第七章 中國能源政策對中國能源發展的影響

第一節 歷屆五年計劃對中國能源發展影響分析

中國的五年計劃是各項政策的依據，具有宏觀性、戰略性、政策性。中國能源政策對中國能源發展的根本影響在五年計劃里，通過分析歷屆五年計劃中能源相關規劃及其變化趨勢，能從中看到能源政策的總體影響和未來的發展趨勢。從“一五”到“十一五”的計劃里都有能源相關議題，通過分析可以看出中國能源的發展在這十一次五年計劃中呈現為三個不同的發展階段。

一、第一階段：經濟復興建設時期，只考慮數量上的擴張

第一階段是從經濟復興建設的“一五計劃”開始，到改革開放初期的“五五計劃”為止。中國政府從新中國誕生初期就很重視能源發展。從制訂第一個五年計劃開始，中國就提出了自己的能源戰略。比如“一五”提出發展“人造石油”，“四五”提出積極改變燃料結構過程，“五五計劃”建設葛洲壩水電站……當然在能源產業發展過程中，尤其是在“文化大革命”期間，中國也走了不少彎路。這一時期的基本情況是，中國建立起了一套較為健全的工業體系，對能源的需求也不斷增加。出于國家安全的考慮，中國把能源戰略定位于基本實現能源自給，所以國家在整體規劃的過程中不斷提出對能源供應量和供應機構的指標（見表7-1）。

從能源指標完成情況來看，除了“二五”外，其他時期都基本完成了計劃的要求。

“一五計劃”是指我國從1953—1957年發展國民經濟的計劃。它的基本任務有兩個：一是建立工業化的初步基礎，二是建立社會主義改造的基礎。“一五”開創了我國社會主義建設的第一個黃金時代，取得了驚人的發展成就。能源指標此時只有原煤和發電量，均超額完成，能源工業基礎初步建立。

“二五計劃”是指我國從1958—1962年國民經濟與社會發展計劃。它提出了一個后人看來近乎天方夜譚的發展目標。工業增長速度與農業增長速度分別為“一五”實際增速的3倍與7倍，主要工農業產品指標都是1952年的10倍左右。實施結果表明，“二五計劃”是指標最高的計劃，也是實施最失敗的計劃。所有指標都沒有完成，原煤和發電量指標只完成24.4%和15.3%。

“三五計劃”的首要發展任務就是要搞三線建設，建成一個初具規模的戰略大后方。“三五”制定的發展指標相對穩妥。這一方面是吸取了“二五”時期“高指標”危害的教訓，另一方面是與將主要資金用于“三線建設”相適應。從實施結果來看，“三五計劃”基本完成，11個指標中完成了9個，能源指標原煤、發電量和原油的完成率分別為122%—126%、105%、166%。

在“文革”中制訂的“四五計劃”，同樣是一個以戰備為核心、目標不切實際的計劃，它制訂的發展目標帶有浮夸色彩這一鮮明的時代特征。但從制定的指標來看，總體上還是適當的。從實施的結果來看，雖然指標經過調整后基本完成，但總體情況并不理想，不過能源指標方面都基本完成，原煤、發電量、原油的完成率分別為110%、103%、110%。

“五五”的基本發展目標是建成我國獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。從實施的結果來看，“五五計劃”完成情況并不理想，能源指標方面原煤、發電量指標完成110%、100%，石油指標只完成71%。

二、第二階段：開始考慮節能減耗、注重發展質量

第二階段從改革開放的“六五”開始至“八五”。從“六五”期間開始，能源的利用形式和經濟的發展趨勢出現了很多變化。中國的能源戰略開始從以前單純的滿足國家建設完整的現代化工業體系的需要，滿足經濟發展的需要向節約能源的方向調整。在“六五”綱要中首次明確指出能源產業的發展必須“大力提高投資效益”，“大力降低物質消耗特別是能源消耗”，“廣泛地開展以節能為主要目標的技術革新活動”等。不過這幾期的五年計劃還是以數量擴張作為經濟增長的主要動力，雖然已有節約能源的意識，但這一意識并沒有成為重點。無論是在生產還是在生活中，能源利用效率低下的問題仍然突出。

從能源指標完成情況看，除了“七五”的原油指標和“八五”的天然氣指標外，其他能源指標均達到計劃的要求（見表7-2）。從“六五”開始增加了“單位工業產值能耗”指標，“七五”改為“單位國民收入能耗”，“八五”則是“單位國民生產總值能耗”，反映了能源政策不單注重經濟增長，也考慮到能源效益問題。

“六五”在能源發展計劃上堪稱里程碑，不再單純在數量上擴張，而是開始考慮節能減耗問題。“六五”所提出的十項基本任務里有三項涉及能源與環境問題，如“努力調整重工業的服務方向和產品結構，大力降低物質消耗特別是能源消耗”，“廣泛地開展以節能為主要目標的技術革新活動”，“加強環境保護，制止環境污染的進一步發展”。同時在指標方面首次加入“億元工業總產值消耗的能源”指標。從實施的結果來看，“六五計劃”完成的非常理想，這標志著隨著改革開放，中國又迎來了一個新的黃金發展期，也標志著中國的經濟發展正經歷一次深刻的全面轉型，經濟增長擺脫了低速度、高波動模式，轉向穩定、高速增長，擺脫了重工業、輕農業的增長模式，轉向追求協調增長；擺脫了重積累、輕消費的增長模式，轉向以民為本的增長；擺脫了封閉的增長，轉向開放的增長。全部能源相關指標均超額完成，其中“億元工業總產值消耗的能源”指標完成率達到196%—261%，原煤、原油、天然氣、發電量指標的完成率分別為121%、125%、129%、113%。

“七五”的最主要任務是基本上奠定有中國特色的新型社會主義經濟體制的基礎。能源計劃方面延續正確處理好效益和速度、質量和數量之間關系的原則和方針，但沒有新的突破。從實施的結果來看，原油指標的完成率只有92%，其他能源相關指標均超額完成，原煤、天然氣、發電量指標的完成率分別為108%、102%、112%。

在政治風波之后不久制定的“八五計劃”，在發展目標上主要強調確保經濟與社會穩定，制定的發展目標也是力求穩妥。“八五計劃”在能源工業部分提出“堅持開發與節約并重的方針，把節約放在突出位置。”而《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》則提出“始終把提高經濟效益作為全部經濟工作的中心。”從實施的結果來看，天然氣指標只完成90%，其他能源相關指標均超額完成，原煤、原油、發電量指標的完成率分別為111%、103%、124%。

三、第三階段：在轉變發展方式大背景下實現能源發展轉型

第三階段從“九五”至今。“九五計劃”最大的特點在于首次提出轉變經濟增長方式的戰略任務并成為此后歷屆五年規劃的發展主線。過去多個五年計劃都是以數量擴張作為經濟增長的主要動力，“九五計劃”開始提出經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。轉變經濟發展方式逐漸成為從“九五”到“十二五”的主線，從而也成為中國能源發展的主線，也意味著中國能源發展邁向新的階段。

“九五計劃”在指導方針部分指出“積極推進經濟增長方式轉變，把提高經濟效益作為經濟工作的中心”，“促進國民經濟持續、快速、健康發展，關鍵是實行兩個具有全局意義的根本性轉變，一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。”“轉變經濟增長方式是經濟建設的長期戰略任務。‘九五’期間，要切實把經濟工作的著重點放在轉變經濟增長方式上，取得明顯成效。”在能源方面則提出“狠抓資源節約和綜合利用，大幅度提高資源利用效率。實行全面節約戰略，在生產、建設、流通、消費等領域，都要節糧、節水、節地、節能、節材，千方百計減少資源占用與消耗。堅持不懈地反對浪費行為。各行各業都要制定節約和綜合利用資源的目標與措施，切實加以落實。”從實施的結果來看，轉變經濟增長方式取得重大進展，經濟增長的同時能源消費零增長，經濟效益提高，主要污染物排放下降。“九五”時期發展的最大成功在于在轉變過去的高投入、高消耗、高污染的增長方式上取得了重大進展。能源利用效率提高，每萬元國民生產總值能耗下降了0.72噸標煤，完成144%。能源消費彈性為0，這意味著經濟增長大多是通過節能來實現的。投入產出效益提高。

“十五計劃”進一步指出“堅持把結構調整作為主線，我國已經進入必須通過結構調整才能促進經濟發展的階段”。“九五”期間通過大規模結構調整，我國出現了經濟增長的同時能耗和污染排放總量下降的趨勢，而進入“十五”，特別是2003年以后，投資驅動和投資效益遞減成為主要特征，經濟增長吸納就業能力進一步降低，能源資源消耗增速遠高于經濟增長速度，主要污染物排放大幅度上升，經濟增長模式發生了逆轉。“十五”期間我國的能源形勢出乎意料，從“九五”期間的負增長轉向高速增長，能源生產年均增長率達到14.6%，幾乎是GDP增長率的兩倍。原來規劃到期末能源生產量為13.2億噸標準煤，實際上在2002年就已經突破了這一數值。2004年一次能源生產總量已達到18.46億噸標準煤，能源消費總量更是達到了19.7億噸標準煤，能源供求矛盾十分突出，更加依賴外部供給。但是能源利用效率大幅度降低，2001—2004年能源消費增長率超過GDP增長率，增長彈性高達1.13。煤炭產量更是超常規高增長，規劃實施的第一年就接近了11.7億噸的規劃值，到2004年達到19.56億噸，四年間產量接近翻了一番，平均增長速度（18.3%）大大高于規劃的3.23%。石油、天然氣、水電、核電發展速度均略快于規劃目標，而天然氣產量增長速度略低于原先的規劃目標。能源領域的供需矛盾尖銳化，煤炭比例從下降轉而上升，能源結構不合理的問題更加突出，直接導致主要污染物排放大幅度增長，成為當前及未來相當時期我國經濟社會生活中一個突出問題。

“十五計劃”制訂時，將調整經濟結構置于非常重要的地位，提出要使經濟增長質量和效益顯著提高。但是從實施過程中上述偏差來看，提高經濟增長質量的規劃設想沒有能夠實現。中國經濟自改革以來，已經逐步擺脫了蘇聯式的增長模式，尤其是“九五”期間通過大規模結構調整有了明顯改觀，出現了經濟增長的同時能耗和污染排放總量下降的趨勢。但是進入“十五”，我國的經濟發展模式正在發生逆轉，重新轉向低質量、低效益、低就業、高能耗和污染排放的增長模式。

“十五”期間，特別是2003年以后，中國經濟增長模式出現逆轉，突出表現為：過度工業化，即工業占GDP比重過高，“六五”時期為39.4%，“九五”時期已經高達43.1%，2003年達到45.3%，也是世界上主要經濟體中工業比重最高的國家；過度重工業化，1998年以后，重工業占工業總產值的比重不斷上升，2003年達到64.3%，與“大躍進”時期工業發展模式相似；資源密集、能源密集、資本密集、污染密集的行業（如鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭等）發展過快。這種“重工業化”模式道路是傳統的工業化道路，與十六大報告提出的“新型工業化”設想背道而馳，也是造成近兩年投資過熱、投資過度、效益低下的結構性原因。

在“九五”期間，中國能源消費，特別是煤炭消費絕對量出現下降趨勢，各類主要污染物也不同程度地下降。國際能源署對中國這一時期的表現給予高度評價。然而，在“十五”期間，中國能源消耗大幅度增長，特別是煤炭產量和消費量陡增，導致各類主要污染物重新大幅度上升。這顯示了中國的增長模式開始轉向更多的資源消耗、能源消耗、污染排放，同時伴隨著資本深化和排斥勞動就業，這與過度重工業化是緊密聯系的。

“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是第一個在科學發展觀指導下的五年規劃，并初步納入了科學發展軌道。主要目標是“在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，實現2010年人均國內生產總值比2000年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右。”從實施結果看，這一指標得到超額完成，下降率達到33%（見表7-3）。但是，這一時期傳統的高增長粗放式發展模式尚未得到根本改變，“路徑依賴”的慣性特征依然存在。產業結構優化升級的目標未能如期實現。中國主要能源、原材料消耗明顯增長，不僅能源生產量居世界首位，而且鋼、鋼材、水泥、主要有色金屬等能源密集型產品生產量均居世界首位。根據國家統計局統計，2009年中國能源消費總量達30.6噸標準煤，2010年達到32.5億標準煤，提前11年突破了《國家中長期能源規劃》（2004）2020年控制在30億噸標準煤的目標，也突破了《“十一五”能源規劃》（2007）2010年控制27億噸標準煤的目標，與此相伴隨的是中國二氧化碳和其他溫室氣體排放量大幅度增長，已經成為世界二氧化碳第一排放大國，也沒有實現國家“十一五”規劃規定的“控制溫室氣體排放取得成效”的定性目標。此外中國還是有機廢水排放的世界第一大國。這表明中國經濟的高增長本質上還是能源密集高增長、碳排放密集高增長，形象地講，是典型的黑色發展模式。

這一模式本質上是由工業主導增長，特別是由能源密集、污染排放密集的重化工業主導經濟增長，2009年，重工業占工業總產值的比重達到72.0%，甚至大大高于計劃經濟時代的最高水平（1960年的66.6%）。它的一個直接的發展成本就是高強度的污染排放。從各地實際執行“十一五”規劃的情況來看，除了北京等少數地區之外，幾乎全國所有的省級、地級、縣級都在實現工業主導戰略，例如“工業強省”“工業強市”“工業強縣”，甚至是“工業強鎮”。這表明，黨中央講科學發展，不少地區仍然是加快發展；黨中央講新型工業化，不少地區仍然是傳統工業化；黨中央講節能減排，不少地區仍然是黑色污染。