面。

1．加快文化立法，完備文化法律體系

加強(qiáng)文化立法，制定完備的文化法律法規(guī)體系，包括基本文化法律和各種配套的文化法規(guī)。基本文化法律是在它所涉及的文化領(lǐng)域內(nèi)起統(tǒng)帥作用的法律，基本文化法律制約了該領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)單行文化法規(guī)。目前，我國許多基本文化法律都屬空白，基本文化法律的立法任務(wù)還相當(dāng)艱巨。當(dāng)前，急需抓緊制定的基本文化法律有《演出法》《出版法》《電影法》《新聞法》《圖書館法》《博物館法》《文化市場管理法》等。基本文化法律的任務(wù)是對某一文化活動的根本性問題作出規(guī)定。例如，《文化市場管理法》應(yīng)對文化市場的地位、作用、性質(zhì)、目標(biāo)、發(fā)展趨向，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者、管理者各自的權(quán)利和義務(wù)，管理體制和管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)等作出規(guī)定。有了基本文化法律，還需制定與之配套和相互銜接的各種單項(xiàng)文化法規(guī)。例如，制定了《文化市場管理法》，還需制定配套的各種法律規(guī)范，包括演出市場、電影市場、音像市場、書報刊市場、工藝美術(shù)字畫市場、文物市場、文化娛樂市場和文藝培訓(xùn)市場以及各種要素市場的法律規(guī)范。這類配套的法律規(guī)范涉及的方面最多、數(shù)量最大，是文化法規(guī)體系的重要組成部分。

2．完善文化行政執(zhí)法體系，提高執(zhí)法效能

關(guān)于如何完善文化行政執(zhí)法體系，提高執(zhí)法效能，筆者認(rèn)為要圍繞以下五個方面開展工作。

（1）確立文化執(zhí)法的獨(dú)立法律地位，增加文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威

進(jìn)一步確認(rèn)文化執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法。如1999年12月底，上海為了在文化領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法，組建了上海文化稽查總隊(duì)。改變了以往娛樂歸文化、音像歸廣電、圖書歸出版、體育場所歸體委的局面，把分散的“五指”握成了“拳頭”。出重拳，大大增強(qiáng)了執(zhí)法力度。這樣不僅避免了多頭管理、多頭執(zhí)法和機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等弊病，而且增加了文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

（2）進(jìn)一步完善文化執(zhí)法程序

要按法律規(guī)定的操作規(guī)則辦事，保證文化執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性。要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度，保證有關(guān)國家機(jī)關(guān)和人民群眾對文化執(zhí)法工作的監(jiān)督，建立相應(yīng)的檢查、證據(jù)、聽證、復(fù)議、應(yīng)訴以及重大案件的備案等制度。

（3）建立一支高素質(zhì)的文化執(zhí)法隊(duì)伍

要健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)隊(duì)伍，完善培訓(xùn)、考核和監(jiān)督等有關(guān)制度，特別要在提高思想和職業(yè)素質(zhì)上下大功夫。要讓執(zhí)法人員懂得如何做一名合格的執(zhí)法人員，不僅要熟悉文化市場管理的各項(xiàng)法規(guī)政策，熟練運(yùn)用法律規(guī)定的各項(xiàng)程序、處罰的尺度、適用法規(guī)的準(zhǔn)確性、執(zhí)法主體以及程序的合法性等，還要懂得“將欲律人，必先律己”，從事執(zhí)法工作必須一身正氣、兩袖清風(fēng)、秉公執(zhí)法、不謀私利，從思想上構(gòu)筑廉潔自律、防腐抗變的防線。

（4）建立文化執(zhí)法責(zé)任制

用機(jī)制來約束和監(jiān)督執(zhí)法行為，促使執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法。公安、文化、工商行政管理等部門要切實(shí)依法行政，從嚴(yán)管理。如因管理不力，導(dǎo)致管轄區(qū)域內(nèi)社會丑惡現(xiàn)象和違法違規(guī)經(jīng)營活動形成氣候、規(guī)模和社會影響惡劣的，要堅(jiān)決追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（5）運(yùn)用現(xiàn)代科技手段管理文化市場

具有高科技特性的文化市場，必須要求政府管理手段現(xiàn)代化、信息化，要用高科技的手段來應(yīng)對高科技的犯罪。要在文化市場監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)電子政務(wù)，建立文化市場動態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)，提高政府的行政效率和管理水平，以管理信息化帶動決策科學(xué)化和管理、執(zhí)法規(guī)范化。

二、管理方式：從粗放式管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化、差別化管理

目前，我國文化管理手段存在著粗疏、單一等問題。文化內(nèi)容是文化產(chǎn)業(yè)的核心。我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個突出問題是缺乏好創(chuàng)意、好故事、好內(nèi)容。文化內(nèi)容的平庸，很大程度上是由于文化內(nèi)容管理手段滯后，多采取封堵等粗放式管理，事前引導(dǎo)和事中把控不足，基本是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的方式。如廣電總局針對娛樂節(jié)目中存在的跟風(fēng)抄襲、質(zhì)量低下等現(xiàn)象，于2011年10月正式下達(dá)《限娛令》。《限娛令》對所有娛樂節(jié)目實(shí)行播出總量控制和時長限制。文化內(nèi)容管理最需要對癥下藥，需要以精細(xì)化、差別化和個性化為管理原則。

2012年5月22日，韓國人金宰賢在網(wǎng)上發(fā)布《一個韓國人不喜歡中國的十大理由》，引起廣泛關(guān)注。其中一個理由就是中國沒有實(shí)行電影分級制。他不贊成國家廣電總局負(fù)責(zé)人的說法：“中國目前還不適宜推進(jìn)電影分級制。相關(guān)部門對國外電影分級制進(jìn)行了廣泛的考察，得出了‘在實(shí)踐中還沒有看到非常成功的經(jīng)驗(yàn)’的結(jié)論。”其實(shí)，實(shí)行文化藝術(shù)消費(fèi)分級制，可以滿足不同類型消費(fèi)者的需求。市場經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，消費(fèi)者欣賞趣味就越是多樣化，老年人喜歡的年輕人不一定喜歡，年輕人喜歡的不一定適合兒童。是否實(shí)行分級制管理是衡量文化市場成熟度的重要標(biāo)志。

我國可以借鑒美國對影視和媒體實(shí)行的分級制、精細(xì)化管理。其一，對電影管理實(shí)行電影協(xié)會分級制度，把電影分為五級：大眾級、普通輔導(dǎo)級、特別輔導(dǎo)級、限制級、成人影片，并且對每一級的電影都有清晰明確的界定。其二，美國聯(lián)邦通訊委員會對電視低俗節(jié)目、不敬節(jié)目、淫穢節(jié)目內(nèi)容進(jìn)行了科學(xué)的界定，并對低俗節(jié)目進(jìn)行全方位的差別化管理。美國刑法第1464條規(guī)定，禁止電視臺播出含有“淫穢、褻瀆或粗俗”的內(nèi)容。違法的個人罰款高達(dá)12500美元或者最高兩年徒刑，也可兩罪并罰。美國《兒童電視法》規(guī)定，商業(yè)電視臺每周至少播出3小時兒童節(jié)目，含有色情、暴力的節(jié)目只能在晚上12點(diǎn)～凌晨4點(diǎn)播出。從1998年始，要求所有電視機(jī)廠商必須對13英寸電視機(jī)內(nèi)置“防暴力芯片”，密碼由成年人掌握。此外，還對違規(guī)播出低俗內(nèi)容者進(jìn)行高額處罰。2005年美國國會參眾兩院制定了《2005年廣播電視反低俗內(nèi)容強(qiáng)制法》，將違規(guī)播出低俗內(nèi)容者的罰金由每次違規(guī)罰款最高3.5萬美元提高到最高50萬美元，對特定違規(guī)案例的累計(jì)罰款可達(dá)300萬美元。其三，對不同性質(zhì)的媒體制定不同的法律。美國的電信和廣播電視媒介的私營部分遵循《聯(lián)邦通信法》，公共廣播電視臺遵循《公共電視法》，有線電視則遵循《美國有線電視法》。可見美國對影視媒體的管理非常注重差異性，針對不同的內(nèi)容、不同的性質(zhì)進(jìn)行精細(xì)管理。

同時，在管理手段上不能僅僅依靠“禁、查、堵”，要加大管理方式的創(chuàng)新力度。如根據(jù)目前文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、市場需求和民眾偏好制定有針對性的創(chuàng)作扶持政策，將資金投入重點(diǎn)傾向基礎(chǔ)創(chuàng)作環(huán)節(jié)，通過政策補(bǔ)貼引導(dǎo)創(chuàng)作主體生產(chǎn)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的優(yōu)秀作品。

我國不僅對文化內(nèi)容采取“一刀切”式的管理，而且對不同文化行業(yè)也采取“一刀切”式的管理。其一，不分類別，一律合并做大做強(qiáng)。如采取行政手段，強(qiáng)令一些出版單位合并，組建教育出版集團(tuán)、科技出版集團(tuán)、高校出版集團(tuán)，這樣做并不利于出版業(yè)的發(fā)展。這種行政化撮合式的合并，高校已經(jīng)有前車之鑒。從發(fā)達(dá)國家出版業(yè)看，出版單位有各種類型，有出版集團(tuán)，有專業(yè)集團(tuán)，還有三人、五人的出版機(jī)構(gòu)，并不是都要合并在一起的。其二，對文化行業(yè)不加區(qū)別，一律轉(zhuǎn)企改制，留下隱患。例如，我國文化院團(tuán)層級分布是一個金字塔式的結(jié)構(gòu)，中央院團(tuán)只占少數(shù)，地市一級是主體，地方院團(tuán)承擔(dān)著傳承傳統(tǒng)文化的功能。但地方院團(tuán)經(jīng)費(fèi)的自給率在30%上下，70%或者是通過國家的財(cái)政補(bǔ)貼，或者是通過其他方面的經(jīng)營來彌補(bǔ)。美國文藝團(tuán)體靠經(jīng)營獲得的收益大致也只占其總收入的36%。如果不加區(qū)分地都推向市場，取消財(cái)政支持，這些地方院團(tuán)肯定辦不下去，這勢必影響公共職能的發(fā)揮。又如2012年8月3日，新聞出版總署出臺了《關(guān)于報刊編輯部體制改革的實(shí)施辦法》。按照非時政類報刊的改革規(guī)定，要求學(xué)術(shù)期刊也要轉(zhuǎn)企改制。轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，原則上財(cái)政將不再提供支持。學(xué)術(shù)期刊承擔(dān)的是典型的公共服務(wù)職能，將其推向市場必將引起學(xué)術(shù)混亂，買賣文章更加盛行。總之，對文化行業(yè)的管理應(yīng)該差別化對待，不能簡單地實(shí)行一刀切管理。

三、管理主體：從單一管理主體到管理主體多元化

從單一管理主體到管理主體多元化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。文化管理同樣要從現(xiàn)在主要依靠黨委、政府工作人員的單一管理主體拓展到多元主體治理。文化生產(chǎn)方式的多樣性、分散性和監(jiān)督管理的專業(yè)性，加上隨著科技發(fā)展，新興文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)層出不窮，文化產(chǎn)品和服務(wù)的傳播速度大大提升，單純依靠政府力量越來越難以實(shí)現(xiàn)文化內(nèi)容的有效管理。迫切需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律；迫切需要放權(quán)，提升創(chuàng)作主體、媒體機(jī)構(gòu)的自我管理能力；迫切需要拓展社會參與文化內(nèi)容管理的渠道。管理主體的多元化需要社會組織和社會公眾的廣泛參與。

如西方國家文化管理以文化管理部門和藝術(shù)理事會為核心，以鼓勵社會贊助、捐贈、參與文化建設(shè)為輔助。西方各國的文化藝術(shù)管理體制是一種政府、社會、個人共同參與的“共同”治理模式。也就是說，除政府部門外，大量的非政府、非營利組織即所謂的第三部門，參與著文化決策、執(zhí)行，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和文化服務(wù)的提供等各個環(huán)節(jié)。雖然國家行政部門很大程度上掌握著公共文化事務(wù)的決策權(quán)，但是，它并非唯一的決策方，其他文藝組織、藝術(shù)家、社會各界人士等，通過參與文化政策咨詢、參與各種文化委員會、發(fā)揮自由媒體監(jiān)督作用等，發(fā)揮著參與文化事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多方面的作用。這樣一個“政府—專家（精英）—民眾（社會）”共同參與文化事務(wù)管理的模式和機(jī)制，有效保障了文化決策，尤其是重大文化決策的廣泛社會參與，保證了政府文化決策的科學(xué)性和民主性，很少出現(xiàn)由于決策失誤導(dǎo)致的重大損失。

在韓國，社會組織和民眾監(jiān)督對文化的管理也起著很大的作用。韓國電視劇出現(xiàn)媳婦打婆婆一個耳光的鏡頭，很多婦女保障組織就上街游行，抗議電視臺不應(yīng)該播放這個節(jié)目，抗議導(dǎo)演不應(yīng)該拍這個節(jié)目，形成一定的社會輿論。結(jié)果電視臺、導(dǎo)演、制片人只能道歉，因?yàn)橄M(fèi)者是上帝。通過社會組織、公眾發(fā)聲來引領(lǐng)和規(guī)范道德風(fēng)尚，這就是社會組織和公眾的作用。通過社會組織和公眾的參與，可以減輕政府管理的負(fù)擔(dān)，如可以允許法院受理關(guān)于文化內(nèi)容的公益性訴訟。一旦有投訴者認(rèn)為某個文化作品有違社會公序良俗，可以向法院等公權(quán)機(jī)構(gòu)提起訴訟，通過民事程序解決糾紛。這既能有效動員社會監(jiān)管力量，也能解決文化管理部門人手不足的問題。

我國在推動社會參與文化管理這方面有很多積極的探索，如北京朝陽區(qū)文化館是全國唯一一家區(qū)級受表彰的單位。朝陽區(qū)在垡頭建立了文化居委會，采取了新的自治式管理，除了理事長是專職之外，其他副理事長以及二級的管理委員全是從居民中產(chǎn)生的，采取居民自我管理、自我決策的方式。未來我們對文化內(nèi)容的管理要加大社會組織和公民參與的力度。

四、管理原則：政府轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)

長期以來，政府統(tǒng)管各項(xiàng)文化事業(yè)，充當(dāng)著文化事業(yè)的所有者、舉辦者、管理者、經(jīng)營者等多重角色。文化單位成了政府部門的附屬物，文化單位的目標(biāo)任務(wù)、人員編制、活動經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置、人事任免，均由上級行政部門負(fù)責(zé)。文化單位的產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃供給，政府通過計(jì)劃形式確定每年文化產(chǎn)品供給的數(shù)量和類型。這就割斷了各文化單位與市場的聯(lián)系，使文化單位難以成為真正的市場主體和法人實(shí)體。而政府的計(jì)劃又往往無法反映文化消費(fèi)者的需求，使文化產(chǎn)品的供給與市場需求之間、文化消費(fèi)者與文化經(jīng)營者之間產(chǎn)生了無法克服的矛盾。政府與文化經(jīng)營單位之間的關(guān)系不清，嚴(yán)重阻礙了中國文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求文化領(lǐng)域的黨委和政府轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)。文化市場能做的交給文化市場，社會能做的交給社會，文化企業(yè)能做的交給文化企業(yè)，政府管好自己應(yīng)該管的事情。

實(shí)現(xiàn)社會文化事業(yè)的宏觀管理離不開兩大原則，即“分權(quán)”原則和“一臂之距”原則。文化管理的“分權(quán)”，目的在于使各個地方根據(jù)自己的特點(diǎn)管理文化、扶持文化和發(fā)展文化，提高地方資助文化的積極性，充分激活地方以及基層文化藝術(shù)組織的活力，在減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時，有效保障文化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“一臂之距”，在文化政策上的基本含義是指國家對文化撥款的間接管理模式，具體是指在文化資助上，通過設(shè)立由中立專家組成的、作為中介并獨(dú)立行使職能的非政府公共機(jī)構(gòu)來執(zhí)行文化撥款的具體分配等相關(guān)事宜的模式。“一臂之距”的文化自主與管理原則得到了發(fā)達(dá)國家的廣泛認(rèn)可。“國際藝術(shù)理事會和文化機(jī)構(gòu)聯(lián)盟”的文件指出：“目前在世界各地，無論窮國還是富國，也不論英語國家還是非英語國家，都普遍建立了對文化藝術(shù)進(jìn)行資助的準(zhǔn)政府國家機(jī)構(gòu)。”這項(xiàng)制度同時也得到了聯(lián)合國教科文組織的大力支持，加拿大、澳大利亞、英國、奧地利、比利時、芬蘭、瑞典、瑞士等國明確聲稱采用這一文化管理原則。

我國政府文化管理職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)的路徑，歸納起來主要是：從經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的微觀運(yùn)行領(lǐng)域“退出”，在文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)宏觀管理領(lǐng)域的作用“強(qiáng)化”。

1．從微觀運(yùn)行領(lǐng)域“退出”，實(shí)現(xiàn)管辦分離

其一，政府在經(jīng)營性文化領(lǐng)域要逐步減少直接供給文化產(chǎn)品和文化服務(wù)，按照“政府主辦、政府參與、政府指導(dǎo)”進(jìn)行區(qū)分，把辦企業(yè)、辦活動的權(quán)力真正交還給市場主體，減少政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，同時使社會、民間資源有機(jī)會進(jìn)入更多的文化領(lǐng)域。而對于必須由政府辦的，要遵循“政府目標(biāo)負(fù)責(zé)、行政管理規(guī)范、私人消費(fèi)拉動、擴(kuò)大經(jīng)營競爭”的原則，將政府直接辦企業(yè)的比重控制在一個恰當(dāng)?shù)谋壤秶鷥?nèi)，并在運(yùn)行過程中積極引入競爭機(jī)制，通過內(nèi)容和形式的創(chuàng)新和市場化手段謀求高效益。

其二，政府要放松對文化生產(chǎn)資源的控制，將至今仍然掌握在手中的文化企業(yè)的生產(chǎn)資源配置權(quán)交還給企業(yè)，讓企業(yè)更多地依據(jù)市場需求的信息組織文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和文化服務(wù)的提供。政府要將文化企業(yè)經(jīng)營和運(yùn)行中的一系列重要權(quán)力還給企業(yè)，包括資源分配、生產(chǎn)范圍、再生產(chǎn)比例、分配獎勵、人事任免等，要積極鼓勵和推動文化企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)制度改革，不要讓人事編制、干部額度、工資總額等規(guī)定成為限制和障礙，讓企業(yè)在經(jīng)營性活動中擁有充分的自主決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。

其三，對國有文化企業(yè)的管理，政府要實(shí)現(xiàn)從全面管理模式向新型國有資產(chǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變，建立既有利于國有資產(chǎn)管理、又體現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)特殊性的新型國有文化資產(chǎn)管理模式。要對國有文化單位實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，同時制定體現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績考核辦法，加強(qiáng)對國有文化資產(chǎn)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向和市場需求的統(tǒng)一。

其四，由于文化的特殊性，在某些經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)中還存在著具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，而這些業(yè)務(wù)也不可避免地存在高成本、低效率、高利潤的問題。政府要推進(jìn)這些領(lǐng)域的改革，首先要讓政府自身從這些業(yè)務(wù)中獨(dú)立出來，將政府與壟斷經(jīng)營業(yè)務(wù)的利益分開，并將其作為政府規(guī)制的重點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)社會效益等公共目標(biāo)的考核和監(jiān)督。同時，政府在這些領(lǐng)域要積極引入和保護(hù)業(yè)內(nèi)競爭，進(jìn)一步打破業(yè)務(wù)壟斷，降低成本、提高效率，努力實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。

2．強(qiáng)化政府在文化宏觀管理領(lǐng)域的作用

文化具有的意識形態(tài)特殊性，體現(xiàn)在政府應(yīng)始終把握社會輿論導(dǎo)向，建立保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化政府管理、調(diào)控適度、運(yùn)行有序的文化宏觀領(lǐng)導(dǎo)體制。文化產(chǎn)業(yè)屬性也要求對文化的發(fā)展加強(qiáng)整體規(guī)劃，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)。

首先，政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)水平和文化市場的供求信息，制訂文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)中長期、近期發(fā)展規(guī)劃和階段性發(fā)展目標(biāo)，通過科學(xué)規(guī)劃，運(yùn)用綜合手段，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)集聚，培育文化產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，支持高新技術(shù)的開發(fā)運(yùn)用，發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動效應(yīng)，以減少市場失靈的不利影響。其次，加強(qiáng)文化發(fā)展的政策引導(dǎo)。對文化發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)，主要是各類文化經(jīng)濟(jì)政策的制定和完善，以確定經(jīng)濟(jì)杠桿的運(yùn)用尺度和范圍。一要制定和完善文化單位轉(zhuǎn)企改制、走向市場的相關(guān)配套政策，比如社會保險、職工離退休、資產(chǎn)處置政策、公共財(cái)政補(bǔ)助等。二要落實(shí)和完善財(cái)政、稅收、物價、土地、投融資、編制、人才等方面的政策，支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。特別是在稅收方面，應(yīng)該根據(jù)文化產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營的具體性質(zhì)和作用，實(shí)行減稅或免稅政策、差別稅率政策、稅利返還政策等；在融資方面，實(shí)行包括低息、無息、貼息等資助性信貸優(yōu)惠、資產(chǎn)抵押等金融信貸政策，扶持文化單位的經(jīng)營活動和硬件改造；在多元投資方面，要積極、穩(wěn)妥地引進(jìn)外資發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，積極鼓勵民營文化企業(yè)的發(fā)展，特別是要通過政策引導(dǎo)，鼓勵民營資本對文化事業(yè)、文化企業(yè)、文化設(shè)施的投入，逐步形成政府投入和社會投入相結(jié)合，多渠道、多元化的文化產(chǎn)業(yè)投入機(jī)制。

五、組織結(jié)構(gòu)：從分業(yè)管理到綜合管理

目前，我國文化產(chǎn)業(yè)管理是一種“小文化”式的分業(yè)管理。即由黨委宣傳部門主抓，文化部門、新聞出版和廣電總局等政府文化部門分業(yè)管理。其管理的文化產(chǎn)業(yè)門類主要有：文藝演出、新聞報刊出版、廣播電影電視和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管等。這種文化產(chǎn)業(yè)管理體制與文化管理體制相一致，有其合理性。但隨著文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，分業(yè)管理不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的問題日益顯露，是推進(jìn)依法行政、規(guī)范市場行為的極大障礙。

第一，“小文化”的文化產(chǎn)業(yè)管理格局與國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)“大文化”的文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵不相適應(yīng)。近年來，國家統(tǒng)計(jì)局先后兩次對納入文化產(chǎn)業(yè)概念項(xiàng)下進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的行業(yè)范圍進(jìn)行界定，其界定的文化產(chǎn)業(yè)類別均大大超出小文化管理的類別，將國家統(tǒng)計(jì)局對文化產(chǎn)業(yè)的類別界定與目前文化產(chǎn)業(yè)管理格局進(jìn)行比較可看出，從產(chǎn)業(yè)角度看，目前，文化產(chǎn)業(yè)中最具成長性（如互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)）和最具廣泛性和地域特色的行業(yè)（如特色文化產(chǎn)業(yè)），基本上不屬于現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)管理的范圍。由此帶來文化產(chǎn)業(yè)政策和管理畸輕畸重現(xiàn)象：一是正式文件中所論及的文化產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)是宣傳文化系統(tǒng)管理職能范圍的文化行業(yè)，是“小文化”概念的文化產(chǎn)業(yè)，而國家統(tǒng)計(jì)局所列出的許多文化行業(yè)往往不在關(guān)注范圍之內(nèi)；二是目前文化產(chǎn)業(yè)政策支持的對象也基本上是宣傳文化系統(tǒng)的國有文化單位，其他文化行業(yè)的文化企業(yè)和文化機(jī)構(gòu)鮮有獲得政策支持的機(jī)會。以舉辦了五屆的全國文化企業(yè)30強(qiáng)評選為例，每年一屆的全國文化產(chǎn)業(yè)30強(qiáng)評選基本限定在宣傳文化系統(tǒng)所管轄的行業(yè)范圍之內(nèi)，最有實(shí)力的信息內(nèi)容服務(wù)企業(yè)如騰訊、百度、網(wǎng)易、新浪等公司均被排除在外。這既不能全面真實(shí)地反映我國文化企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，也無法形成科學(xué)有效的文化產(chǎn)業(yè)管理體制。

第二，“小文化”的文化產(chǎn)業(yè)管理格局使文化系統(tǒng)內(nèi)部各個文化管理部門各自為政。當(dāng)前各文化主管部門之間普遍存在著條塊、部門、行業(yè)和區(qū)域分割，既難以形成合力，又使經(jīng)營單位在工作中無所適從。文化、廣播電視、新聞出版、版權(quán)等部門各自為政，管理分散，行政效率不高，政府調(diào)節(jié)整個文化行業(yè)發(fā)展的杠桿機(jī)制未能得到充分發(fā)揮，并容易出現(xiàn)行政組織中人浮于事的“帕金森定律”現(xiàn)象，造成政府人力、物力、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi)。以音像業(yè)管理為例，其進(jìn)口產(chǎn)品的內(nèi)容審查、發(fā)行和市場管理、出版和復(fù)制分屬于文化、廣電、新聞出版三個政府行政部門或直屬機(jī)構(gòu)管理。條塊分割的行政管理結(jié)構(gòu)與市場急需的統(tǒng)一法制環(huán)境之間的矛盾，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理理念、管理模式與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的矛盾，構(gòu)成了對文化市場資源配置的障礙，阻塞了文化發(fā)展總循環(huán)的暢通，影響了整體效益的提高，不利于提高政府宏觀調(diào)控的有效性和增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)文化發(fā)展的能力。

第三，“小文化”的文化產(chǎn)業(yè)管理格局難以實(shí)現(xiàn)文化資源的有效統(tǒng)籌。文化產(chǎn)業(yè)不僅涉及宣傳文化系統(tǒng)，也涉及發(fā)改、財(cái)政、國土、規(guī)劃、科技、工信等眾多政府部門。由于主管意識形態(tài)的宣傳部門無法協(xié)調(diào)除文化系統(tǒng)之外的政府部門，由主管宣傳部門主抓文化產(chǎn)業(yè)，難免出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象。于是，各地出現(xiàn)幾種情況：一是文化產(chǎn)業(yè)推而不動；二是宣傳文化系統(tǒng)和其他政府部門各抓一攤；三是由宣傳部長兼任副市長，黨政一起抓。第三種情況有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)，但也帶來黨政不分、職責(zé)不清等問題。我們看到，無論在國家還是在地方，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃往往是“兩張皮”：在有關(guān)文化建設(shè)的文件中，文化產(chǎn)業(yè)被放在突出位置予以強(qiáng)調(diào)。但在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的盤子中，文化產(chǎn)業(yè)的位置或被弱化或被虛化，文化建設(shè)的有關(guān)文件要求難以真正落實(shí)到位，也無法形成具有長遠(yuǎn)性、整體性的發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策。

第四，“小文化”的文化產(chǎn)業(yè)管理格局與相關(guān)產(chǎn)業(yè)日趨融合的潮流不吻合。在當(dāng)代社會，文化生產(chǎn)與信息、旅游、制造、建筑、商貿(mào)、休閑、餐飲等相關(guān)領(lǐng)域的結(jié)合日趨緊密，文化業(yè)態(tài)日益豐富，產(chǎn)業(yè)邊界日趨模糊。隨著產(chǎn)業(yè)融合步伐的加快，當(dāng)代文化產(chǎn)業(yè)正經(jīng)歷著新的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、重組和轉(zhuǎn)型，“小文化”管理格局的弊端日益突出，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的上下游環(huán)節(jié)割裂、部門職能交叉、職責(zé)不清、多頭審批、重復(fù)管理與管理缺位并存等許多問題，與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求嚴(yán)重不適應(yīng)。以傳統(tǒng)的分業(yè)管理為特點(diǎn)的“小文化”管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

基于以上“小文化”式的分業(yè)管理的種種弊端，我們迫切需要進(jìn)行文化機(jī)構(gòu)改革。文化產(chǎn)業(yè)管理需由“小文化”向“大文化”轉(zhuǎn)變，文化結(jié)構(gòu)需由原來的縱向式管理向縱橫結(jié)合——綜合管理的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)大部制。文化管理實(shí)行大部制也是國際趨勢。如英國的文體部就是一個大部制的管理。加拿大等國家為適應(yīng)文化與科技融合的要求，將文化部與通訊部合在一起為通訊、信息技術(shù)與藝術(shù)部。