第四節(jié) 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題日益嚴(yán)重

一、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的背景

（一）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的含義

不同的行政管理部門、國內(nèi)外學(xué)者都從不同的角度解釋農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的含義，在諸多的解釋中，尚沒有一種定義能夠全面、清晰、明確地表述出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的內(nèi)涵。綜合各種表述，我們將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的含義表述為：農(nóng)產(chǎn)品的使用價值和商品特性能夠有效地滿足生物體有益營養(yǎng)轉(zhuǎn)化的需要，不因生產(chǎn)過程中的外因性投入品而產(chǎn)生對生物體的任何危害。農(nóng)產(chǎn)品的使用價值包括營養(yǎng)成分、色香口感、加工特性和包裝標(biāo)識等；外因性投入品是在生產(chǎn)過程中，生產(chǎn)者和加工者為了提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和使用價值，甚至為了讓消費者誤以為會提高農(nóng)產(chǎn)品的使用價值，所添加的外源性投入品，如農(nóng)藥、獸藥、各種添加劑等。英文表述的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是“food safety”，不同于強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全的“food security”。

（二）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的國際背景

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題首次產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，第二次世界大戰(zhàn)后，軍事技術(shù)轉(zhuǎn)為民用，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，現(xiàn)代生產(chǎn)要素集約化地投入農(nóng)業(yè)，極大地提高了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，滿足了急劇增長的人口對糧食的需求，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)價值。與此同時，也產(chǎn)生了環(huán)境污染和資源破壞。1962年，美國海洋生物學(xué)家蕾切爾·卡遜（Rachel Carson）的專著《寂靜的春天》問世，書中來自作者調(diào)查的大量實例說明，農(nóng)藥DDT的使用破壞了生態(tài)系統(tǒng)，人們得到的是一個富含毒素的食物體系。受該書的影響，1962年年底，美國各州已有40多個提案通過立法形式限制殺蟲劑的使用。20世紀(jì)60—70年代，美國聯(lián)邦政府采取一系列立法和行政措施，限制或者禁止農(nóng)藥等有毒化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用。［1］此后，日本、加拿大、歐盟等國家開始對食品質(zhì)量安全的研究和立法。［2］20世紀(jì)90年代，歐美接連發(fā)生了嚴(yán)重的食品安全惡性事件，德國的二惡英毒飼料事件、日本和歐洲的瘋牛病事件等，促使各國政府和國際組織對食品安全問題高度關(guān)注，通過動態(tài)完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作［3-5］，包括提高質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、健全與完善食品質(zhì)量安全評價體系、規(guī)范產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)簽、建立食品安全可追溯制度、加大違法違規(guī)懲罰力度等。［6-10］

（三）我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的發(fā)生與監(jiān)管

我國農(nóng)產(chǎn)品安全惡性事件也時有發(fā)生，有的是生產(chǎn)過程中的投入物使用過量，如農(nóng)藥超標(biāo)。更有甚者，為了追求高額經(jīng)濟(jì)利益，人為添加有毒有害物質(zhì)，危害消費者的身體健康和生命安全。這些行為已經(jīng)突破道德底線，從單純追求高產(chǎn)及高附加值的添加劑投入行為，演化為食品安全犯罪行為，如近年的三聚氰胺、蘇丹紅、孔雀石綠、瘦肉精、吊白塊、地溝油、毒大蒜、毒生姜、毒豆芽、注水肉等。我國已出臺一系列法律法規(guī)，制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系，用來保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2007年，我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)主要包括：（1）建立產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系，制定涉及農(nóng)產(chǎn)品和食品的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2100余項；（2）建立產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系，農(nóng)業(yè)部建立了164個部級質(zhì)檢中心，有近50%的省（區(qū)）縣建立了省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測中心，400多個縣建立了速測為主的檢測站；（3）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證和QS認(rèn)證體系，建立了水產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證中心。［11］2012年，農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主要行政管理部門之一，發(fā)布了近3年主要農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)測數(shù)據(jù)，表明我國的主要農(nóng)產(chǎn)品合格率保持在96%以上。［12］但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍有屢禁不止的勢頭，針對嚴(yán)峻的食品安全形勢，2012年公安部要求進(jìn)一步加大食品安全打擊懲處力度，提出對食品安全犯罪“零容忍”。［13］

（四）質(zhì)量安全對我國出口農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力的影響

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已經(jīng)成為影響我國農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力的重要因素。一些農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上具有比較優(yōu)勢，是傳統(tǒng)的出口創(chuàng)匯產(chǎn)品，近年來由于不符合進(jìn)口國的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，出口遇到很大的障礙。從農(nóng)產(chǎn)品出口發(fā)展的趨勢看，進(jìn)口國的技術(shù)壁壘、綠色壁壘越來越嚴(yán)苛。如歐盟早已因為我國的海洋環(huán)境不斷惡化，不再進(jìn)口中國的貝類產(chǎn)品；從2000年7月1日起，對進(jìn)口茶葉實行的農(nóng)藥最高允許殘留標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)比原標(biāo)準(zhǔn)更為苛刻。［14］2006年5月29日起，日本以加強食品中的化學(xué)品殘留為理由，實施《食品中殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》，幾乎覆蓋所有的農(nóng)業(yè)化學(xué)品和食品，日本由此成為世界上農(nóng)業(yè)化學(xué)品殘留標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)苛的國家。［15］我國農(nóng)產(chǎn)品在投入品質(zhì)量、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、防疫滅病體系、從生產(chǎn)到加工再到銷售的整個產(chǎn)業(yè)鏈（供應(yīng)鏈）各環(huán)節(jié)，只有與國際市場接軌，才能獲得國際市場的準(zhǔn)入通行證。

二、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵影響因素及政府高額行政成本的由來

（一）產(chǎn)業(yè)鏈行為主體是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵影響因素

食品產(chǎn)業(yè)鏈的各行為主體是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最關(guān)鍵的影響因素。食品產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菑纳a(chǎn)資料的生產(chǎn)開始，直到形成食品，銷售到消費者手中的整個通道。習(xí)慣上把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)部門定位為“產(chǎn)中”部門，相對而言，生產(chǎn)資料的生產(chǎn)與服務(wù)部門為“產(chǎn)前”部門，食品加工與運輸銷售部門為“產(chǎn)后”部門。食品安全貫穿于產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各個環(huán)節(jié)：產(chǎn)前生產(chǎn)要素的品質(zhì)（如飼料的營養(yǎng)成分構(gòu)成、農(nóng)藥的選用），產(chǎn)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的要素投入數(shù)量與環(huán)境特點，產(chǎn)后食品加工與銷售過程中的機(jī)器設(shè)備條件、添加劑和保鮮劑等使用的量與質(zhì)，都會影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。這一鏈條上的行為主體包括生產(chǎn)資料供應(yīng)商、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、加工商、運銷商、零售商等，是決定農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌（從生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為食品）是否安全的關(guān)鍵因素，如果這個鏈條上的每個行為主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的投入與產(chǎn)出都是安全的，那么農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題就不會發(fā)生。

（二）食品質(zhì)量安全的理論解釋：市場失靈與政府補缺

從食品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的理論解釋看，主要的理論是信息不對稱理論。“檸檬市場原理”常用于解釋食品質(zhì)量安全問題中的信息不對稱現(xiàn)象，“檸檬”本是二手車市場中劣等車的代稱，在用“檸檬市場原理”解釋食品安全問題的原因時，被用作不安全食品（劣等品）的代稱。食品市場上，賣者和買者對商品的信息了解是完全不對稱的：賣者掌握商品更多甚至所有的質(zhì)量信息；買者僅憑借經(jīng)驗和搜尋來的信息判斷商品的質(zhì)量信息。當(dāng)賣者期望通過以劣充優(yōu)讓買者認(rèn)為劣就是優(yōu)的時候，買者由于不能準(zhǔn)確地判斷商品質(zhì)量的優(yōu)劣，往往認(rèn)為優(yōu)劣之間的區(qū)別不大，為此只愿意支付所有同類商品的平均價格，結(jié)果作了購買劣品的“逆選擇”。真正的優(yōu)品生產(chǎn)者或因價格高不能賣出商品，或因以同樣的價格賣出商品不能得到合理的利潤，最終被擠出商品市場。這就是“檸檬市場”中的劣品驅(qū)逐良品現(xiàn)象。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，“檸檬市場”的存在產(chǎn)生于生產(chǎn)者的逐利敗德行為，是“市場失靈”之缺憾，理論上必須由政府監(jiān)管來彌補市場的這一缺憾。

（三）食品安全政府監(jiān)管高額行政成本產(chǎn)生的原因

各國政府監(jiān)管食品安全的常用措施包括：提高食品質(zhì)量安全的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、健全與完善食品質(zhì)量安全評價體系、規(guī)范產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)簽、建立食品安全可追溯制度、加大違法違規(guī)懲罰力度等。在操作層面上，如果只靠行政監(jiān)管來保障食品質(zhì)量安全，監(jiān)管的對象是從生產(chǎn)資料生產(chǎn)到食品零售的產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的行為主體，那么無疑是一項全方位、多環(huán)節(jié)的煩苛工作，需要充裕的行政資源和可觀的行政成本才能完成。原因有以下三個方面。

1．生產(chǎn)者的數(shù)量眾多

顯然，規(guī)模化、一體化的生產(chǎn)者作為監(jiān)管對象，數(shù)量少且生產(chǎn)地點和生產(chǎn)流程各環(huán)節(jié)明晰，有利于降低監(jiān)管的行政成本；反之，少數(shù)的監(jiān)管者面對汪洋大海般的眾多小生產(chǎn)者，即使監(jiān)管體系再健全，對于有限的監(jiān)管人力物力來說，由于管理幅度太大，以及生產(chǎn)的日常連續(xù)性和監(jiān)管的抽樣間斷性特點，執(zhí)行起來必定是難上加難。我國的食品安全問題最終由公安部門頻繁介入，法律規(guī)范更有效于行政臨管，與小規(guī)模的生產(chǎn)方式難以監(jiān)管有很大的關(guān)系，最終只有當(dāng)久積成疴、積重難返者社會危害極大時，才對其實施法律制裁。

2．市場交易頻率極高

產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)越多，產(chǎn)業(yè)鏈上和行為主體的交易頻率越頻繁，產(chǎn)生食品安全問題的風(fēng)險就越大，監(jiān)管部門也需要付出更大的監(jiān)管成本才能有效地完成任務(wù)。因為每一個生產(chǎn)者只關(guān)心自己的產(chǎn)品是否賣得出去，能得到一個好的價格來實現(xiàn)自己的利潤最大化，甚至不惜用敗德行為來實現(xiàn)這個目標(biāo)。頻繁的市場交易需要高的監(jiān)管成本才能完成，可能會導(dǎo)致食品安全事件的遺漏，最終風(fēng)險集中于食品加工商和零售商時才可能被監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)，有些就成為不可溯源的惡性事件。

3．契約聯(lián)系方式的復(fù)雜性

企業(yè)是利潤最大化的行為主體，通過降低成本來提高利潤水平是企業(yè)經(jīng)營之道。當(dāng)企業(yè)面對眾多小供應(yīng)商時，注定會提高企業(yè)的經(jīng)營成本，這時選擇一個或幾個中間商來整合眾多小生產(chǎn)者以降低成本，就成為企業(yè)利潤最大化的有效途徑。這樣企業(yè)就只與中間商有完全的或不完全的契約關(guān)系，中間商與小供應(yīng)商的契約聯(lián)系形式可能更為復(fù)雜，各利益主體間不完備的契約關(guān)系增加了各自的敗德機(jī)會，也增加了監(jiān)管的難度。2008年“三鹿事件”之后，我國奶業(yè)從“公司+奶站+農(nóng)戶”的模式走向“公司+規(guī)模化的小區(qū)+農(nóng)戶”“公司+奶業(yè)合作社+農(nóng)戶”“公司+現(xiàn)代牧場”“公司縱向一體化”的規(guī)?；a(chǎn)方式，就是加強契約緊密程度的典型例子。

三、通過發(fā)展規(guī)?；?jīng)營主體實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制

（一）發(fā)揮公共物品治理機(jī)制和企業(yè)聲譽機(jī)制的作用

信息不對稱產(chǎn)生“檸檬市場”，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的市場調(diào)節(jié)失靈。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，市場失靈的物品是公共物品或準(zhǔn)公共物品。這類物品具有非競爭性和非排他性的特點，對農(nóng)產(chǎn)品而言，表現(xiàn)為無論是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品還是劣質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，都不具備準(zhǔn)確地凸顯自己質(zhì)量信息的競爭性、排他性優(yōu)勢，在市場失靈的情況下，農(nóng)產(chǎn)品市場多處于優(yōu)亦為劣、劣亦為優(yōu)的亂象。在市場失靈的公共物品市場上，只有具有公共管理職能的非營利組織參與管理才更為有效，才有可能通過治理來明晰真正的產(chǎn)品質(zhì)量信息。

農(nóng)產(chǎn)品的公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性，更多地由承擔(dān)著公共管理職能的組織來治理，如政府部門。作為私人部門的企業(yè)不可能在這一領(lǐng)域有所作為，甚至更可能是造成食品安全問題的風(fēng)險源。但企業(yè)同時也是有明確邊界、需要長期的收入流借以生存的正式組織，一個常青的規(guī)?；髽I(yè)甚至有百年以上的歷史傳承，不同于小商小販、小規(guī)模的農(nóng)戶生產(chǎn)者的短期機(jī)會主義行為。真正的企業(yè)家精神激勵企業(yè)家籌謀長期可持續(xù)發(fā)展。毫無疑問，企業(yè)聲譽是企業(yè)的無形資產(chǎn)，是企業(yè)競爭力的重要源泉，需要長期培育才能形成。一旦受損，可能萬劫難復(fù)，企業(yè)經(jīng)營者做出“逆選擇”的風(fēng)險極大，就會規(guī)避生產(chǎn)經(jīng)營不安全食品的信譽損害風(fēng)險。規(guī)?；钠髽I(yè)更具備上述這些維護(hù)聲譽的動力，企業(yè)之所以基業(yè)長青形成規(guī)模，或者就是注重聲譽的結(jié)果。因此，利用企業(yè)聲譽機(jī)制，借助信息傳遞途徑，借助無數(shù)消費者的用腳投票，企業(yè)就可能顧及聲譽受損造成的長期影響［16］，強化企業(yè)自律行為，這也等于分擔(dān)了公共管理部門的監(jiān)管職能。

（二）支持可實現(xiàn)食品安全質(zhì)量控制與可溯源的規(guī)模化經(jīng)營主體發(fā)展

1．農(nóng)民合作社

合作社是成員利益最大化而非完全追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)組織，為此，夏英（2009）認(rèn)為，這一特征使其行為具有兼顧成員經(jīng)濟(jì)利益和社會利益的雙重性。因為農(nóng)民合作社組織特征的核心是以公平、民主的方法謀求成員共同的經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)益，其經(jīng)營行為中的機(jī)會主義傾向大大弱于一般企業(yè)，會在社會效益方面得到更多的社會認(rèn)同。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明：首先，農(nóng)民合作社的良好外部效應(yīng)讓其成為政府公共產(chǎn)品供給服務(wù)領(lǐng)域不可或缺的合作伙伴，在包括食品安全領(lǐng)域起到至關(guān)重要的作用；其次，農(nóng)民合作社行為中的聲譽取向有利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，這一點與其他企業(yè)的聲譽機(jī)制作用相同；最后，農(nóng)民合作社在生產(chǎn)資料購置、品種選擇、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的集體行動，成為農(nóng)戶生產(chǎn)者農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效保障。［17］

對農(nóng)民合作社保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的案例研究表明，農(nóng)民合作社通過構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督社員在蔬菜生產(chǎn)中的隨意行為。具體方法是：統(tǒng)一生產(chǎn)資料購買、種植方式、施肥標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥施用標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的生產(chǎn)模式后，合作社要求社員以一定數(shù)量的農(nóng)戶為單位，實行質(zhì)量安全自愿連片聯(lián)保，以聯(lián)保區(qū)域為單位推選1名專職人員，全程負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)保范圍內(nèi)的蔬菜質(zhì)量安全工作。由于產(chǎn)品質(zhì)量安全得到保證，合作社產(chǎn)品在國內(nèi)外客戶中的知名度越來越高，訂單數(shù)量將不斷增加。［18］以農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)民專業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會）為對象的相關(guān)研究認(rèn)為，這些組織對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高具有極大的推動作用，這種作用源于合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間相互監(jiān)督的機(jī)制，使得質(zhì)量安全信息不對稱問題得到極大緩解。［19］對蜂產(chǎn)品專業(yè)合作社的案例研究發(fā)現(xiàn)，合作社保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的措施，主要包括對社員安全生產(chǎn)的結(jié)果控制（安全生產(chǎn)承諾與懲罰）、行為控制（產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全程，尤其是產(chǎn)后，建立了追溯機(jī)制）與社會控制（每年培訓(xùn)2次，形成良好的質(zhì)量安全生產(chǎn)氛圍），產(chǎn)生了良好的效果。［20］

2．規(guī)?；霓r(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和超市

企業(yè)是利潤最大化的行為主體，其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自律行為和監(jiān)管行為的激勵源于企業(yè)聲譽，通過信息傳播構(gòu)建企業(yè)聲譽約束機(jī)制，讓企業(yè)在增譽與毀譽間選擇：增譽則增加利潤且維持收入流的長期存在；毀譽則前功盡棄一蹶不振。這樣企業(yè)對食品安全的保障意識就會增強。盡管企業(yè)在產(chǎn)鏈上所處的環(huán)節(jié)不同，但都可以起到監(jiān)管產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全的作用。規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，為了保障食品質(zhì)量安全，就后向一體化建立自營農(nóng)場。如我國中糧集團(tuán)旗下的蒙牛乳業(yè)收購了現(xiàn)代牧業(yè)，而現(xiàn)代牧業(yè)原是以經(jīng)營萬頭牧場占領(lǐng)奶源的產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)。在食品產(chǎn)業(yè)鏈最前端的企業(yè)是超市，超市直接面對消費者，掌握著最豐富的消費者信息，是供應(yīng)鏈的核心企業(yè)。國外連鎖超市為提升競爭力，會從國家政策的角度管理供應(yīng)商。1990年年初，荷蘭Albert Hejin公司為其馬鈴薯、蔬菜和水果的供應(yīng)商制定了一套注冊種植制度，目的是減少耕地對環(huán)境的負(fù)面影響。這套制度的指標(biāo)要求還在逐步提高。生產(chǎn)者要想成為Albert Hejin公司的供應(yīng)商，就必須遵守這套制度。1999年，Albert Hejin成為“歐洲零售商品工作組”的12個歐洲超市成員之一，這個工作組起草了一個“關(guān)于良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范”的協(xié)議，所有馬鈴薯、蔬菜和水果的供應(yīng)商都必須遵守該協(xié)議。［21］在我國進(jìn)入中等收入國家行列的現(xiàn)階段，超市作為生鮮食品零售商，占有的市場份額越來越大，逐漸成長為食品零售的主導(dǎo)業(yè)態(tài)。其作為食品安全的有效地載體，在食品質(zhì)量安全的管理方面，存在著巨大的潛力。

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