第八章　行政執(zhí)行

一、概念題

1軟政權

答：軟政權又稱“規(guī)范疲軟癥”，是指后發(fā)展國家在現代化過程中，行政命令貫徹能力的退化、行政實施效率的低下和法律規(guī)則被任意破壞而引起的綜合現象。瑞典發(fā)展經濟學家繆爾達爾最早提出軟政權的概念。他把后發(fā)展國家現代化過程中的政治中心的權力運作能力分為“硬政權”與“軟政權”兩種類型，前者在政治運作方面具有明顯的社會整合效能、穩(wěn)定性與發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀導向性，后者則相反。繆爾達爾認為，軟政權不是政權缺乏強制力，或缺乏對社會的控制力量，而是行政無能的表現。其具體表現為：缺乏立法和具體法律的遵守和實施，各級公務人員不遵從規(guī)章制度和指令，并常常和那些本應該管束其行為的有權勢的人們串通一氣。

2執(zhí)行力

答：執(zhí)行力是指將目標、計劃、策略等落實的能力。執(zhí)行力的涵義有狹義和廣義之分，狹義的執(zhí)行力是指一個人的執(zhí)行力或某一件事的執(zhí)行力等；廣義的執(zhí)行力是指一個組織、一個企業(yè)的執(zhí)行力，即企業(yè)、組織在達成目標過程中所有影響最終目標達成效果的因素，通過對這些影響效果的因素進行規(guī)范、控制及整合運用，可以達到提高執(zhí)行力的目的。

3公信力

答：公信力是“公共信任”和“力”兩個概念的組合?！肮残湃巍敝柑囟ńM織得到公眾認同、認可、信任，公共信任是信任的一種形式。“力”表示程度、力度、效力、能力等多重含義。簡言之，政府公信力是政府得到公眾認同、認可、信任的程度、力度、效力、能力。

4行政執(zhí)行

答：行政執(zhí)行是指以國家行政機關為主體的多元社會組織，為了落實和實施國家意志、國家目標，依法貫徹法律、法規(guī)、公共政策等各種活動的總稱。行政執(zhí)行是行政人員最經常的活動，也是行政管理過程中不可忽視的一個環(huán)節(jié)。行政執(zhí)行全過程各個階段各個環(huán)節(jié)的活動，都是為了實施決策，同時又可以驗證和修正決策，并為下一個決策提供必要的經驗。行政執(zhí)行的特點包括：①行政執(zhí)行以國家行政機關作為主要的主體；②行政執(zhí)行是目的性和手段多樣性的統(tǒng)一；③行政執(zhí)行具有直接現實性；④行政執(zhí)行具有靈活性和經常性；⑤行政執(zhí)行具有相對獨立性。

5政策執(zhí)行

答：政策執(zhí)行是指以國家行政機關為主體的多元社會組織把政策方案變?yōu)檎攥F實，從而解決政策問題、滿足公共需要、實現政策預定目標的所有活動。政策執(zhí)行就是落實公共政策的行政執(zhí)行。政策執(zhí)行在行政執(zhí)行研究中占有重要的比重。因為行政執(zhí)法有相對固定的程序和方式，而公共政策因其復雜性、靈活性和現實性，使得執(zhí)行公共政策成為展現行政執(zhí)行能力和有效性的重要舞臺。

6博弈模型

答：博弈模型是指將博弈論運用到政策執(zhí)行的研究中，對政策執(zhí)行進行系統(tǒng)闡述的模型。博弈模型由美國學者尤金·巴達奇提出。博弈模型將政策執(zhí)行看作相關決策主體之間的一種博弈，這一博弈是由政策執(zhí)行的相關人（包括政策執(zhí)行者和受到政策影響的人）基于利益的考慮，在一定的規(guī)則之下，調動各自的資源，通過信息的交流和溝通達到一種博弈結果的過程。

7綜合模型

答：綜合模型是指從影響政策執(zhí)行的變量出發(fā)分析政策執(zhí)行的理論模型，這一模型是1979年美國學者馬茲曼尼安和薩巴蒂爾提出的。在這一模型中，影響政策執(zhí)行的變量被歸納為政策問題的特性、政策本身的可控變量、政策以外的變量三大類，這些變量構成了執(zhí)行過程的各個階段，如圖8-1所示。綜合模型是一個綜合性的、動態(tài)的政策執(zhí)行模型。

圖8-1　馬茲曼尼安和薩巴蒂爾的綜合模型

8組織間模型

答：組織間模型是指采用組織理論的分析工具，構建的政策執(zhí)行的組織間模型。這一模型由美國學者唐納德·門澤爾在1987年提出。政策執(zhí)行的組織間模型認為：執(zhí)行的成功不但依賴于組織自身的選擇，還依賴于其他組織的選擇。該模型將焦點集中在互動網絡中組織的相對屬性上，認為組織間的依賴包括資源依賴和結構依賴兩個重要的方面。

9行政執(zhí)行能力

答：行政執(zhí)行能力是指政府有效地貫徹和落實國家意志、國家目標、法律、法規(guī)、公共政策的能力，能力象征執(zhí)行活動過程中行政執(zhí)行主體順利完成執(zhí)行任務的基本素質、潛能。行政執(zhí)行能力是政府行政能力的重要組成部分。行政執(zhí)行能力的高低直接影響國家意志和國家目標的實現，影響法律、法規(guī)和公共政策的貫徹和落實，對一個國家經濟和社會的發(fā)展構成直接的影響。

10行政執(zhí)行模型

答：行政執(zhí)行模型是指基于一定的理論預設，通過對行政執(zhí)行活動的觀察，提煉出行政執(zhí)行活動的要素，并標識出這些要素之間的關系，展現行政執(zhí)行流程的理論圖式。行政執(zhí)行模型有助于加深對行政執(zhí)行現象的認識；有助于行政執(zhí)行實踐的開展；行政執(zhí)行模型是開展行政執(zhí)行研究的必要環(huán)節(jié)。

11政策過程模型

答：政策過程模型是指從政策執(zhí)行過程中牽涉的重大因素分析政策執(zhí)行的模型。這一政策模型是1973年由美國學者史密斯提出的，也是最早的政策執(zhí)行過程模型。史密斯認為，理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體、政策環(huán)境是影響政策執(zhí)行過程中的幾個重大因素。如圖8-2所示，理想化的政策是政策制定者試圖追求的理想表現方式，包括政策的形式、類型、淵源、范圍、合理性及受支持度、社會對政策的印象等內容；目標群體是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應的符合政策要求的群體和個體，包括組織和制度化程度、接受領導的情形以及先前的政策經驗；執(zhí)行機構是政府機構中負責政策執(zhí)行的組織，包括執(zhí)行機構和人員、主管領導的方式和技巧、執(zhí)行的能力和信心；環(huán)境因素是指政治、經濟、文化等環(huán)境中那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的因素。

圖8-2　政策過程模型

12府際關系模型

答：府際關系模型是指從政府之間的縱向關系研究政策執(zhí)行的模型。這一模型是由郭錦等人在1990年提出的。

（1）府際關系模型的前提假設

①中央政府與地方政府之間具有沖突或合作關系。

②州政府具有自主裁量權，可以解釋聯(lián)邦計劃的內容，也能夠了解地方政府需要解決的問題。

③不同時間或不同管轄權下具有不同的執(zhí)行模式。

（2）府際關系模型的三個變量

①因變量，即州政府的政策執(zhí)行。

②自變量，包括兩項，第一項為聯(lián)邦政府層次的誘因與限制，第二項為州與地方政府層次的誘因與限制，兩者形成交互依賴關系。

③中介變量，包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。前述自變量與中介變量構成州與地方政府的執(zhí)行次級系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括下列要素：州與地方政府機關首長、機關組織、州發(fā)言人、州立法委員、地方政府層次的行動者、州政府層次的能力、回饋等，這些要素都是互動性的、互賴性的、多元性的動態(tài)過程。

13行政執(zhí)行方式

答：行政執(zhí)行方式是指行政執(zhí)行中所偏重的理念、價值以及所采用的工具和手段的總稱。行政執(zhí)行方式的不同反映了行政執(zhí)行活動的價值和工具的差異。執(zhí)行同樣的任務可以采用不同的方式，這些方式會因為遵循價值的不同，而形成操作手段和工具的不同。在行政執(zhí)行的過程中，執(zhí)行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市場方式和倫理方式。

14古典行政執(zhí)行模型

答：古典行政執(zhí)行模型是指以科學管理的泰勒主義為基礎構建的政策執(zhí)行模型，體現了政策執(zhí)行過程中對效率的關注。這種模式的研究起點是政府的決策，假定在既定的時間、資源和信息的情況下，理性的政策分析家一定能夠尋找到解決問題的最佳途徑。古典行政執(zhí)行模型關注的焦點是政策的制定者，一方面強調嚴密的命令和上級的控制指揮能力，另一方面主張政策制定者對政策執(zhí)行規(guī)范的理性設計。在這種模型中，政策執(zhí)行者總是嚴格遵守上級旨意，忠誠實現上級意圖。同時也關注政策執(zhí)行的法令規(guī)章，反映了公共政策的基本內涵。

15政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

答：政策執(zhí)行系統(tǒng)模型是指從影響政策執(zhí)行的六大要素之間的關系研究政策執(zhí)行的理論模型。這一模型是1975年美國學者卡爾·范霍恩和唐納德·范米特提出來的。該模型標示出的六大要素是：政策目標與標準、政策資源、執(zhí)行方式、執(zhí)行機關的特性、系統(tǒng)環(huán)境、執(zhí)行人員的價值取向，如圖8-3所示。

圖8-3　政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

16政策變遷和學習模型

答：政策變遷和學習模型是指以政治系統(tǒng)論、精英理論和組織學習理論為基礎構建的政策執(zhí)行模型。這一模型是在1993年由美國學者薩巴蒂爾提出來的。該模型認為政策執(zhí)行過程本身就是改變政策內涵、政策取向學習的過程。其基本內容包括：

（1）政策變遷受到兩種外在因素的影響。一種是相對穩(wěn)定變項，包括問題領域的基本特征、自然資源的基本分配、基本的文化價值與社會結構、基本法制結構等。另一種是動態(tài)事件變遷，包括社會經濟條件與科學技術的變遷、系統(tǒng)治理聯(lián)盟的改變、其他次級體系的政策的變遷等。

（2）行動者通過倡議聯(lián)盟影響政策。行動者通過倡議聯(lián)盟影響政策的基本過程是：具有相似信仰和利益的行動者構成聯(lián)盟，聯(lián)盟成員采取若干倡議與公關策略，影響政府的政策，政策的結果再回饋到倡議聯(lián)盟。倡議聯(lián)盟之間通過政策中介者加以協(xié)調，以形成平衡的政策影響力。

（3）政策變遷本身就是一種政策取向的學習過程。政策次級體系內的行動者從互動過程中修正自己的想法或行為，累積互動經驗，從而形成新的信仰體系，這就是一種相互學習的動態(tài)過程。政策取向的學習表現在：①某些聯(lián)盟成員的信仰體系認為某些變項狀態(tài)甚為重要，因而采取更為積極的學習態(tài)度，以增強信仰的凝聚力；②某些聯(lián)盟成員的信仰體系內所建立的邏輯因果關系，可能有所修正；③某些聯(lián)盟成員可能認同，亦可能挑戰(zhàn)其他聯(lián)盟的信仰體系，因而形成相互對立或妥協(xié)沖突的互動關系。

二、思考題

1執(zhí)行的含義是什么，執(zhí)行研究的領域開辟出來的現實基礎和理論背景是什么？

答：（1）執(zhí)行的含義

執(zhí)行是指為了實現某一理念、意圖和目標而進行的落實和實施活動的總稱。在公共管理學科文獻中，執(zhí)行一般指稱公共活動領域當中涉及落實和實施活動的總稱，一般被看成公共管理程序性機制當中的一個環(huán)節(jié)，即決策和評估的中介環(huán)節(jié)。

（2）執(zhí)行研究的領域開辟出來的現實基礎

從20世紀30年代開始，以羅斯福“新政”為標志，美國開始推行國家干預主義，直至“里根革命”之前，公共投資、政府管制和福利國家構成了政府管理的基本特征。在這期間，美國歷屆政府陸續(xù)制定了許多政府規(guī)劃項目，按照古典執(zhí)行模型，這些目的正當、公共財政投入巨大的工程理應達到預期的目的，但是結果卻多事與愿違。大致從20世紀70年代開始，一批學者通過對約翰遜政府的“城區(qū)新鎮(zhèn)”項目、約翰遜政府的“偉大社會”項目、約翰遜政府的“初等和中等教育規(guī)劃”等多項政府項目的系統(tǒng)研究，逐漸開拓了“政策制定和行政執(zhí)行結果之間的差異”這一implementation所指稱的研究領域。

（3）執(zhí)行研究的領域開辟出來的理論背景

①行政學的古典時期，學者們信奉政治與行政二分，主要采用規(guī)范研究方法。借鑒弗雷德里克·泰羅的科學管理思想、亨利·法約爾的一般管理思想和馬克斯·韋伯的官僚組織理論，形成了“政策一經制定就會通過官僚組織自動完美地執(zhí)行”這一理念。這一時期，implementation所指稱的政策制定與實際執(zhí)行結果之間差異這一個特定研究領域并沒有進入傳統(tǒng)公共行政學者的視野。

②行政學的修正時期，行為主義的研究方法逐漸成為行政學的主要研究方法。行為主義的研究方法反對傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范理論，主張價值中立，轉而研究實際的行政行為，將注意力集中在個人心理、組織行為和決策過程的研究。在行為主義學者當中，以赫伯特·西蒙為代表的決策學派，揭示了傳統(tǒng)公共行政理論原則之間的內在矛盾，提出了“有限理性”的觀點，動搖了傳統(tǒng)公共行政學所信奉的“政策一經制定就會通過官僚組織自動完美地執(zhí)行”的理念。但是西蒙將決策和管理等同，忽略了決策和執(zhí)行結果之間存在差異這一客觀事實；也就是說，implementation所指稱的政策制定與實際執(zhí)行結果之間差異這一個特定研究領域并沒有進入西蒙的學術視野。

③20世紀70年代后，公共行政學除了古典公共行政學的支持者以及西蒙的追隨者之外，還產生了新公共行政學、公共政策學派和公共選擇學派。公共政策學派意識到其需要某種和公共行政學相聯(lián)，但是又區(qū)別于“老式”公共行政學的領域，于是在政策學派內復活了公共行政的研究。這種復活將政策制定和行政執(zhí)行結果之間的差異作為一個特定的研究領域來看待，使得行政執(zhí)行的研究成為一個重要的研究領域。

2如何理解行政執(zhí)行主體多元化問題？

答：國家行政機關通過扮演掌舵者的角色，利用市場競爭機制，使企業(yè)和社會組織直接參與到公共政策的落實和公共產品的提供過程當中，形成了行政執(zhí)行的多元主體格局。行政執(zhí)行的主體擴大到企業(yè)、第三部門、社會團體、社區(qū)等?？梢詮囊韵聨讉€方面來理解行政執(zhí)行主體多元化：

（1）行政執(zhí)行主體的多元化由行政執(zhí)行本身的特點決定。行政執(zhí)行具有直接現實性、執(zhí)行價值的多樣性和執(zhí)行客體的復雜性的特點。這意味著行政執(zhí)行要根據目前出現的問題和客觀條件完成政策目標，這個過程是包含著多種價值沖突和妥協(xié)的過程，所以在某些領域可以通過市場競爭機制，讓其他組織成為行政執(zhí)行的主體。

（2）行政執(zhí)行主體的多元化是時代發(fā)展的要求。在新的歷史條件下，政府尚沒有足夠的通過連續(xù)不斷的公共政策，合理而有效地調節(jié)廣泛社會利益關系的理論和實踐，其中包括調節(jié)公共利益關系的機制。借助市場和社會的力量不失為解決的良策。行政執(zhí)行的主體多元化并不表示行政權力的分割，只是對于某些解決成本過高或政府自身解決效果不好、效率不高的問題，政府可以通過多元化的途徑實現政策目標。

（3）行政執(zhí)行主體的多元化是公共行政發(fā)展的必然趨勢。公共行政的發(fā)展要求政府運轉簡單化和公共財政經濟化，最大限度地實現行政職能分權，而行政執(zhí)行研究的核心就在于如何克服行政執(zhí)行偏離國家意志的現象，提升執(zhí)行能力和有效性。

綜上所述，行政執(zhí)行主體的多元化實質上是國家行政機關作為主導性的主體，通過政治、管理、法律、市場等途徑使得其他社會組織參與行政任務的貫徹和落實的執(zhí)行。國家行政機關扮演了安排者和掌舵者的角色，通過建立良好的制度基礎，維護一個公正的執(zhí)行環(huán)境，建立公私伙伴關系，形成公共事務的良好治理。多元的行政主體與國家行政機關之間是掌舵和劃槳的關系，是公共產品的安排者與公共產品提供者之間的關系，兩者都受法律的約束。

3行政執(zhí)行能力的概念是基于什么現實和理論背景提出來的？

答：行政執(zhí)行能力是政府能力的重要組成部分。行政執(zhí)行能力是指政府有效地貫徹和落實國家意志、國家目標、法律、法規(guī)、公共政策的能力，能力表征執(zhí)行活動過程中行政執(zhí)行主體順利完成執(zhí)行任務的基本素質、潛能。行政執(zhí)行的有效性或者有效執(zhí)行是從行政執(zhí)行的結果來考量行政執(zhí)行，即行政執(zhí)行主體通過行政執(zhí)行過程達到國家意志、滿足社會需求的程度和結果。行政執(zhí)行能力和有效性是一個硬幣的兩面，行政執(zhí)行能力走低會導致政策失敗和行政執(zhí)行有效性的降低。行政執(zhí)行能力概念的提出有其獨特的理論和現實背景，主要包括：

（1）政治學—政治經濟學的視角

20世紀80年代，作為對戴維·伊斯頓為代表的“政治系統(tǒng)分析”倡導將“國家”重新納入政治學研究重要地位的“國家回歸學派”的興起，國家自主性和國家能力問題開始再度受到學者的普遍關注。亨廷頓等人以及世界銀行的研究，推進了這類研究的進程。

（2）發(fā)展經濟學—社會學的視角

瑞典經濟學家貢納·繆爾達爾則從反面關注了行政執(zhí)行無能的問題，并把行政執(zhí)行無能這類現象稱為“軟政權”。“軟政權”包括所有各式各樣的社會法律，表現為缺乏立法和具體法律的遵守和實施，各級公務人員不遵從規(guī)章制度和指令，并常常和那些本應該管束其行為的有權勢的人們串通一氣。就目前世界存在的經濟發(fā)展模式來說，拉美模式、印度模式和俄羅斯模式等后發(fā)展國家或轉型國家就是因為行政執(zhí)行能力走低而導致了國家意志、國家目標、法律、法規(guī)、公共政策難以遵循和貫徹落實，直接影響了國家在滿足社會公共需求方面的有效性，阻礙了經濟和社會的發(fā)展。

（3）管理學的視角

管理學中對管理能力和執(zhí)行力的研究與行政執(zhí)行能力的研究直接相關。管理能力是指一系列與管理績效相關的知識、技能以及態(tài)度的集合體。對執(zhí)行力的關注則起源于人們管理中“策略雷同而績效為何大不相同”的這一問題的關注，許多的大公司有相同的策略，然而取得的績效卻大不相同，重要的原因就在于執(zhí)行能力和有效性的差異。

（4）公共行政—公共政策分析—公共管理的視角

從20世紀30年代開始，以“羅斯福新政”為標志，美國開始推行國家干預主義，直至“里根革命”之前，公共投資、政府管制和福利國家構成了政府管理的基本特征。其間，美國歷屆政府陸續(xù)制定了許多的政府規(guī)劃項目，按照古典執(zhí)行模型，這些目的正當、公共財政投入巨大的工程理應達到預期的目的，但是結果卻多事與愿違。在這種條件下，執(zhí)行的有效性問題日益成為一個引起公眾廣泛關注、不可回避的政府公共管理問題。大致從20世紀70年代開始，一批學者通過對約翰遜政府的“城區(qū)新鎮(zhèn)”項目、約翰遜政府的“偉大社會”項目、約翰遜政府的“初等和中等教育規(guī)劃”等多項政府項目的系統(tǒng)研究，全面提出了政府公共管理—公共政策的執(zhí)行的有效性問題。

4影響行政執(zhí)行有效性的因素有哪些？

答：馬茲曼尼安和薩巴蒂爾總結的影響政策有效執(zhí)行的因素主要包括以下三個方面：

（1）問題的難易程度。包括技術難度、目標群體行為的差異性、目標群體占人口總數的比例、要求改變行為的程度。

（2）法令控制力。包括目標的精確性與重要性、因果理論的符合邏輯性、財政資源的最初分配、執(zhí)行機構內部或者執(zhí)行機構之間的融合程度、執(zhí)行機構的決策規(guī)則、政策執(zhí)行官員對法令的認同程度、外部人員的正式接觸渠道。

（3）非法令性因素。包括社會經濟狀況和技術、公眾的支持、追隨者的態(tài)度和資源、統(tǒng)治者的支持、執(zhí)行官員的獻身精神和領導技能。

可以將諸多的模型當中涉及的因素概括為行政執(zhí)行的環(huán)境因素、行政執(zhí)行的主體因素、行政執(zhí)行的任務因素、行政執(zhí)行的標的因素和行政執(zhí)行的工具因素五個方面。這些因素之間的結構制約著行政執(zhí)行的能力和有效性。

5行政執(zhí)行三代研究的概況。

答：根據研究途徑、方法和范圍的不同，可以將行政執(zhí)行劃分為三代研究：

（1）第一代研究

1973年到20世紀70年代末期是執(zhí)行研究的第一代。其具有以下特征：

①主要采用自上而下的研究途徑

自上而下的研究途徑還帶有傳統(tǒng)官僚組織研究的印記，但是自上而下的研究途徑試圖找到執(zhí)行過程中目標偏離的軌跡和引起這些偏離的因素，并試圖尋求影響執(zhí)行有效性的要素的合理組合，這與傳統(tǒng)官僚組織研究是不同的。

②第一代研究主要是小規(guī)模的案例研究

比如對約翰遜政府的“城區(qū)新鎮(zhèn)”項目、“偉大社會”項目、“初等和中等教育規(guī)劃”、奧克蘭項目等的研究。案例研究的目的主要是總結執(zhí)行成功和失敗的因素，還沒有形成一個關于執(zhí)行的一般性的理論框架。

（2）第二代研究

20世紀80年代初到80年代末是執(zhí)行研究的第二代。研究的特點是：

①主要采用自下而上的研究途徑

自下而上的研究途徑是與自上而下研究途徑相對的研究途徑，如在研究的出發(fā)點、關注的中心、執(zhí)行過程的性質、政策的界定等方面。

②第二代研究逐漸意識到了第一代研究過分注重案例研究，未能形成一般性理論框架的缺憾，試圖提出執(zhí)行研究的一般理論模型。

（3）第三代研究

20世紀90年代至今是執(zhí)行研究的第三代。研究的特點是：

①試圖綜合和超越第一代和第二代的理論，具有研究方法和理論工具多樣性的特征。綜合利用制度分析、組織理論、治理理論、網絡分析的理論成果來分析復雜的執(zhí)行問題，將案例研究和理論模型結合起來，深化了執(zhí)行研究。

②擴大了研究的范圍，將執(zhí)行擴展到府際關系的范圍和分析層面。

6古典行政執(zhí)行模型的特點及其終結的原因。

答：古典行政執(zhí)行模型是以古典組織理論為基礎建立的研究模型。

（1）古典行政執(zhí)行模型的特點

①研究的基點是解釋為什么政策過程出現或沒有出現成功的結果。這樣的解釋事先預設了一個所要取得的明確目標，這一點可以稱之為“目標假定”。與這種分析性的目標假定相適應，政策執(zhí)行研究的（價值）目的是怎樣使中央政府制定的政策得到更好地落實。

②從中央政策制定者的角度看待政策執(zhí)行問題。古典行政執(zhí)行模型制定觀意味著：決定的重要性取決于在科層等級的哪一層做出的；因此，最重要的決策是由政府機構的最高人物做出的，而處于科層等級中級層次的人們，只是執(zhí)行決策。

③認為政策過程是一系列具有邏輯關系的階段。古典行政執(zhí)行模型中，政策過程被認為是由一系列具有邏輯關系的階段組成：從以因果關系為基礎的意向經由決策再到行動，政策執(zhí)行開始于政策制定終止的地方。

④區(qū)別作為創(chuàng)設初始條件的政策制定（意向合法化）和把政策假設轉化為行動的項目設置。

⑤政策執(zhí)行是指將政策付諸行動的過程。主要著眼于對政策執(zhí)行機構的管理（合作、協(xié)調等）?？茖咏M織的原則和管理方式是提升政策執(zhí)行能力和有效性的關鍵因素。

⑥重視外部環(huán)境對政策執(zhí)行過程的影響。

（2）古典行政執(zhí)行模型的終結的原因

①過多地關注中央行動者的目標和策略，其他行動者在執(zhí)行過程中扮演的重要角色被忽略了。

②所謂的完美的行政的必要的條件在現實生活中是不可能具備的（例如資源的持續(xù)稀缺）。

③為了應付不確定性，各種組織都不可避免地擁有自由裁量權，基層官員的活動將由此產生“控制赤字”，因為他們發(fā)展出了應付壓力的各種辦法。

④通過強調中央的目標，不但忽視了基層官員的適應策略，也忽視了政府行為的意外結果。

⑤某些政策并不具有（已有的政策從來都不具有）明確的目標，是通過一系列活動者的復雜互動，在相當長的時間里發(fā)展和演變而來，因此，并不存在明確的政策評估標準。

⑥政策制定和政策執(zhí)行的理論區(qū)分，在執(zhí)行過程中無法維持，因為政策是在執(zhí)行的實際過程中制定和修正的。

正由于古典行政執(zhí)行模型的上述缺陷，使得其日漸不能適應政治發(fā)展的需要，逐漸走向終結，關注政策執(zhí)行者和基層組織的理論模型開始興起。

7第二代執(zhí)行研究有哪些常見的模型？

答：第二代研究的特點是主要采用自下而上的研究途徑。自下而上的研究途徑是20世紀70年代末以來執(zhí)行研究的主導研究途徑。研究常見的模型主要有：

（1）邁克爾·李普斯基的街頭官僚理論

街頭官僚理論的核心思想在于：街頭官僚在政策執(zhí)行中的作用，并不像自上而下的研究途徑認為的那樣，消極地、被動地執(zhí)行上級的政策，恰恰相反，街頭官僚擁有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目標能否實現即行政執(zhí)行的有效性與街頭官僚的權力、利益、意愿和政策執(zhí)行能力直接相關。

（2）追溯性籌劃理論

理查德·埃爾默區(qū)分了向前性籌劃和追溯性籌劃兩種不同的政策執(zhí)行的研究方式。向前性籌劃是從上層出發(fā)，明確陳述政策制定者的意圖，然后層層具體化，在每個階段規(guī)定執(zhí)行者的角色期望，再把最低層出現的結果與先前的意圖相比較，以衡量成與敗。追溯性籌劃是從作為政策所要解決問題中心的個人和組織的選擇，到與那些選擇密切相關的規(guī)劃、程序和結構，再到用以影響那些事項的政策工具，以及可行的政策目標的追溯性的推論。

（3）執(zhí)行結構理論

本尼·賀恩和大衛(wèi)·波特提出了“執(zhí)行結構”的概念。執(zhí)行結構既是一種分析單元，又是區(qū)別于市場和官僚組織，而介于兩者之間的一種協(xié)調和聯(lián)系方式。這種方式通過公共政策這一紐帶將政策執(zhí)行涉及的各種組織以相互依賴的結構聯(lián)系起來。執(zhí)行結構不通過權威設立，是在組織成員自我選擇和相互作用的過程中形成的。執(zhí)行結構的概念提出后，學者們對其做了深化和細化，形成了大量的文獻。在執(zhí)行研究的第三代中，執(zhí)行結構的概念進一步深化為政策網絡的概念。

8如何理解第三代執(zhí)行研究的特點？

答：第三代研究的特點具體表現在以下幾個方面：

（1）試圖綜合和超越第一代和第二代的理論，具有研究方法和理論工具多樣性的特征

第三代對自上而下和自下而上的研究成果達成了共識，肯定其取得的成果的同時認識到了兩者的局限。對以往理論成果的總結和省視是理論綜合的前提。其多樣性特征體現在：

①理論工具的多樣性

第三代綜合利用制度分析、組織理論、治理理論、網絡分析的理論成果來分析復雜的執(zhí)行問題，將案例研究和理論模型結合起來，深化了執(zhí)行研究。

②研究方法的多樣性

在比較和歷史分析方面，執(zhí)行研究者必須著重于地方、州和聯(lián)邦政府層次；在量化方法方面，他們指出下列分析方法值得采用：時間序列分析、動態(tài)模擬、網絡分析、內容分析、社會實驗和回歸技術等；在資料收集技術方面，包括深度采訪、郵寄問卷以及分析等多元方法的運用。

（2）擴大了研究的范圍，將執(zhí)行擴展到府際關系的范圍和分析層面

第三代政策執(zhí)行途徑——“府際間政策執(zhí)行溝通模式”的產生主要是針對第一代與第二代政策執(zhí)行途徑的優(yōu)、缺點加以整合改進，期望能建構出更有解釋力的政策執(zhí)行模式，是由郭錦等人于1990年的著作《政策執(zhí)行理論與實務：邁向第三代政策執(zhí)行模型》中首先提出的。府際間政策執(zhí)行溝通模式建立在三點假定之上：

①中央政府與地方政府之間具有沖突與合作關系。

②州政府具有裁量權，可以解釋聯(lián)邦計劃的命令內容或指明地方亟需解決的問題。

③不同時間和不同管轄權下具有不同的執(zhí)行形態(tài)變量。其討論的變量包括：因變量，州政府的政策執(zhí)行；自變量，包括聯(lián)邦政府層次及州與地方政府的誘因與限制；中介變量，包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。

9行政執(zhí)行的常用方式是哪些？

答：在行政執(zhí)行的過程中，執(zhí)行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市場方式和倫理方式。行政執(zhí)行的常用方式主要有以下五種：

（1）行政執(zhí)行的管理方式

①含義

行政執(zhí)行的管理方式是指在行政執(zhí)行的過程中，借鑒和吸收管理學的價值、理念、工具、操作手段來處理執(zhí)行中各個要素之間的關系，形成以效率、效益、經濟等管理價值為導向的執(zhí)行結構，從而實現特定的執(zhí)行功能。

②主要體現

a．在行政執(zhí)行中運用管理的理念和價值；

b．在行政執(zhí)行中運用管理工具；

c．運用管理方法評估行政執(zhí)行結果。

（2）行政執(zhí)行的政治方式

①含義

行政執(zhí)行的政治方式是指在行政執(zhí)行的過程中借鑒和吸收政治學的理念、工具和方法來處理行政執(zhí)行中各個要素之間的關系，形成以民主、責任、代表性、同應性等政治價值為導向的執(zhí)行結構，以實現特定的執(zhí)行功能。

②主要體現

a．倡導運用民主政治的價值觀來約束行政權力的不當行使、規(guī)范行政執(zhí)行活動，并形成行政執(zhí)行活動中諸如聽證制度、代表制度、信息公開制度、審查制度、責任制度等民主制度安排。

b．行政執(zhí)行的過程中運用政治動員、政治參與等政治方式推動執(zhí)行工作的開展。

（3）行政執(zhí)行的法律方式

①含義

行政執(zhí)行的法律方式是指在行政執(zhí)行的過程中，將行政執(zhí)行看作運用法律和執(zhí)行法律的活動，遵循法律的理念、價值和方法來處理行政執(zhí)行過程中各個要素之間的關系，形成諸如憲法至上、依法行政、權利平等、程序正當等法律價值為導向的行政執(zhí)行結構，以實現特定的執(zhí)行功能。

②主要體現

a．憲法至上；

b．依法行政；

c．權利平等；

d．程序正當。

（4）行政執(zhí)行的市場方式

①含義

行政執(zhí)行的市場方式是指國家行政機關將市場機制引入行政執(zhí)行的過程當中，通過公共產品的多元提供主體之間的相互競爭，利用市場機制來提供公共產品和服務、完成行政執(zhí)行任務的行政執(zhí)行方式。

②建立的共識

a．通過打破壟斷、打破行政機關在公共服務提供當中的壟斷，運用市場競爭能夠提高行政執(zhí)行的效率；

b．分開公共產品的安排和提供；

c．公共產品的提供主體是多元的；

d．偏好私營企業(yè)。

（5）行政執(zhí)行的倫理方式

①含義

行政執(zhí)行的倫理方式是指行政主體自身遵循一定的倫理準則約束自身行為，并通過倫理灌輸的方式塑造和影響行政客體，使行政倫理在執(zhí)行過程中發(fā)揮推動與規(guī)范作用的執(zhí)行方式。

②行政倫理涉及的方面

主要涉及行政主體行動的正當性和合理性，亦即領導決策和執(zhí)行等行政管理活動中的合法性問題，它既包括公務人員個體在行政管理實踐中的道德觀念、道德活動與道德規(guī)范，也包括行政主體作為群體及組織機構在行政活動中所應遵循的價值規(guī)范。

10政府執(zhí)行力和公信力概念提出的背景是什么，如何認識它們的內涵。

答：（1）提出背景

縱觀公共行政管理史，從古羅馬的“行政奇跡”至今，“執(zhí)行”問題一直都是古老而常新的話題。

①為了確?？茖W發(fā)展的實現，為了確保政策執(zhí)行的有效性，溫家寶總理在2006年的《政府工作報告》中明確提出，建立健全行政問責制，提高政府的公信力和執(zhí)行力。“執(zhí)行力”首次寫進政府工作報告，表明執(zhí)行力和公信力建設將是中國政府自身建沒的一個重要組成部分。

②十六大報告首次提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督和協(xié)調的要求，繼續(xù)推進政府機構改革”。

③十七大報告首次提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”。

④十八大報告指出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。”提高政府的公信力和執(zhí)行力成為深化行政體制改革，建立服務型政府的基本要求之一。

⑤十八屆三中全會形成的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調指出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府?！?/p>

（2）對政府執(zhí)行力內涵的認識

政府執(zhí)行力可以有多種理解，比如“政府執(zhí)行能力”“政府執(zhí)行力度”“政府執(zhí)行效力”等。為了綜合性地表達能力、力度和效力等含義，可以將政府執(zhí)行力看作是政府執(zhí)行權力的能動形態(tài)，從而可將政府執(zhí)行力定義為政府執(zhí)行權力結構協(xié)同轉換過程中所表現出來的合力。政府執(zhí)行的能力、力度和效力都是政府執(zhí)行權力運行狀態(tài)和運行結果的一個側面。

（3）對政府公信力內涵的認識

公信力是“公共信任”和“力”兩個概念的組合。“公共信任”指特定組織得到公眾認同、認可、信任，公共信任是信任的一種形式。“力”表示程度、力度、效力、能力等多重含義。簡言之，政府公信力是政府得到公眾認同、認可、信任的程度、力度、效力、能力。