第三章　社區(qū)居民自治

第一節(jié)　自治、基層群眾自治和居民委員會的自治權(quán)

一、自治

1自治的起源

自治的起源，最早可以追溯到古希臘人對政治自由和自主的推崇，自治作為一種政治體制則是近代資產(chǎn)階級自由主義的理想。在自治的全面現(xiàn)實化張揚中，由商業(yè)經(jīng)濟孕育的市民社會衍生的憲政訴求起著主要的催生作用，自治法權(quán)訴求表現(xiàn)為“經(jīng)濟領(lǐng)域的個人自主化和相應(yīng)政治權(quán)力的消極化運作”。

2自治的含義

關(guān)于自治的定義，有多種不同的理解?！掇o海》解釋為：“自治是自己處理自己的事務(wù)?！薄冬F(xiàn)代漢語詞典》的解釋是：“民族、團體、地區(qū)除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領(lǐng)導(dǎo)外，對自己的事務(wù)行使一定的權(quán)力”?！栋倏拼笤~典》則解釋為：“某一地區(qū)人民，在主權(quán)國家或宗主國家的授權(quán)與監(jiān)督下，自己訂立規(guī)章制度，自己組織機關(guān)，以管理地方公共事務(wù)的行為?！?/p>

上述定義，盡管不完全相同，但關(guān)于自治的基本內(nèi)涵是一致的，即在一定區(qū)域的某一社會組織內(nèi)，其成員或管理機關(guān)可以在一定范圍內(nèi)擁有自己內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)。

根據(jù)憲法規(guī)定，我國實行的是基層群眾性自治制度。從字義上理解，這種基層群眾性自治就是群眾自己管理自己的事務(wù)。

3“自治”在實踐中的憲制樣態(tài)

“自治”在實踐中包括兩種憲制樣態(tài)：

（1）自治權(quán)實現(xiàn)的直接樣態(tài)，即全體公民親自而不是通過其代表行使自治權(quán)，人民直接參與政治決策并行使權(quán)力。這是民主的純粹形式，但只適于非常小的政治單位，現(xiàn)實社會的規(guī)模和復(fù)雜性使這種自治無法實行。

（2）自治權(quán)實現(xiàn)的間接樣態(tài)，即作為自治權(quán)所有者的人民將自己在公共生活中的自治權(quán)授予部分人代為行使，這種代議制是近代政府的普遍形式。

4憲政學(xué)使用的“自治”概念

當(dāng)代憲政學(xué)使用的“自治”概念，主要描述兩種情形：

（1）表明國家的民治共和性質(zhì)，也包含了公共權(quán)力按照一定原則在中央和地方之間進行配置，地方為擁有自治權(quán)的自治體，目前國內(nèi)的民族區(qū)域自治就屬于這種類型。

（2）自治“不具有政權(quán)性質(zhì)而稱之與政治國家沒有實質(zhì)性關(guān)聯(lián)的民間性之社會自治”，這種社會層次的自治要求國家將權(quán)力交給社會，讓社會自行處理社會事務(wù)，我國當(dāng)前的基層群眾自治就屬于此類。

二、基層群眾自治

基層群眾自治是中國特色民主政治制度體系的重要組成部分，黨的十七大報告指出：“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展。”堅持和完善基層群眾自治制度是堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。

1．基層群眾自治的含義

基層群眾自治是我國基層社會自治的特定形式，是指基層群眾根據(jù)法律規(guī)定，在一定的居住地范圍內(nèi)，通過基層群眾性自治組織進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的活動。這種自治屬于自治權(quán)實現(xiàn)的間接樣態(tài)。

我國的基層群眾性自治組織是在一定居住地范圍內(nèi)基于居民（村民）社會生活的共同需要而建立的，負(fù)責(zé)辦理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，它具有組織獨立性，不屬于國家政權(quán)系統(tǒng)，其成員從本地區(qū)選舉產(chǎn)生，不屬于國家公職人員。我國的基層自治包括農(nóng)村的村民自治和城市的居民自治。

2．基層群眾自治的要素

基層群眾自治的主要目的，在于社區(qū)居民群眾自己決定自己的事情，利用自己的資源，依法辦理屬于自己的事務(wù)，以促進基層社會主義民主、社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的發(fā)展。自治必須具有三個基本要素：自治區(qū)域、自治組織和自治事權(quán)。

（1）自治區(qū)域

自治區(qū)域就是實行自治的轄區(qū)或范圍，一般是經(jīng)過法定的程序，在國家的領(lǐng)土范圍內(nèi)，劃出一定的區(qū)域，作為自治活動的范圍。自治組織或自治團體，必須有一定的活動范圍，否則居民自治將無所依附。自治區(qū)域不僅關(guān)系自治組織行使權(quán)力的范圍，同時也關(guān)系地方居民身份的確定，也就是自治組織服務(wù)的主體。必須先劃定自治區(qū)域，然后才能確定是何地方的居民，以及有多少居民。

（2）自治組織

自治組織就是實行自治的物質(zhì)依托或組織基礎(chǔ)?；鶎尤罕娮灾谓M織是我國特有的基層群眾性自治的組織形式，在農(nóng)村是村民委員會，在城市是居民委員會。實行自治，必須有一定的自治組織形式來實現(xiàn)，否則村（居）民的自治權(quán)將無法通過固定的組織形式去落實、去執(zhí)行。居民既是組成自治組織的成員，又是自治組織服務(wù)的對象。

（3）自治事權(quán)

自治事權(quán)是自治組織處理的自治事務(wù)，也是居民自治的基本權(quán)利，這項權(quán)利的取得通常是憲法或法律授予的。自治事權(quán)的廣泛或大小，與自治功能的發(fā)揮、自治事業(yè)的發(fā)展，都有密切的關(guān)聯(lián)。

3．基層群眾自治的特點

基層群眾性自治是在我國基層社會生活中，人民群眾廣泛參與公共事務(wù)，實行直接民主的一種制度。它的組織形式在城市是居民委員會，在農(nóng)村是村民委員會。這種自治制度是我國獨有的自治形式，是我國基層民主實踐的產(chǎn)物。其特點是：

（1）自治組織本身不是政權(quán)機關(guān)，也不是政權(quán)機關(guān)的派出機構(gòu)或輔助機構(gòu)，不向國家承擔(dān)財務(wù)責(zé)任，主要行使自治職能。

（2）自治組織的負(fù)責(zé)人不屬于國家公職人員，而是由自治組織全體成員選舉產(chǎn)生的，并對全體居民負(fù)責(zé)。

（3）自治的對象是全體居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員。

（4）自治的范圍限于基層的社會生活，以人民群眾生活的社區(qū)為自治單位，如村莊、街巷、里弄等。

（5）自治的目的是使該居住區(qū)內(nèi)的居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，辦理好本居住區(qū)中的公益事業(yè)和公共事務(wù)。

三、居民委員會的自治權(quán)

1居民委員會自治的含義

居民委員會自治是我國城市基層群眾自治的表現(xiàn)形式，是城市基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。居民委員會自治以居民委員會為核心，居民通過居民委員會對關(guān)系到自己切身利益的公共事務(wù)和公益事業(yè)行使自主權(quán)，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

2居民委員會的組織和任務(wù)

（1）居民委員會的組織

居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在社區(qū)建設(shè)中居于主導(dǎo)地位。居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成，每屆任期三年，可以連選連任。居民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，居委會成員可以兼任下屬委員會的成員。居民委員會可以分設(shè)若干居民小組，小組長由居民小組推選。

居民委員會通過直接或間接方式產(chǎn)生：由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民選舉；或由每戶派代表選舉；或由每個居民小組選舉代表二至三人組成。

（2）居民委員會的任務(wù)

居民委員會負(fù)責(zé)社區(qū)的自治任務(wù)并協(xié)助政府完成部分行政工作：

①宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；

②辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；

③調(diào)解民間糾紛；

④協(xié)助維護社會治安；

⑤協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作；

⑥向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。

3居民委員會的自治權(quán)

居民委員會是實現(xiàn)社區(qū)居民自治的重要載體。界定居民委員會的自治權(quán)對基層群眾組織建設(shè)至關(guān)重要。《居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。因此，居民委員會的自治權(quán)可以分為委辦事務(wù)和自治事務(wù)兩個方面。

（1）委辦事務(wù)

委辦事務(wù)就是本來屬于國家的而不是屬于自治組織的，由中央或上級政府以法律或命令的形式委托自治組織予以辦理的事務(wù)。委托事務(wù)有三個特點：

①委托事務(wù)與該地區(qū)居民有直接的利害關(guān)系，但在政策上必須由中央或上級政府規(guī)定；

②委托事務(wù)的決定權(quán)在中央或上級人民政府，執(zhí)行權(quán)屬于地方政府或自治組織；

③執(zhí)行委托事務(wù)所需經(jīng)費，自治組織可請求上級政府予以撥付。

（2）自治事務(wù)

自治事務(wù)是自治組織固有的事務(wù)，即自治組織本身應(yīng)辦理的事務(wù)，是為了維護該組織的生存和發(fā)展，需要自行處理的事務(wù)。自治事務(wù)主要包括六項內(nèi)容：

①財產(chǎn)自治

居民委員會可以自行決定開展有關(guān)居民生產(chǎn)、生活的服務(wù)事業(yè)，對自己的財產(chǎn)擁有所有權(quán)，任何單位和部門都不可侵犯。

②財務(wù)自治

財務(wù)自治主要是指居民委員會對自己興辦的生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施所取得的利潤，除依法繳納國家稅收外，其他所?？铐椏梢宰杂芍洹Ａ硗猓鶕?jù)需要興辦的公益事業(yè)所需費用，也可以按照自愿的原則向居民籌集。經(jīng)收益單位同意，也可以向本居住地區(qū)的收益單位籌集。居民委員會的收支項目要及時公開，接受居民監(jiān)督，真正體現(xiàn)居民自治的原則。居民委員會的工作經(jīng)費目前還需要由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府或上級人民政府撥付。民辦生產(chǎn)和社區(qū)服務(wù)事業(yè)比較發(fā)達、有條件的居民委員會，在向上級政府要求撥付外，經(jīng)居民委員會同意，也可以從居民委員會的收入中拿出一部分資金，作為開展活動的經(jīng)費和居民委員會成員的工作補貼。

③人事自治

《居民委員會組織法》第八條、第十條第三款都是關(guān)于居民委員會人事自治權(quán)的規(guī)定。第八條規(guī)定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)的全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民的意見，也可以由每個居民小組選舉代表2至3人選舉產(chǎn)生?！钡谑畻l第三款規(guī)定：“居民會議有權(quán)撤換和補選居民委員會成員?！?/p>

④管理自治

《居民委員會組織法》第三條第三款、第十條、第十八條都是關(guān)于居民委員會管理自治權(quán)的規(guī)定。凡涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定，并由居民會議監(jiān)督執(zhí)行。全體居民必須遵守居民會議的決定和居民公約。居民委員會及時調(diào)解居民糾紛，化解矛盾，建立新型的人與人之間的關(guān)系，維護居民的合法權(quán)益，等等。

⑤教育自治

《居民委員會組織法》第三條第一款、第五條、第十二條都是關(guān)于這方面的規(guī)定。居民委員會要教育居民遵守憲法、法律、法規(guī)和國家各項政策，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；多民族居住地區(qū)，居民委員會要教育居民互相幫助，互相尊重，加強全民族團結(jié)。

⑥服務(wù)自治

居民委員會可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，創(chuàng)辦適合本地特點和居民需要的生產(chǎn)、生活服務(wù)事業(yè)，開展多種形式的社區(qū)服務(wù)活動，方便居民生活，解除居民的后顧之憂。

（3）國家事務(wù)與自治事務(wù)

①國家事務(wù)

國家是具有最高主權(quán)地位的統(tǒng)治組織和管理機關(guān)，國家事務(wù)是整個國家范圍內(nèi)的事務(wù)。國家事務(wù)包括純國家事務(wù)和國家與地方共有的事務(wù)兩部分。國家事務(wù)一般有內(nèi)政事務(wù)、外交事務(wù)、軍政事務(wù)、財政事務(wù)和司法事務(wù)。這五種事務(wù)中，外交、軍政、司法事務(wù)為純國家事務(wù)，內(nèi)政和財政事務(wù)則屬于國家與地方共有的事務(wù)。

②自治事務(wù)

自治事務(wù)是自治組織固有的事務(wù)，是為了維護該組織的生存和發(fā)展，需要自行處理的事務(wù)。

③國家事務(wù)和自治事務(wù)的相互轉(zhuǎn)化

國家事務(wù)與自治事務(wù)之間并沒有嚴(yán)格的界限，兩者可以互相轉(zhuǎn)化。例如，公共事務(wù)與公共利益，一般說來都應(yīng)該屬于國家事務(wù)，由國家來承擔(dān)和管理，但具體到某一地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，它們又屬于地方本身應(yīng)辦的事務(wù)，因為這些公共事務(wù)和公益事業(yè)在該地域范圍內(nèi)，受益者主要是該地區(qū)居民，因而這些事務(wù)會由該地域范圍內(nèi)的自治組織來處理。一旦這些公共事務(wù)和公益事業(yè)超出了地區(qū)的范圍和承擔(dān)能力，就可能轉(zhuǎn)化為國家事務(wù)，由國家出面承辦。國家也可以把本來屬于自身范圍內(nèi)的事務(wù)委托給地方或自治組織承辦。